STS, 4 de Diciembre de 1995

JurisdicciónEspaña
Fecha04 Diciembre 1995
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cuatro de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 2.691 de 1.993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 7 de abril de 1.993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla- La Mancha, en recurso número 276/92, sobre acuerdo marco del convenio colectivo del personal del Ayuntamiento de Villarrubia de Santiago; no habiendo comparecido la parte recurrida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el acuerdo marco del personal aprobado por el Ayuntamiento de Villarrubia de Santiago, en 19 de diciembre de 1.991, debemos declarar y declaramos nula la cláusula cuarta, por contraria a Derecho, rechazando las restantes pretensiones formuladas, sin costas.".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se presentó ante la Sala de instancia escrito anunciando la intención de interponer recurso de casación, que dicha Sala tuvo por preparado, ordenando remitir las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones en este Tribunal y mantenido por el Abogado del Estado el recurso de casación, formalizó su interposición mediante escrito en el que, después de expresar razonadamente los motivos en que se amparaba, suplicó a la Sala dicte sentencia " por la que estimando el recurso confirme la sentencia recurrida en lo que respecta a la declaración de nulidad de la cláusula 4ª y se case y anule la misma dictando en su lugar otra más conforme a Derecho cual tiene suplicada esta representación por la que se declare igualmente la nulidad de las cláusulas 2ª, 25ª, 9ª, 26ª, 27ª y 28ª del Acuerdo Marco aprobado por el Acuerdo municipal impungado.".

CUARTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 22 de noviembre de

1.995, en el que tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Abogado del Estado interpuso recurso contencioso-administrativo, al amparo del artículo 65 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Villarrubia de Santiago (Toledo) de 19 de diciembre de 1.991, por el que se aprobó el Acuerdo Marco-Convenio Colectivo del personal funcionario y laboral de dicho Ayuntamiento para1.992, solicitando su anulación, en cuyo recurso, seguido en la Sala de Albacete con el número 276 de

1.992, recayó sentencia de fecha 7 de abril de 1.993 que anuló la cláusula 4ª del mismo, rechazando la pretensión de nulidad de las otras seis cláusulas impugnadas, contra cuya sentencia se interpone por el Abogado del Estado recurso de casación en el que se invocan cuatro motivos al amparo, todos ellos, del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción.

SEGUNDO

En el primer motivo de casación alega el Abogado del Estado infracción del artículo 92.1 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, argumentando, en síntesis, en el desarrollo del motivo, que el Acuerdo Marco del personal del Ayuntamiento de Villarrubia de Santiago, en su cláusula 2ª, párrafo segundo, cuya validez mantiene la sentencia impugnada, al establecer que "las condiciones pactadas en el presente convenio tienen el carácter de mínimos por lo que cualquier otra mejora que se establezca por decisión voluntaria del Excmo. Ayuntamiento prevalecerá sobre las aquí establecidas para sus funcionarios y laborales", contraviene lo dispuesto en el citado precepto legal, con arreglo al cual solo el Estado y las Comunidades Autónomas tienen potestades normativas sobre el régimen jurídico de los funcionarios, sin que sea aceptable el fundamento del fallo recurrido que se basa en el principio de autonomía funcional de las Corporaciones Locales y en la consideración de que no es absoluta la reserva de Ley en la regulación de la función pública.

Efectivamente, dado el contenido del Acuerdo Marco impugnado, su cláusula 2ª, párrafo segundo, supone el reconocimiento de una potestad normativa del Ayuntamiento sobre varias materias atinentes al régimen estatutario de sus funcionarios, potestad normativa de la que carece dicha Corporación municipal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 92.1 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, en el que se establece que " los funcionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución", por lo que el motivo debe ser estimado, si bien únicamente en cuanto la cláusula en cuestión hace referencia a las condiciones relativas a los funcionarios y su mejora, toda vez que en lo concerniente al personal laboral no es este el orden jurisdiccional competente, sino el social (artículos

9.5 y 25 L.O.P.J. y artículo 2.m) L.P.L).

