STS, 18 de Noviembre de 1996

PonenteGUSTAVO LESCURE MARTIN
Número de Recurso5730/1993
Fecha de Resolución18 de Noviembre de 1996
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 5.730 de 1.993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 26 de octubre de 1.992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso número 1.548/89, sobre Acuerdo del Ayuntamiento de Santurce por el que se otorga eficacia como Reglamento de Personal de dicho Ayuntamiento al denominado IX Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal al Servicio de la Administración Foral de Euskadi (IX ARCEPAFE); habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Santurce, representado por el Procurador D. Luis Pulgar Arroyo y asistido por el Letrado D. Jesús Diez y Sáenz de la Fuente.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLO.- Que, estimando parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo número 1.548 de 1.989, interpuesto por la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, en relación con el Acuerdo del Ayuntamiento de Santurtzi, adoptado en la sesión plenaria de 28 de junio de 1.989, por el que se dispone otorgar eficacia como Reglamento de Personal de inmediata aplicación y quedar vinculada dicha Corporación local a los acuerdos y condiciones reglamentarias contenidos en el texto denominado IX Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal de la Administración Foral de Euskadi (IX ARCEPAFE), debemos declarar y declaramos: PRIMERO.- La disconformidad a Derecho: A) del artículo 6º, apartados C), D) y E); B) del artículo 20; C) del artículo 32, en cuanto al personal perteneciente a Cuerpos con habilitación nacional; D) del Capítulo V del Título primero; E) del Título segundo; F) del Título tercero, en cuanto suponga cargas presupuestarias para la Entidad local demandada; G) del Capítulo I del Título cuarto; H) del artículo 127; e I) del Título sexto; particulares que, por ello debemos anular y anulamos. SEGUNDO.- La desestimación del resto de las pretensiones ejercitadas. TERCERO.- No procede efectuar pronunciamiento condenatorio sobre las costas procesales devengadas en esta instancia".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por el Abogado del Estado se presentó ante la Sala de instancia escrito manifestando la intención de interponer recurso de casación, que dicha Sala tuvo por preparado, remitiendo las actuaciones a este Tribunal Supremo con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones en esta Sala y mantenido el recurso por el Abogado del Estado, lo formalizó mediante escrito en el que, después de exponer los motivos en que se ampara, terminó suplicando a la Sala dicte "sentencia por la que, con estimación del presente recurso, se case y anule la recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho por la que sea anulado en su integridad el Acuerdo del Ayuntamiento de Santurce (Vizcaya) de 28 de junio de 1.989, por el que se otorgó eficacia como Reglamento de Personal y se dispuso la aplicación de los acuerdos contenidos en el denominado IX ARCEPAFE; en su defecto y subsidiariamente, sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictandoen su lugar otra por la que sean anulados los artículos 4, 10, 11, 13 y 16 y el Título Séptimo del IX ARCEPAFE".

CUARTO

Admitido el recurso, la representación del Ayuntamiento recurrido presenta escrito oponiéndose a su estimación.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 6 de noviembre de 1.996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el primer motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la L.J.C.A., la Abogacía del Estado alega que "la sentencia recurrida al no declarar la nulidad del IX ARCEPAFE incurre en infracción de los artículos 9.3 de la Constitución, 1.6 del Código Civil y 31 de la Ley 9/87, de 12 de junio, y de la jurisprudencia de subsiguiente cita".

Se argumenta en el desarrollo del motivo que en sentencias de 29 de junio, 27 y 30 de octubre de

1.990 y de 16 de junio, 16 de septiembre y 2 de noviembre de 1.994, todas ellas relativas al denominado VIII ARCEPAFE, la Sala tiene declarado que con arreglo al artículo 31 de la Ley 9/1.987 es a la Mesa constituida en la Entidad Local de que se trate, a la que corresponde la negociación en su ámbito, sín que por tanto tenga acomodo en ella la proyección directa al ámbito de una Entidad Local de las condiciones de empleo concertadas desde un mecanismo de negociación diferente, celebrado entre representantes de la Administración Foral y representantes de las Centrales Sindicales más representativas en dicha Administración, con ambición de extensión a toda la Administración Foral; doctrina que, a juicio del Abogado del Estado, el Tribunal de instancia debió aplicar al caso de autos, por imperio del principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 C.E.) y en obligado acatamiento de la jurisprudencia (artículo 1.6 del C.c), decretando la nulidad del IX ARCEPAFE, habida cuenta de que se halla afectado de idéntico vicio invalidante: no haber sido, tampoco él, concertado en la Mesa General de Negociación de la Entidad Local.

