STS, 25 de Septiembre de 1995

JurisdicciónEspaña
Fecha25 Septiembre 1995
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Septiembre de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo número 1650/92, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre y representación de D. Gregorio , y por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Ayuntamiento de Granadilla de Abona, contra la Sentencia número 9/92 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso contencioso administrativo número 211/89, sobre impugnación de bases de concurso para la adjudicación de licencias de autoturismos, habiendo comparecido como parte apelada el Procurador de los Tribunales D. Tomás Acosta Lorenzo, en nombre y representación de D. Ricardo y otros.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo, primero, de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife y, luego, del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, se ha tramitado el recurso contencioso administrativo número 211/89, promovido por la representación procesal de D. Ricardo , D. Luis María , D. Pedro Antonio , D. Benito y D. Enrique , y en el que han sido partes el Ayuntamiento de Granadilla de Abona y D. Gregorio , como codemandado, contra acuerdo de dicho Ayuntamiento, de fecha 24 de febrero de 1989, desestimatorio del recurso de reposición formulado contra la aprobación de las bases de concurso para adjudicar cinco licencias de autoturismos.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó Sentencia, con fecha 13 de enero de 1992, en cuyo fallo se dispone: "Sin apreciar causa de inadmisibilidad, debemos estimar y estimamos el presente recurso, anulando por contrario a Derecho el acto impugnado y los posteriores en el procedimiento de adjudicación de licencias, sin expresa condena en costas".

TERCERO

Contra la referida Sentencia, las representaciones procesales del Ayuntamiento de Granadilla de Abona y de D. Gregorio interpusieron recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal con emplazamiento de las partes, que se personaron en debida forma y formularon las correspondientes alegaciones.

CUARTO

En su escrito, la representación del Ayuntamiento recurrente interesa que se declare haber lugar al recurso de apelación, revocando totalmente la sentencia apelada número 9/92, de 13 de enero, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 211/89, y que, declarando ajustado a Derecho, se confirme la resolución del propio Ayuntamiento de 28 de febrero de 1989, desestimatorio del recurso de reposición contra el anterior de 21 de diciembre de 1988, "declarando, en su razón, también ajustadas a Derecho -y confirmándolas- las Bases para la adjudicación de cinco licencias de autoturismo para conductores asalariados del taxi; asi como cuanto más proceda declarar en dicha sentencia". Larepresentación procesal del Sr. Gregorio reprodujo e hizo suyo en su integridad, el escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Granadilla de Abona e interesó que se declarase haber lugar al recurso de apelación con revocación de la sentencia impugnada y ajustados a derecho los actos administrativos sobre adjudicación de licencia de autoturismo. Asimismo, aportó sendas certificaciones del Ayuntamiento y de la Asociación de Autoturismos de Granadilla de Abona relativas a la adjudicación de las licencias y admisión como socios de dicha Asociación. Por su parte, la representación de los apelados solicitó la devolución de dichos documentos y la desestimación del recurso interpuesto con imposición de costas al Ayuntamiento.

QUINTO

Seguida la tramitación correspondiente, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el 19 de septiembre de 1995, en cuyo día tuvo lugar el referido acto

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Reiteran en apelación los recurrentes dos motivos, ya aducidos en primera instancia, que conciernen a la propia admisibilidad del proceso contencioso administrativo. Así, por una parte, sostienen que el acto objeto de la pretensión actora es de iniciación y mero trámite, puesto que el acto municipal -el Decreto de 25 de octubre de 1988- se limita a ordenar: "incoese expediente de otorgamiento de licencia de autoturismo en número que determina la necesidad y conveniencia del servicio a prestar al público", y el mismo carácter tienen los acuerdos plenarios que son consecuencia del mismo, tanto el de 18 de noviembre de 1988 como el de 21 de diciembre del mismo año, relativos a las bases para la adjudicación de las licencias. Y, por otra, mantienen también la falta de legitimación activa de los actores para impugnar el citado Decreto de 25 de octubre de 1988, y los demás actos municipales, que se limitan a ordenar la iniciación de un expediente de adjudicación de licencias de autoturismo.

