STS, 16 de Noviembre de 1995
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 3770/1989 |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso- administrativo que con el núm. 3770 de 1989 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de la Región de Murcia, representado y defendido por la Procuradora Dña. Beatriz Ruano Casanova contra Real Decreto 895/1989, de 14 de julio, de regulación de provisión de puestos de trabajo en Centros Públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial. Habiendo sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Por el Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de la Región de Murcia se interpuso recurso contencioso- administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a dicho recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia estimando el recurso.
Conferido traslado al Abogado del Estado para que presentara su escrito de oposición, formuló alegaciones previas por escrito de 1 de febrero de 1991, del que se dio traslado por cinco días a la recurrente para que manifieste lo que estime conducente a su derecho.
La recurrente presentó su escrito de contestación a las alegaciones previas en fecha 18 de marzo de 1991, dictándose auto el 16 de enero de 1992 desestimando las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado y concediéndosele un plazo de quince días para contestar a la demanda.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el presente recurso.
Solicitado el recibimiento a prueba por la recurrente se acordó practicarla por auto de 15 de julio de 1992, verificándose según consta en autos.
Acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de quince días, evacuándolo tan solo el Abogado del Estado, que tras alegar lo que estimó conveniente, terminó dando por reproducida la súplica de contestación;no haciendo uso de su derecho la recurrente y declarando caducado el trámite de contestación por diligencia de ordenación de 9 de marzo de1995.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 7 de noviembre de 1995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Es objeto del presente recurso la impugnación de los Arts. 3º, 10º y concordantes del R.D. 895/1989, de 14 de julio, por el que se regula la provisión de puestos de trabajo de centros públicos de Preescolar, Educación General Básica y Educación Especial, por parte del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de la Región de Murcia.
En tesis del Sindicato recurrente, dichos preceptos se oponen al Acuerdo suscrito con anterioridad al Real Decreto entre las representaciones de la Administración del Estado y de los Sindicatos A.N.P.E., CC.OO., F.E.T.E.- U.G.T. y U.C.S.T.E. sobre condiciones de trabajo de los profesores de enseñanza no universitaria, y que, elevado a la aprobación del Consejo de Ministros, la recibió en su reunión de 25 de noviembre de 1988, al amparo del Art. 35 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, lo que determina la invalidez de los preceptos reglamentarios impugnados.
Para el Abogado del Estado, sin embargo, ni existe oposición entre los preceptos citados y el referido acuerdo, ni el negado caso de que existiera el Art. 35 de la L. 9/1987 impondría por ello la invalidez del Real Decreto, que es producto no solo de las negociaciones habidas con los sindicatos firmantes del Pacto de noviembre de 1988, sino de las habidas con las Comunidades Autónomas.
Expuestas esquemáticamente las líneas del debate sometido a nuestra decisión, es claro que éstas se mueven en dos planos lógicos distintos: uno, de carácter general sobre el efecto jurídico que pueda producir la contradicción existente entre un acuerdo de los previstos en el Art. 35 de la L. 9/1987 y la ulterior norma reglamentaria reguladora de la misma materia que el acuerdo, y otro, de carácter más concreto, cual es la existencia o no en este caso de contradicción entre el acuerdo y las normas reglamentarias citadas.
Procederemos en diferentes apartados a analizar cada una de las dos cuestiones, si bien, para mayor claridad del ulterior discurso, bueno es empezar, transcribiendo aquí los preceptos reglamentarios, y la parte del acuerdo, entre los que se afirma la existencia de contradicción.
Los preceptos reglamentarios son del siguiente tenor:
Con carácter previo a la primera fase las Administraciones Públicas competentes abrirán convocatoria para que los Profesores que se encuentren en alguno de los supuestos a que alude el artículo 18 y que otorgan derecho preferente a una localidad o zona determinada, puedan hacer valer el mismo.>>con la organización pedagógica del Centro.>>
Por su parte el Acuerdo de noviembre de 1988, en los particulares atinentes al objeto del proceso, es del siguiente tenor:
>
Procediendo de lo más general a lo más concreto, empezaremos por el análisis de la primera de las cuestiones antes enunciadas.
Sobre el particular es ciertamente parca la argumentación del sindicato recurrente, en orden a fijar la fundamentación normativa de la invalidez que proclama.