La objeción no carece de importancia, pero no podemos entrar en su examen al tratarse de una cuestión nueva, no suscitada en la instancia y que, por tanto, no puede ser introducida en el proceso por la vía de la casación.

En efecto, la lectura de la demanda permite apreciar, por lo que aquí importa, que la argumentación que se utilizó en la instancia para postular la nulidad total del Acuerdo impugnado no se fundó en lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 9/1.987, que ni siquiera aparece citado en la demanda, sino que se basó en la supuesta vulneración de los límites impuestos a la negociación colectiva de las condiciones de trabajo de los funcionarios, por los artículos 32 y siguientes de dicha Ley, en los que se fijan las materias que pueden ser objeto de dicha negociación, límites que, a juicio del actor, no se respetaron en la adopción del IX ARCEPAFE. Por consiguiente, la nulidad que se adujo en la instancia no se hizo derivar de la falta de competencia de los representantes que negociaron dicho ARCEPAFE, como ahora se alega, sino que se basó en que las materias reguladas en el mismo no eran susceptibles de ser negociadas, cuestión ajena al contenido del artículo 31 de la precitada Ley 9/1.987 que se dice infringido.

El motivo, pues, debe ser desestimado.

SEGUNDO

En el segundo motivo, al amparo del mismo ordinal 4º del artículo 95.1 de la L.J.C.A., y del artículo 5.4 de la L.O.P.J., se alega que al no declarar la nulidad del artículo 4 del IX ARCEPAFE, la sentencia recurrida infringe los artículos 2 de la Constitución y 2.2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

El artículo 4 del IX ARCEPAFE establece: "Ámbito territorial.- El Acuerdo será de aplicación en las entidades Públicas Forales radicadas en la circunscripción territorial actual de la Comunidad Autónoma del País Vasco, con un ámbito de actuación limitado a dicha porción del territorio nacional de Euskadi".

Tampoco puede prosperar este motivo, toda vez el artículo 4 del IX ARCEPAFE no aparece impugnado en la instancia, dificultad que el propio recurrente reconoce, aunque trate de superarla argumentando que ello no justifica, a su juicio, el silencio que la sentencia guarda al respecto, basándose para respaldar tal afirmación en un triple razonamiento: que la impugnación de dicho artículo ha de entenderse comprendida en la del IX Acuerdo en general; que el Tribunal de instancia podía haber hecho uso de la facultad que le conceden los artículos 43.2 y 79.2 de la L.J.C.A; y que con arreglo a los artículos

9.1 y 117 C.E. y 1, 5, 6 y 8 de la L.O.P.J., "no es posible omitir todo pronunciamiento sobre un precepto tanmanifiestamente inconstitucional".

Sin embargo, los esfuerzos dialécticos del representante de la Administración recurrente no pueden desvirtuar el hecho incontestable de que el artículo ahora cuestionado no fue objeto de impugnación en la instancia, sin que su impugnación pueda entenderse comprendida en la pretensión de nulidad total del Acuerdo recurrido, lo que habría hecho innecesarios los razonamientos que, en cambio, dedicó la demanda a la específica impugnación de los concretos artículos que merecieron, como era obligado, el pronunciamiento pormenorizado de la sentencia. Por otra parte, los artículos 43.2 y 79.2 de la L.J.C.A. no permiten al Tribunal extender el recurso a actos o disposiciones que no hayan sido impugnados, ní, en fín, cabe atribuir a los artículos de la Constitución y de la L.O.P.J. que se citan, virtualidad derogatoria del principio de justicia rogada que impera en el proceso contencioso-administrativo, a lo que, en definitiva, equivale la tesis del recurrente al sostener, con base en tales preceptos, que el Tribunal de instancia debió declarar la nulidad del mencionado artículo 4 del IX ARCEPAFE a pesar de que no había sido impugnado, pretensión que no puede ampararse en la obligación que pesa sobre los Jueces y Tribunales de no aplicar los reglamentos contrarios a la Constitución o a la Ley.