SEGUNDO

En relación con el primero de los enunciados motivos, debe recordarse que uno de los criterios de clasificación de los actos administrativos, especialmente trascendente, es el que distingue, por la función que desempeñan en el procedimiento, entre actos de trámite que preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mayor acierto de ésta, y las resoluciones que deciden las cuestiones planteadas. La diferenciación nace de la propia estructura del procedimiento y, conforme al principio de concentración procedimental, determina que los actos de trámite no sean impugnables separadamente, sino que es al recurrir la correspondiente resolución cuando pueden suscitarse las cuestiones relativas a su legalidad. Así resulta de manera expresa de lo establecido en el artículo 113.1 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo (norma que se mantiene sustancialmente en el art. 107.1 de la Ley 30/1992, del Procedimiento Administrativo Común) y del artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), con la excepción que suponen los actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o deciden directa o indirectamente el fondo del asunto. Y, por tanto, en la medida en que la pretensión objeto del proceso administrativo vaya dirigida contra un acto de trámite no exceptuado, entre los que se encuentran, normalmente, los actos de iniciación del procedimiento resulta procedente la declaración de inadmisibilidad prevista en el artículo 82.c) LJCA. Ahora bien, en el presente caso, pese a lo que sostienen los recurrentes, no es propiamente el Decreto municipal de 25 de octubre de 1988, el acto administrativo impugnado, sino que lo son: el acuerdo del Ayuntamiento pleno, de fecha 21 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las Bases que habían de regir en la adjudicación de cinco licencias de autoturismo y el acuerdo del mismo Ayuntamiento de 24 de febrero de 1989, por el que se desestima el recurso de reposición formulado contra aquella inicial decisión. Son, pues, estos actos los que deben analizarse para precisar su naturaleza desde la perspectiva de una eventual impugnabilidad autónoma.

TERCERO

La jurisprudencia de este Alto Tribunal ha reconocido, desde hace tiempo, la posibilidad de impugnar separadamente la aprobación de las bases de los concursos, y este criterio es aplicable, en particular, a los que se refieren a la adjudicación de licencias de auto- turismo. Incluso, como recuerda el Auto del Tribunal de primera instancia, de 23 de septiembre de 1989, resolutorio de las alegaciones previas en su día formuladas, la falta de su impugnación puede convertir a dichas bases en consentidas y firmes, impidiendo ello que los recursos que se formulen contra las adjudicaciones puedan fundamentarse en la ilegalidad de aquellas. En definitiva, para evitar las consecuencias derivadas de la aplicación de unas bases que han de regir un procedimiento de concurrencia se debe empezar por impugnarlas y no esperar pasivamente a ver el resultado final (SSTS 21 de junio de 1976, 13 de abril de 1977, 2 de abril de 1979, 21 de diciembre de 1984 y 17 de octubre de 1985, entre otras muchas). Ahora bien, en el presente caso debe examinarse si la anterior conclusión queda excluida porque estemos ante una aprobación inicial de las bases, según señala la Sentencia de instancia impugnada, en su fundamento jurídico 2º, ya que son las aprobaciones definitivas las que resultan, ordinariamente, impugnables y la mera advertencia en la notificación de la susceptibilidad del recurso jurisdiccional no varía, por sí misma, la esencia del acto en orden a su recurribilidad (STS 14 de abril de 1993). Ello no obstante, sí resulta decisivo, por el contrario,para entender que el acuerdo municipal de 21 de diciembre de 1988 equivalía para los actores a una aprobación definitiva de las bases y, por tanto, susceptible de impugnación procesal autónoma, sin tener que esperar al acuerdo que fue adoptado posteriormente el 28 de marzo siguiente, la propia actuación de la Administración que considera la impugnación administrativa formulada por aquellos como un auténtico recurso y así lo resuelve (sin apreciar inadmisibilidad alguna), y no como la presentación de una reclamación propia que correspondiera a una aprobación inicial.