TERCERO

En el motivo segundo se denuncia la infracción de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1.987, de 12 de mayo (sic), de la Disposición Final Segunda de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, y del artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 315/1.964, de 7 de febrero.

Alega el Abogado del Estado que la sentencia impugnada al mantener la validez de la cláusula 25 del Acuerdo Marco, según la cuál "en caso de enfermedad, los trabajadores del Ayuntamiento percibirán el 100 por 100 de su salario real, que percibe el trabajador en activo, hasta un máximo de 18 meses", infringe los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1.987 ya que entre las competencias que en materia de personal atribuye al Pleno del Ayuntamiento el artículo 22 de la Ley 7/1.985, no se encuentra comprendida la relativa a la Seguridad Social de sus funcionarios, añadiendo la representación del Estado que la mencionada cláusula incide sobre las consecuencias económicas de la incapacidad transitoria para el servicio o invalidez provisional, esto es, sobre materia propia de la Seguridad Social y de sus prestaciones, lo que supone infracción de la Disposición Final Segunda de la Ley 7/1.985, que establece que los funcionarios de la Administración Local tendrán la misma protección social que los funcionarios de la Administración del Estado y estará integrada en el sistema de Seguridad Social. Por último, señala el Abogado del Estado que se vulnera el artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles de 1.964 que solo prevé la licencia por enfermedad con plenos efectos económicos hasta tres meses.

El artículo 32 de la Ley 9/1.987, de 12 de junio, según la relación dada por la Ley 7/1.990, de 19 de julio, enumera las materias que pueden ser objeto de negociación, pero añade "en relación con las competencias de cada Administración Pública", lo que reitera el párrafo segundo del artículo 35 cuando dispone que "los pactos se celebrarán sobre materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba", y el párrafo tercero del mismo artículo en el que se establece que "los Acuerdos versaran sobre materias competencia del Consejo de Ministros, Consejo de Gobierno de Comunidades Autónomas u órganos correspondientes de la Entidades Locales.".

La cuestión radica, pues, en determinar sí era o no competencia del Ayuntamiento la materia a que se refiere la cláusula 25 del Acuerdo Marco, en su primer párrafo, que debe entenderse comprensiva tanto del personal funcionarial como del laboral, dado el ámbito de aplicación que atribuye al Acuerdo su cláusula primera.

Pues bien, ni la prestación social que la cláusula 25 prevé, ni la licencia que contempla, son materiasatribuidas a la competencia del Ayuntamiento. La primera porque según la citada disposición final de la Ley 7/1.985 la protección social de los funcionarios de la Administración Local será la misma que la que se dispense a los funcionarios de la Administración del Estado, y la segunda, porque el régimen de licencias por enfermedad de los funcionarios de la Corporación, según lo dispuesto por el artículo 92.1 de la Ley 7/1.985, al que nos hemos referido en el anterior Fundamento de Derecho, y, más concretamente, por el artículo 142 del Real Decreto Legislativo 781/1.986, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, es el establecido por la legislación autonómica - que en este caso no existe-, o supletoriamente por la estatal, esto es, por el artículo 69 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1.964, sin que a ello sea obstáculo el hecho de que, según señala la sentencia recurrida, el mencionado artículo 142 del Real Decreto Legislativo 781/1.986 no tenga carácter básico, pues esta circunstancia no implica que el Ayuntamiento tenga competencia para regular tal licencia. Por tanto, ha de concluirse que la materia sobre la que versa el párrafo primero de la cláusula 25ª no está atribuida a la autonomía contractual del Ayuntamiento, a lo que debe añadirse, como tiene declarado la Sala en sentencias de 22 de octubre de 1.993, 5 de mayo y 16 de noviembre de 1.994 y 16 de junio y 30 de octubre de 1.995, que "las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, no permiten que por analogía con el sistema de relaciones laborales tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de "mínimos", sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando cada una a su libre albedrío, bajo el lema de que lo que no está prohibido por la Ley debe presumirse que está permitido y puede ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación, refrendado por la respectiva Corporación Municipal.".