TERCERO

También al amparo del artículo 95.1.4º de la L.J.C.A. y del artículo 5.4 de la L.O.P.J., el tercer motivo de casación aduce que la sentencia recurrida, al no declarar la nulidad de los artículos 10, 11 y 13 del IX ARCEPAFE, incurre en infracción del artículo 103.1 C.E., así como de los principios rectores del manejo y disposición de los caudales públicos recogidos en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, y de los artículos 129.1.a) y b) y 154 del Real Decreto Legislativo 781/1.986.

Los artículos 10, 11 y 13 del IX ARCEPAFE son del siguiente tenor literal:

"Artículo 10º.- Condiciones más beneficiosas.- Las mejoras establecidas en cualesquiera otras disposiciones, cualquiera que sea su rango, y todas aquéllas situaciones colectivas que, comparadas analítica y globalmente sean superiores a las del Acuerdo, serán de aplicación conforme al principio de norma más favorable o condición más beneficiosa para los trabajadores, con exclusión de situaciones singulares y sin perjuicio de lo previsto en el artículo 11º siguiente".

"Artículo 11º.- Compensación y absorción.- Las condiciones económicas establecidas en el Acuerdo serán compensadas y absorbidas en cómputo anual y global, con las superiores y existentes en el momento de su entrada en vigor, cualquiera que sea el origen, denominación y forma de las mismas".

"Artículo 13º.- Aplicación favorable.- Previa consulta a la Comisión Mixta Paritaria, todas las condiciones establecidas en el Acuerdo en caso de duda, ambigüedad u oscuridad, en cuanto a su sentido y alcance, deberán ser interpretadas y aplicadas de la forma que resulte más beneficiosa para los empleados públicos forales".

El motivo debe ser desestimado en cuanto hace referencia al artículo 13 del ARCEPAFE pues, como sucede con el artículo 4, según se ha visto en el motivo anterior, tampoco este artículo ha sido impugnado en la instancia, por lo que, en consideración a las mismas razones allí expuestas, que se dan por reproducidas, el motivo ha de decaer respecto del indicado extremo.

Por el contrario, el motivo merece prosperar en lo relativo a las cláusulas de condición más beneficiosa y de compensación y absorción, recogidas en los artículos 10 y 11 del IX ARCEPAFE, inicialmente impugnados y mantenidos por la sentencia recurrida, pronunciamiento que debe ser declarado contrario a Derecho siguiendo el criterio observado por este Tribunal en sentencias de 7 de noviembre y 22 de diciembre de 1.995, en las que, apreciando la infracción de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1.987, invocada por el Abogado del Estado frente a sendos fallos desestimatorios de la impugnación de estos mismos artículos del IX ARCEPAFE, se reitera la doctrina iniciada en sentencias de 22 de octubre de 1.993 y 5 de mayo de 1.994, según la cual "las características de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario funcionarial, emanado de la legislación básica del Estado y, en su caso, de la legislación de las Comunidades Autónomas, no permiten que por analogía con el sistema de relaciones laborales, tal bloque normativo sea catalogable como plataforma de mínimos, sobre la que puedan actuar las diferentes unidades negociadoras, pactando según el buen criterio de la Mesa de Negociación, refrendado por la respectiva Corporación".

Cierto es que el motivo que se analiza no contiene la formal cita de los referidos artículos de la Ley 9/1.987, pero no lo es menos que la argumentación expuesta en su desarrollo consiste sustancialmente en poner de manifiesto que las cláusulas de condición más beneficiosa y de compensación y absorción, aplicables en el ámbito laboral, exceden de las materias que pueden ser objeto de negociación en el de lafunción pública, por lo que no se aprecia obstáculo insalvable para estimar el motivo, por exigencias del principio de unidad de doctrina, en cuanto a los citados artículos 10 y 11 del ARCEPAFE, en la medida en que se refieren al personal funcionario de la Corporación.

CUARTO

En el motivo cuarto, al amparo así mismo del artículo 95.1.4º de la L.J.C.A. y del artículo

5.4 de la L.O.P.J., se denuncia la infracción de los artículos 9.3 y 149.1.18 C.E. y 25.2, 90.2, párrafo segundo, y 95 de la Ley 7/1.985.

