STS, 12 de Febrero de 1996
| Ponente | VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS |
| Número de Recurso | 3733/1994 |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Febrero de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 3733 de 1994 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por el Ayuntamiento de Ruiloba, representado y defendido por el Procurador de los Tribunales D. Isidoro Argos Simón contra sentencia de fecha 19 de abril de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, sobre pleno municipal. Habiendo sido parte recurrida D. Esteban , que no comparece en esta instancia, pese a haber sido debidamente emplazado; y oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS.- Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad del recurso interpuesto con respecto a aquellos Acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Ruiloba de fecha 18 de diciembre de 1993, con respecto de los cuales el recurrente DON Esteban , manifestó su conformidad, emitiendo un voto positivo. Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto contra los Acuerdos de dicho Pleno, con respecto de los cuales el recurrente votó en contra, por vulneración del derecho constitucional consagrado en el art. 23.1 en el procedimiento de adopción de los mismos. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición."
Notificada la anterior sentencia, por el Ayuntamiento de Ruiloba se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "en la que se case y anule la recurrida y dicte otra en su lugar mas ajustada a derecho y acorde con las pretensiones oportunamente deducidas por su representada."
Comparecido el Ministerio Fiscal y no el recurrido, y admitido el recurso a trámite, se confirió traslado a dicho Ministerio para que formalizara su escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que verificó con el que obra unido a los autos, en el que se opone al éxito del recurso de casación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 6 de febrero de 1996, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
El Ayuntamiento de Ruiloba interpone recurso de casación contra la sentencia de 19 de abril de 1994 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que estimó el recurso interpuesto por D. Esteban , por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra los acuerdos del Pleno de dicho Ayuntamiento del 18 de diciembre de 1993, respecto de los que el recurrente votó en contra, por vulneración del derecho constitucional consagrado en el Art. 23.1 C.E. en el procedimiento de adopción de los mismos, al tiempo que declaraba la inadmisibilidad del recurso en cuanto a los acuerdos adoptados en dicho Pleno que habían sido votados a favor por el recurrente.
El recurso de casación se ampara en dos motivos, el primero de ellos al amparo, se dice, "del núm. 3 del art. 95 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa... por cuanto que la sentencia ha infringido lo dispuesto en el art. 6º de la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, de 26 de diciembre de 1978"; y el segundo "al amparo del núm. 4º del Art. 95 de la Ley de la Jurisdicción ... por cuanto que la sentencia ha infringido lo dispuesto en el art. 23.1 y 23.2 de la Constitución Española, en relación con lo dispuesto en los arts. 23, 24 y 97 del Reglamento de Organización, Financiamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto de 28 de noviembre de 1986".
Comenzando por el estudio del primero de los motivos, extraña la alusión en su enunciado al Art. 6 de la Ley 62/1978, como precepto infringido, y cuya infracción, según dicho enunciado, es lo que constituye la fundamentación del motivo. Y extraña por una doble razón: primero, porque en principio no se alcanza a comprender qué relación pueda tener la hipotética vulneración del precepto legal referido con el motivo de casación bajo cuyo marco procesal se pretende presentar; y segundo, porque en el desarrollo del motivo no se contiene consideración alguna acerca de la infracción de ese precepto legal, sino que aquel se refiere a la pretendida "falta de correlación entre la violación que se denuncia [en la demanda] y el acto administrativo que se recurre", y a la falta de legitimación del recurrente.
Debemos prescindir de la alusión al Art. 6º de la L. 62/1978, por su falta de relación con el motivo invocado, y centrarnos en lo que constituye el desarrollo argumental de éste, que incluye un contenido doble, según se acaba de indicar.
En su primera parte se dice que el actor >; que el recurso se interpone contra "el acto plenario del Ayuntamiento de Ruiloba" y que >, y que >.
Tal modo de razonar parece (puesto que el hilo argumental no es totalmente claro) que apunta a una posible incongruencia de la sentencia, aunque no se llegue a utilizar esta calificación.
La argumentación no es convincente. En parte desfigura el verdadero planteamiento del demandante, y en parte facilita, paradójicamente, elementos básicos para justificar la solución a que llegó la sentencia recurrida.