Tras aludir a la exposición de motivos de la L. 9/1987, concreta la parte su argumentación diciendo que Siendo ello así, dado que, como ha quedado expuesto, el Decreto 895/1989 de 14 de julio supuso un apartamiento por parte de la Administración estatal del acuerdo tomado previamente entre el Ministerio de Educación y los Sindicatos... ello conllevaría como consecuencia necesaria la invalidez, por contrario a derecho, de aquellos preceptos...>>
La contestación del Abogado del Estado (F. de Dº Cuarto) es en el punto que nos ocupa más parca aun, pues se limita a decir que >.
Ninguna de las tesis opuestas nos parece técnicamente rigurosa.
La de la parte actora, al reconducir los acuerdos entre la Administración y los Sindicatos (adviértase que por la fecha del cuestionado, anterior a la Ley 7/1990, de 19 de julio, de negociación colectiva y participación en la determinación de las condiciones de trabajo, no cabe hablar aun de negociación colectiva estricto sensu) al principio que informa el Art. 37.1 de la Constitución, es sumamente vaga, e inexacta. Sumamente vaga, pues el principio informativo aludido no es un título preciso sobre el que poder asentar una concreta caracterización de los acuerdos referidos (si como negocios jurídicos o como normas), que es el presupuesto ineludible para poder fijar cuál sea el efecto que pueden producir respecto de la disponibilidad por el Gobierno de su potestad reglamentaria, y sobre la validez jurídica de un reglamento, dictado en ejercicio de esa potestad, pero desconocedor de un compromiso previamente asumido.
E inexacta por cuanto que la negociación colectiva en el ámbito de la función pública ni puede constitucionalmente asimilarse a la negociación colectiva en el ámbito laboral, ni puede reconducirse al Art.
37.1 C.E., como ha tenido ocasión de proclamar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (S.T.C. 57/82,
F. de Dº 4º, 5º y 6º) y la de esta misma Sala (sentencias, entre otras, de 14 de julio de 1994, Recurso de casación 777/92, 1 de febrero y 30 de junio de 1995, Recursos 835/92 y 836/92).
La negociación que nos ocupa es de consagración exclusivamente legal, de la Ley 9/1987, siendo solo esta Ley (no olvidemos que el caso actual se sitúa temporalmente antes de la Ley 7/1990) la basenormativa para establecer el alcance y significado jurídico de dicha negociación.
Por lo expuesto, no cabe asimilar el régimen de los acuerdos analizados al de los Convenios Colectivos laborales, cuyo significado como normas tiene un fundamento preciso, a parte de en el Art. 37.1 de la C.E., en los Arts. 3º.1.c y Tit. III de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (L. 8/1980, por razón de tiempo); mientras que la L. 9/1987 no facilita datos inequívocos para una configuración clara desde la alternativa conceptual negocio-norma.
Mas en todo caso pueden encontrarse en la Ley 9/87, y en contra de la tesis del Abogado del Estado, bases precisas en la que poder sustentar una teoría de invalidez de las normas reglamentarias contrarias a los Acuerdos previstos en su Art. 35, pues la regulación legal de los mismos solo tiene sentido sobre la base de su eficacia vinculante. La validez y eficacia de éstos, a que se refiere el párrafo 3º del Art. 35 citado solo puede tener existencia real si se les reconoce la de vincular a la Administración que los aprueba expresa y formalmente.
En la regulación contenida en los Arts. 30 y sgts. de la L. 9/1987, en concreto en sus Arts. 32, 35 y 37, en conexión con el Art. 3º.2.b de la L. 30/84, puede verse una reserva desde la Ley para la negociación respecto a las materias enunciadas en el primero de los preceptos, y en la misma medida una limitación a la posibilidad de que la ordenación de esas materias pueda realizarse por vía reglamentaria. Tal posibilidad queda limitada, según lo dispuesto en el Art. 37.2, a los casos en que no se produzca el acuerdo en las negociaciones o no se alcance la aprobación expresa y formal a que alude el Art. 35. Esto sentado, si respecto a una determinada materia de las comprendidas en el Art. 32 de la L. 9/87, se ha producido el Acuerdo regulado en el Art. 35, y éste ha merecido la aprobación expresa y formal del órgano competente para darla, faltará el presupuesto para que el Gobierno, al margen del Acuerdo, o contradiciéndolo, pueda ejercer respecto a ella su potestad reglamentaria, cuyo presupuesto se asienta en la hipótesis negativa contraria, prevista en el Art. 37.2; por lo que el ejercicio de la potestad reglamentaria en esas circunstancias vendría a ser contrario a los Arts. 35 y 37.2, y esa infracción del ordenamiento jurídico así producida merecería la sanción establecida en el Art. 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, o en todo caso la del Art. 48.1 del propio texto, por remitirnos a la normativa aplicable por razón de tiempo (en la normativa actualmente vigente, los correlativos Arts. 62.2 y 63.1 de la L. 30/92).