El motivo trata de combatir la sentencia en cuanto no declara la nulidad del artículo 16 del IX ARCEPAFE. Sucede, sin embargo, que este artículo del ARCEPAFE, por el que se establece la aplicación preferente de sus disposiciones en relación con cualesquiera otras, así como su carácter supletorio, tampoco fue impugnado en la instancia, lo que determina el fracaso del motivo según hemos expuesto al examinar los motivos segundo y tercero en relación con la falta de impugnación de los artículos 4 y 13 del ARCEPAFE.

QUINTO

Por último, en el motivo quinto, con amparo en el número 4 del artículo 95.1 de la L.J.C.A. y en el artículo 5.4 de la L.O.P.J., alega el Abogado del Estado que la sentencia recurrida, al no declarar la nulidad del Título VII del IX ARCEPAFE, incurre en infracción de los artículos 3.14 y 139 C.E. y 6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

Dicho Título, bajo el epígrafe "Del ejercicio de los derechos lingüísticos de los empleados públicos forales", comprende dos Capítulos: el primero dedicado a los derechos lingüísticos, y el segundo a la asistencia a cursos de aprendizaje o perfeccionamiento del euskera.

En el Fundamento de Derecho segundo, in fine, de la demanda, aparece impugnada la materia lingüística conjuntamente con otras varias, limitándose el representante de la Administración del Estado a alegar que todas ellas "o exceden del ámbito de la potestad reglamentaria y convencional de las Entidades Locales, o están en directo conflicto con normas superiores".

La sentencia rechaza la impugnación por entender que la materia regulada puede ser objeto de negociación y no se revela contraria a la Ley del Parlamento Vasco 10/1.982, Básica de Normalización del Uso del Euskera, ni al Decreto 250/1.986.

Las infracciones jurídicas que se denuncian en el motivo de casación se residencian en la circunstancia de que "no se prevea ni la más ínfima ayuda o compensación horaria o económica para el perfeccionamiento del castellano, única lengua oficial cuyo conocimiento es un deber para todos los ciudadanos", a lo que se añade el reparo de que el artículo 206 del ARCEPAFE supedita los abonos por el seguimiento de cursos únicamente a la previa justificación documental de haberlos seguido, "con lo que el gasto por este concepto no tiene límite alguno, desde luego, no el de la correspondiente partida presupuestaria, lo que constituye una paladina quiebra de los principios rectores de los Presupuestos".

Como puede fácilmente apreciarse, dados los genéricos términos en que se articuló la impugnación de la materia en la demanda, el motivo hace referencia a cuestiones que no fueron alegadas ní debatidas en la instancia, bajo la perspectiva legal ahora aducida, y que, por tanto, como hemos dicho con anterioridad, no pueden ser introducidas en el proceso a través de la fase de casación, por lo que el motivo debe ser desestimado.

SEXTO

Por lo expuesto, habiendo prosperado, aunque parcialmente, el tercer motivo de casación, procede revocar la sentencia impugnada en cuanto mantuvo la legalidad de los artículos 10 y 11 del ARCEPAFE, con estimación del inicial recurso contencioso-administrativo en lo referente a dichos artículos, en la medida en que las cláusulas que contienen se refieren al personal funcionario del Ayuntamiento de Santurce.

SÉPTIMO

En cuanto a las costas causadas en esta fase casacional, cada parte satisfará las suyas, según dispone el artículo 102.2 de la L.J.C.A., sín que se aprecien méritos para una especial declaración sobre las de la instancia.

FALLAMOS

Que declarando haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, casamos y anulamos parcialmente la sentencia dictada con fecha 26 de octubre de 1.992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en elrecurso número 1.548/89, en cuanto mantuvo la validez de los artículos 10 y 11 del IX ARCEPAFE, conservando en lo demás dicha sentencia su eficacia; y en su lugar estimamos en parte el mencionado recurso contencioso-administrativo, promovido por la Abogacía del Estado, y anulamos el Acuerdo del Ayuntamiento de Santurce, de 28 de junio de 1.989, por el que se otorga eficacia como Reglamento de Personal al denominado IX ARCEPAFE, en cuanto se refiere a los artículos 10 y 11 del mismo, que además de los que en la sentencia recurrida se declaran inválidos y sín efecto, así mismo invalidamos en la medida en que se refieren al personal funcionario de dicha Corporación; sin hacer declaración sobre el pago de las costas de la instancia, ni de las causadas en este recurso extraordinario.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Gustavo Lescure Martín, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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