Es cierto que la identificación del acto recurrido se hizo por alusión al "acto plenario del Ayuntamiento de Ruiloba, de fecha 18 de Diciembre de 1993", lo que puedo suscitar en su momento una cierta ambigüedad sobre el objeto del proceso, y la relación con él de la fundamentación del recurso contencioso-administrativo, consistente en la negativa de la palabra en el debate sobre ciertos puntos del orden del día; pero en la medida en que la propia parte recurrente en casación admite en su argumentación, según quedó transcrito, que el contencioso- administrativo se interpuso "contra la Sesión Plenaria del Ayuntamiento, y por ende, contra los acuerdos adoptados", se está introduciendo la referencia a esos acuerdos como contenido del Pleno, y salvando con ello la adecuación de la sentencia al litigio que debía resolver. Pero es que además, desde el momento en que las alegaciones del Ministerio Fiscal en la instancia plantearon la falta de legitimación del demandante en relación con su intervención en los distintos acuerdos adoptados en el Pleno, se introducía en la estructura bilateral del litigio un elemento configurador,que explica y justifica el fallo recurrido, sin ninguna sombra de alteración del objeto del proceso en la sentencia. En realidad la falta de correlación que se denuncia en la casación no consiste en que se recurra la sesión plenaria, y la vulneración del derecho fundamental, declarada en la sentencia, se refiera a unos acuerdos adoptados en ella, sino en que se recurre la sesión plenaria, y no el acto de la Alcaldesa de negarle la palabra, que el Ayuntamiento ahora recurrente entiende que no fue recurrido.
Aquí es donde se de la desfiguración del planteamiento del actor, a que nos referíamos antes, pues la negativa de la palabra por la Alcaldesa no tiene en aquel planteamiento (ni sería lógico que así se presentase) el significado de un acto aislable del contexto en que se produce, sino que es la lesión que vicia el acto recurrido, sea éste la sesión plenaria o los acuerdos adoptados en ella,
Establecido antes que la referencia del fallo de la sentencia a parte de los acuerdos adoptados en la sesión plenaria guarda adecuada congruencia con el recurso formulado contra ésta, la declaración de que la negativa de la palabra vulnera el derecho fundamental no es algo situado extra muros del objeto del proceso, sino que guarda correlación estricta con el acto que lo constituye, que lo son los acuerdos citados, viciados, según la sentencia, por la vulneración de ese derecho fundamental en su procedimiento de adopción.
La sentencia se adecua así a los requisitos procesales que la rigen.
Debe, pues, rechazarse ese primer contenido argumental del motivo.
El segundo de los aludidos contenidos argumentales del motivo primero del recurso se refiere a la legitimación del recurrente. Se dice sobre el particular que >.
Tal argumentación no es aceptable, pues consiste en realidad en la reproducción de las alegaciones del Ministerio Fiscal en la instancia, examinadas y decididas en la sentencia, que distinguió entre los varios acuerdos, según el sentido de la participación del demandante en ellos, negándole la legitimación para impugnar unos, y reconociéndosela para impugnar los demás, distinción de la sentencia que el recurrente omite, por lo que la fundamentación de ésta en este punto queda intacta.
En realidad, al argumentar del modo en que lo hace, la parte está olvidando que el objeto del recurso de casación es la sentencia de instancia, que debe ser el dato de referencia de los argumentos críticos, exigencia a la que la parte no se atiene, debiendo ir así su argumentación conducida al fracaso, lo que nos lleva a la desestimación del primer motivo casacional.
El segundo de los motivos tiene mayor enjundia, lo que justifica su éxito, y con él el del recurso.
En una síntesis de la fundamentación del motivo, consiste ésta en la tesis de la necesaria referencia del ejercicio del cargo público a las leyes que lo rigen, de modo que, si las normas reguladoras de la intervención de los Concejales en los Plenos no permiten el concreto uso de la palabra pretendido por el demandante y negado por la Alcaldesa, no se vulnera el Art. 23 C.E.; la de que esa intervención está regulada en el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto de 28 de noviembre de 1986 (R.D. 2508/1986), en el que se parte de la participación a través de grupos políticos, y se distinguen en los Plenos entre intervenciones de los Concejales a título individual o particular e intervenciones de los grupos políticos; que la negativa de la palabra a un concejal en supuestos en que la intervención prevista es la del portavoz de un grupo político, es conforme a la ley, y por tanto no se vulnera con ella el Art. 23 C.E.; y que el actor pudo en su momento constituir grupo político, dejando pasar por su propia negligencia la oportunidad de hacerlo en los términos previstos en el Art. 24 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, lo que intentó tardíamente sin éxito, llegando a interponer un recurso que fue desestimado por la propia Sala a quo en otro proceso, limitándose la negativa de palabra que impugna a cumplir con lo dispuesto en el Art. 94.c) y e) del Reglamento citado, por no ser el demandante portavoz de grupo político.