El motivo, pues, debe ser estimado, si bien, por las mismas razones expuestas en el motivo anterior, sólo en cuanto la cláusula cuestionada se refiere en su primer párrafo al personal funcionario del Ayuntamiento.

CUARTO

En el motivo tercero alega el Abogado del Estado la infracción de los artículos 66 y 92.1 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/ 1.987, de 12 de junio, y de los artículos

1.3 y 29 de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto.

El motivo trata de combatir la sentencia en cuanto rechazó la impugnación de la cláusula 9ª del Convenio en la que se establece que en materia de excedencias "se estará a lo dispuesto en la legislación vigente para los funcionarios de Administración Local", decisión que el fallo recurrido fundamenta argumentando que entre las cuestiones incluidas en el requerimiento de anulación inicial formulado y a las que luego se refirió el Delegado del Gobierno en la comunicación que dirigió al Abogado del Estado para la interposición del recurso, no figura dicha cláusula (ni tampoco las cláusulas 26ª a 28ª), por lo que no era posible su impugnación, "no ya sólo por no tener la debida autorización para ello, sino además porque supondría ampliar el debate a cuestiones nuevas, no controvertidas en su momento, a pesar de haber optado el Delegado del Gobierno por el requerimiento de anulación frente a la impugnación directa.".

Ante esta argumentación, no se combate la sentencia en cuanto sostiene que el Abogado del Estado carecía de autorización para impugnar la cláusula en cuestión porque el contenido formal del requerimiento predetermina sus facultades de postulación, cuestiones estas sobre las que, por tanto, no podemos pronunciarnos, sino que al razonar la primera de las infracciones jurídicas denunciadas, el recurrente se limita a señalar que la sentencia infringe el artículo 66 de la Ley 7/1.985 en la medida en que la cláusula 9ª del Convenio invade competencias estatales, y que, si bien es cierto que dicha cláusula no fue incluida en el requerimiento previo que se formuló a la Corporación Municipal, tal inclusión solo estaría justificada al amparo del artículo 65 de la citada Ley, si se considerase que la cláusula incurre en infracción del ordenamiento jurídico distinta de la extralimitación competencial, pero cuando la disconformidad a Derecho de tal cláusula deriva de la invasión de competencias, el artículo 66 permite la impugnación directa sin necesidad de previo requerimiento, por lo que, concluye el Abogado del Estado, su omisión en el requerimiento no debería haber impedido que la Sala de instancia se pronunciara al respecto. A este razonamiento añade el representante de la Administración que aunque la cláusula establezca una remisión a la legislación sobre la excendencia de los funcionarios de Administración Local, se trata de una materia que no puede ser objeto de negociación, según se desprende de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1.987, en relación con el artículo 22 de la Ley 7/1.985 y los artículos 29 y 1.3 de la Ley 30/1.984, citando en este sentido la sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1.992.

El motivo no puede prosperar, pues no es aceptable la argumentación en que se basa la pretendida infracción del artículo 66 de la Ley 7/1.985, ya que, con independencia de que el recurso contencioso-administrativo no se interpuso al amparo de dicho artículo, sino del artículo 65 de dicha Ley, según se señaló expresamente en el escrito de interposición, olvida el recurrente que en el caso del articulo66 la impugnación directa, esto es, sin necesidad de previo requerimiento, ha de interponerse en el plazo de quince días hábiles a partir de la recepción de la comunicación del acuerdo (artículo 66. párrafo primero, en relación con el artículo 65.2 de la Ley 7/1.985 y el artículo 216 del Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre), plazo que había transcurrido con notable exceso el día 11 de marzo de 1.992, fecha de interposición del recurso, toda vez que la certificación del acuerdo municipal impugnado tuvo entrada en la Delegación del Gobierno el día 14 de enero anterior, según se expresa en el requerimiento formulado al Ayuntamiento y en la comunicación dirigida al Abogado del Estado para que interpusiera el oportuno recurso contencioso-administrativo. Por consiguiente, frente a lo que en el motivo se aduce, no cabe suponer utilizada, por su extemporaneidad, la vía de la impugnación directa a que se refiere el artículo 66 de la citada Ley, quedando así desprovista de todo apoyo la supuesta vulneración de dicho precepto y, por tanto, incólume la decisión del Tribunal de instancia que rechazó de plano la impugnación de la meritada cláusula 9ª del Convenio, por lo que no ha lugar a examinar las demás infracciones que el recurrente invoca por entender que la materia no era susceptible de negociación.