CUARTO

Delimitados adecuadamente los actos impugnados, a los que no cabe atribuir la mera condición de iniciadores de un expediente administrativo de adjudicación de licencias de autoturismo, resulta también evidente el rechazo de la falta de legitimación aducida. Y ello no sólo por aplicación del principio de que reconocida aquella por la Administración en vía administrativa no cabe negarla en vía jurisdiccional (SSTS 3 de julio de 1985, 18 de febrero de 1987 y 2 de julio de 1994, entre otras muchas), sino porque, como ha tenido ocasión de reiterar este Tribunal, la legitimación, como aptitud para deducir una pretensión y presupuesto de admisibilidad del proceso, ha de reconocerse para la defensa judicial de cualquier derecho o interés legítimo (art. 24.1 CE), entendiendo que éste concurre siempre que el demandante pueda, con la obtención de lo pretendido, estar en situación de conseguir un determinado beneficio material o jurídico -más allá de la observancia de la mera legalidad propia de la acción popular- o que del mantenimiento de la situación creada por el acto judicialmente combatido le origine un perjuicio, aunque sea indirecto. O, en otros términos, como entiende la más moderna jurisprudencia, el "interés legítimo" es un concepto más amplio que el interés personal y directo al que se refería el artículo 28.1 a) LJCA, debiendo reconocerse a aquellas personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos en que las Administraciones actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico (SSTS 4 de marzo, 8 de abril, 9 de mayo y 26 de septiembre de 1994, por sólo citar algunas de las más recientes). Y en el presente caso, como entiende en su Sentencia el Tribunal a quo, no puede desconocerse en los actores un interés personal y específico en que se anule la base que establece una forma determinada de computar la antigüedad en el ejercicio de la profesión para la adjudicación de las licencias de autoturismo, ya que de ello podía depender que su solicitud fuera inútil, así como un posible interés, como conductores asalariados de taxis, en sucesivos aumentos del número de licencias, a cuyo concurso pudieran concurrir.

QUINTO

La argumentación de los recurrentes encaminada a negar la concurrencia de "desviación de poder" en la adopción de los acuerdos municipales impugnados obliga a recordar, como premisa teórica, la doctrina elaborada por este Tribunal para precisar el concepto y requisitos de dicho vicio que sirve para fundamentar el fallo de la Sentencia apelada. Así, puede considerarse como jurisprudencia consolidada que la "desviación de poder", consagrada constitucionalmente en el artículo 106.1 CE, en relación con el artículo 103 CE, y definida en el artículo 83 LJCA, comporta la existencia de un acto administrativo ajustado en sus requisitos extrínsecos a la legalidad, pero afectado de invalidez por contradecir en su motivación el sentido teleológico de la actividad administrativa, que ha de estar orientada, en todo caso, a la promoción del interés público y, en particular, a la finalidad concreta con que está configurada en la norma la potestad administrativa que se ejercita (SSTS 6 de marzo de 1992, 25 de febrero, 10 de marzo y 12 de mayo de 1993). Para su apreciación es preciso que quien la invoque alegue y pruebe los supuestos de hecho en que se funde y los pruebe, si bien en este aspecto la más reciente jurisprudencia ha flexibilizado el rigor de otra anterior, que exigía una prueba absoluta y plena, entendiendo que la misma dificultad de la probanza de motivaciones internas hacía necesario admitir como suficiente la acreditación que permita al Tribunal formar su convicción (SSTS de 7 de marzo de 1986, 19 de enero de 1989 y 14 de octubre de 1994, entre otras muchas). Por otra parte, deben considerarse como notas caracterizadoras, resumidas en las SSTS de 2 y 12 de abril de 1993 y 22 de abril de 1994, las siguientes: a) el ejercicio de las potestades administrativas, a que afecta como límite la desviación de poder abarca subjetivamente toda la diversidad de órganos en la Administración Pública, en la extensión que confiere la ley a este concepto (art. 1.2 LJCA y, en la actualidad, art. 2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común); b) el ámbito más específico para su desarrollo es la actividad discrecional de la Administración, pero no existe obstáculo apriorístico para que se aplique a la actividad reglada, ya que nada se opone a la eventual coexistencia de vicios, infracción del ordenamiento jurídico por desviación del fin público específico asignado por la norma e ilegalidad en los elementos reglados del acto (STS 5 de noviembre de 1978); c) la desviación de poder, aunque pueda concurrir con otros vicios de nulidad del acto, es independiente de éstos, habiendo señalado la jurisprudencia que "las infracciones legales tienen un trato preferente y deben resolverse en primer término (STS 10 de noviembre de 1983); d) siendo generalmente grave la dificultad de la prueba directa, resulta perfectamente viable acudir a las presunciones, que exigen unos datos completamente acreditados -artículo 1249 del Código Civil- de los que con un enlace lógico acorde con el criterio humano -artículo 1253 del Código Civil- derive la persecución de un fin no previsto en la norma (STS 10 de octubre de 1987); e) la prueba de los hechos que sirven desoporte a la desviación de poder corresponde a quien ejercita la pretensión de reconocimiento del defecto invalidante del acto (art. 1214 CC), aunque la regla debe conjugarse con el criterio de la facilidad, en virtud del principio de la buena fe procesal, considerando que hay hechos fáciles de probar para una de las partes que, sin embargo, son de difícil acreditamiento para la otra (STS de 23 de junio de 1987); y, finalmente, f) es preciso la constatación, en la génesis del acto administrativo, de una disfunción entre el fin objetivo que corresponde a su naturaleza y a su integración en el ordenamiento jurídico y el fin instrumental propuesto por el órgano administrativo del que deriva, disfunción que es apreciable tanto si se persigue un fin privado, ajeno por completo a los intereses generales, como si la finalidad que se pretende obtener, aunque de naturaleza pública, es distinta de la prevista en la norma habilitante, por estimable que sea aquella (STS 11 de octubre de 1993 y 22 de abril de 1994).