Se ha de aceptar así, pese a la parquedad de la fundamentación, la tesis general del sindicato recurrente de que una eventual contradicción entre un acuerdo alcanzado y un reglamento posterior que lo desconoce es causa de invalidez de la norma reglamentaria.
Desde ese punto de partida genérico el análisis de este caso debe descender al plano más concreto de si, en efecto, existe la contradicción entre el Acuerdo traído a colación y los preceptos reglamentarios impugnados.
Sobre el particular debe observarse que el Acuerdo referido no agota la regulación en la materia alusiva a los Concursos de Traslado, sino que se limita a establecer unos principios básicos, a desarrollar en el ulterior Real Decreto, cuya publicación expresamente está prevista en aquella.
La validez del Real Decreto ulterior en línea de principio no parece que ofrezca objeción alguna, naturalmente siempre que su contenido no se aparte de los principios básicos acordados.
En este punto la tesis impugnatoria del Sindicato recurrente, expresada en el hecho "Tercero" de su demanda, es la de que >
Si tal fuera el sistema establecido en los Arts. 3 y 10 del Real Decreto recurrido, y tales sus efectos,sería claro que ese régimen reglamentario vendría a desvirtuar los principios básicos pactados en el Acuerdo de noviembre de 1988. Pero no hay nada en dichos preceptos, ni en otros del Real Decreto que avale esa argumentación de la parte.
Si las convocatorias realizadas en el marco del Real Decreto establecieran el sistema que el sindicato recurrente ve consagrado en el Real Decreto, serían dichas convocatorias, y no el Real Decreto, las impugnables, pues el contenido real de éste no las cubriría.
La distinción en dos fases del concurso no implica que en la primera se tenga que solicitar en abstracto un destino de una determinada zona y especialidad, y no de un puesto concreto de un centro y localidad igualmente concreta, con la consecuencia de que el resultado de la primera fase comporte el riesgo de ser destinado dentro de la zona y especialidad a centro y localidad no deseados. Ningún precepto del Real Decreto impone ni aquella exigencia, ni estas consecuencias.
Por el contrario, y según aduce convincentemente el Abogado del Estado, la primera fase del concurso tiene un mero significado burocrático dentro de un concurso único, en el que nada impide que puedan solicitarse puestos y localidades concretos, y en el que todos los concursantes, aunque su posible acceso al concurso antes de la decisión final de éste pueda tener lugar en momentos distintos (así obliga a entenderlo el párrafo 3º del Art. 10), verán medidas sus solicitudes en un momento final único con arreglo a un único baremo. En realidad, y aunque quizás los términos utilizados al referirse a la primera fase puedan no ser los más adecuados, el significado de ésta puede entenderse que es el de un mero expediente técnico de selección provisional, que no determina adscripción definitiva del concursante a ningún puesto concreto, ni de los solicitados, ni menos de los no solicitados, aunque comprendidos en el marco abstracto de una zona y especialidad.
Como tal expediente técnico de selección de solicitudes, la primera fase carece de la virtualidad que el sindicato recurrente le atribuye, y sus efectos meramente internos y provisionales no permiten que se le pueda atribuir la sustancialidad lesiva que el recurrente le atribuye.
Que el concurso único se configure sobre la base de una única fase, en la que los concursantes soliciten en un mismo momento los centros concretos que les interesen, y se decida de modo global y único, mediante la adscripción de los solicitantes a los centros solicitados, según el resultado de la ponderación de sus méritos con un único baremo; o que las solicitudes puedan tener momentos sucesivos, pero el momento final de las adscripciones sea único y sobre la base de un baremo así mismo único, es alternativa de mero significado burocrático, que en ambos de sus términos se ajusta a la exigencia de que el concurso sea único y anual por especialidades y a centros, que es el principio básico acordado, cuyo desarrollo en la norma reglamentaria es lógicamente compatible con diversas alternativas de articulación técnica.
Ha de concluirse así que no existe la contradicción entre el Acuerdo invocado y los artículos 3 y 10 que el recurrente alega, por lo que no existe motivo legal para la invalidez que éste postula. Se impone por ello la desestimación del recurso.
No existen motivos que justifiquen una especial imposición de costas.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Dña. Beatriz Ruano Casanova, en nombre y representación del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de la Región de Murcia contra el Real Decreto 895/1989, de 14 de julio, sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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