QUINTO

En el cuarto y último motivo se alega la infracción de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1.987 y de los artículos 22 y 93 de la Ley 7/1.985, así como del artículo 23 de la Ley 31/1.991, de Presupuestos Generales del Estado para 1.992, en cuanto la sentencia rechaza la impugnación de las cláusulas 26ª, 27ª y 28ª del Convenio, sobre retribuciones, por las mismas causas que rechazó la impugnación de la cláusula 9ª, dando por reproducidas el Abogado del Estado las consideraciones que, respecto de esta última expuso en el motivo anterior, relacionadas con el artículo 66 de la Ley 7/1.985, lo que lógicamente conduce también a la desestimación de este motivo por las mismas razones que han determinado el fracaso del precedente.

SEXTO

Por lo expuesto procede la estimación del recurso de casación, con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida en cuanto desestima la impugnación de las cláusulas 2ª, párrafo segundo, y 25ª, párrafo primero, del Acuerdo-Marco del personal del Ayuntamiento de Villarrubia de Santiago, en la medida en que dichas cláusulas se refieren al personal funcionario del mismo, debiendo estimarse, por tanto, parcialmente el recurso contencioso-administrativo promovido por el Abogado del Estado, toda vez que, contrariamente a lo que se declara en la sentencia, la Corporación Municipal carecía de competencia para negociar las materias a que se refieren dichas cláusulas, al hallarse reguladas en la legislación estatal.

Debe aclararse que aun cuando en la instancia no se señaló formalmente que la impugnación de la cláusula 25ª se contraía a su párrafo primero, materialmente el recurso se refirió exclusivamente a dicho párrafo, según se desprende del contenido del HECHO PRIMERO, apartado d) y de la argumentación del FUNDAMENTO DE DERECHO VII de la demanda, por lo que la estimación del recurso contencioso-administrativo en lo concerniente a dicha cláusula ha de limitarse al mencionado párrafo.

SÉPTIMO

En cuanto a las costas causadas en esta fase casacional, y de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte satisfará las suyas, sin que se aprecien méritos para una especial declaración sobre las costas de la instancia.

FALLAMOS

Que declarando haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, casamos parcialmente la sentencia dictada con fecha 7 de abril de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso número 276/92, en cuanto desestimatoria de la impugnación de las cláusulas 2ª, párrafo segundo, y 25ª, párrafo primero, del Acuerdo Marco-Convenio Colectivo del personal funcionario y laboral del Ayuntamiento de Villarrubia de Santiago, para 1.992, de fecha 19 de diciembre de 1.991, y en su lugar estimamos en parte dicho recurso contencioso-administrativo, promovido por el representante de la Administración del Estado, declarando la nulidad, ademas de la que la sentencia recurrida anula, de las cláusulas 2ª, párrafo segundo, y 25ª, párrafo primero, del mencionado Acuerdo, en la medida en que se refieren al personal funcionario de la Corporación; sin hacer declaración sobre el pago de las costas de la instancia ni de las causadas en este recurso extraordinario.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Gustavo Lescure Martín, Magistrado Ponente de esta Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Certifico. El Secretario. Rubricado.

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