SEXTO

Con base en la doctrina expuesta, debe entenderse que es adecuada la apreciación de desviación de poder en los actos administrativos impugnados, como hace la sentencia apelada, y rechazarse, por tanto, el motivo de los recurrentes que se opone a su apreciación. En efecto, conforme se desprende de la reglamentación aplicable (R.D. 763/1979, de 16 de marzo, arts. 10 y ss., y RD. 2025/1984, de 17 de octubre), la potestad del Ayuntamiento para otorgar nuevas licencias de autoturismo era discrecional, pero su ejercicio debía estar orientada, en todo caso, a una mejor atención de las necesidades del servicio público impropio de que se trata, y no en función de otra finalidad distinta, por encomiable que sea, como es la consideración de la situación personal de anteriores adjudicatarios de licencias que se vieron privados de ellas por resolución judicial. Y a esta conclusión llega el Tribunal a quo, partiendo de unos hechos que no se cuestionan, en un proceso de inferencia perfectamente asumible en términos lógicos. Así, se considera: a) mientras se tramita un expediente para la adjudicación de 14 licencias -que se habían considerado suficientes para la atención del servicio, acuerdo municipal de 3 de agosto de 1988- se incoa otro nuevo expediente dos meses y medio después, sin concretar un aumento de las necesidades (en tan breve espacio de tiempo) que hubiera hecho insuficiente las indicadas 14 licencias; b) este nuevo expediente se incoa un mes y medio después de haberse notificado la Sentencia de este Tribunal, de 10 de febrero de 1988, que anula las licencias de determinados adjudicatarios y a continuación de presentarse por cinco de éstos escritos solicitando al Ayuntamiento que se resolviera su situación, con la advertencia de reclamar daños y perjuicios en caso contrario, sin que una eventual indeterminación del número sea obstáculo para apreciar el valor indiciario de que, en definitiva, el número de licencias que salen a concurso sea exactamente cinco como los peticionarios; y c) se redacta una de las bases para computar como antigüedad de asalariados el tiempo transcurrido entre la adjudicación de las licencias y la fecha en que éstas son retiradas por la nulidad apreciada por la Sentencia de este Tribunal a que se ha hecho referencia, previsión que, aunque en sí misma podría no considerarse contraria al art. 13 del citado RD 763/1979 (STS de 5 de octubre de 1983) y cabría entender que quienes habían ejercido bajo la licencia anulada en ningún momento dejaron de ser taxistas, no deja de ser una circunstancia valorable como hizo la Sentencia apelada, entendiendo que respondía a la consideración personal de los peticionarios que, definitivamente, resultan ser los adjudicatarios. Elementos fácticos, conjuntamente valorados, que pueden justificar la apreciación de la desviación de poder, aun prescindiendo del hecho de que los tres aspirantes que concurrieron con los cinco peticionarios no presentaran la documentación requerida y, que como sostienen los recurrentes, puede entenderse una circunstancia ajena a la actuación del Ayuntamiento.

SEPTIMO

En consecuencia, los razonamientos expuestos y la doctrina jurisprudencial señalada conducen a la desestimación del recurso de apelación y a la confirmación de la Sentencia impugnada, sin que en aplicación de lo establecido en el artículo 131.1 LJCA proceda una expresa imposición de costas.

En nombre de su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Granadilla de Abona y de D. Gregorio contra la Sentencia número 9/92, de 13 de enero de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en el recurso número 211/89, cuya resolución confirmamos. Sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.

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