Expuesta la tesis del motivo, debe éste ser estimado, según se adelantó, pues, en efecto, el orden de los plenos está estrictamente regulado en el Art. 94 del Reglamento referido, y, según consta en el acta delPleno al que se refiere el recurso, en las ocasiones en que le fue negada la palabra al demandante la intervención posible, según los apartados c) y e) del mismo, estaba legalmente reservada a los grupos políticos, y no, al margen de ellos, a los concejales individualmente considerados, que es lo que el demandante pretendió, y le fue negado, al carecer de grupo propio.
La fundamentación de la sentencia recurrida adolece de una gran ambigüedad, pues parte de un genérico derecho de participación de los concejales en el gobierno municipal, que es en sí indiscutible, aunque insuficiente, pues de ese principio general no se infiere con precisión que la concreta participación pretendida fuera legalmente posible.
Para que el derecho fundamental del Art. 23.1 C.E. pudiera resultar vulnerado por la negativa del uso de la palabra por el recurrente en el debate de los puntos del orden del día del Pleno en que lo pretendió, sería necesario concretar la norma en virtud de la cual esa intentada intervención debió serle aceptada, echándose de menos su concreción en la sentencia recurrida.
No podemos compartir la excesiva laxitud de la argumentación de ésta en cuanto a las intervenciones de los Concejales, cuando en el fundamento de derecho cuarto in fine, clave de la fundamentación, se dice que >.
Una concepción tan laxa no se ajusta a la regulación del Art. 94 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, ni a la estructuración orgánica y funcional que representan los grupos políticos regulados en los Arts. 23 y sgts. del propio Reglamento.
Se opone a estos últimos preceptos la referencia de la sentencia, (incluso contradictoria en sus términos) a "los distintos grupos políticos representados en el municipio, haya o no constituido un grupo político propia, con su portavoz respectivo". Tal proposición está prescindiendo claramente del significado de los grupos políticos.
No es jurídicamente aceptable el minimizar, hasta el extremo con que se hace en el párrafo transcrito de la sentencia recurrida, el significado de la constitución del grupo político.
Conviene destacar aquí que en los términos en que se planteó el debate en la instancia, y en los que está planteado en la casación, la intervención pretendida, y negada al demandante, no lo era en el papel de portavoz de ningún grupo político, sino a título individual, y es desde esa concreta negativa, en el inexcusable marco del Art. 94 del Reglamento referido, y en la relación concreta con los puntos en los que la intervención se intentó, como debe examinarse si el demandante tenía derecho a esa concreta intervención, lo que es presupuesto lógico para afirmar que, al no permitírsele, se le impidiera el ejercicio del cargo público del que era titular.
No resulta convincente la argumentación contenida en el fundamento de derecho 5º de la sentencia recurrida, cuando se refiere a la falta del apartado de ruegos y preguntas, como elemento de contexto para valorar el significado de la privación del uso de la palabra.
Al contrario de lo que se dice en la sentencia, se trataría de una mera cuestión de legalidad ordinaria, ajena al debate sobre el derecho fundamental cuestionado, e irrelevante en él.
Pero es que además se da la circunstancia de que en el acta del pleno, al que se refiere el proceso, consta un apartado de ruegos y preguntas.
En cualquier caso no es compartible la tesis de ese comentado fundamento de la sentencia recurrida de que en el marco de esa intervención en ruegos y preguntas, abierta a la participación individual, y no de grupos, pudieran remediarse las limitaciones de intervención reservada a los grupos políticos en los debates de los puntos del orden del día.
Y no podemos compartir tampoco la tesis de la sentencia, contenida en ese mismo fundamento, de que la negativa del uso de la palabra Centro de Documentación Judicial
Pleno se encuentran el recurrente y su compañero de formación política de falta de integración en grupo alguno, debiendo arbitrar la Alcaldía un modo de desarrollo de los debates municipales en los que no se prive de intervenir activamente y no solo emitiendo su voto a ambos concejales...>>
En un sistema organizatorio basado en la constitución e integración de los Concejales en grupos políticos, no es jurídicamente correcto exigir de la Alcaldía que tenga que arbitrar un modo de intervención de los concejales no integrados en ellos.
Adviértase que la sentencia recurrida no está proponiendo la integración de los concejales aludidos en un grupo, cual, en su caso, quizás pudiera ser factible (piénsese en un grupo mixto residual, si los estatutos del Ayuntamiento así lo prevén), sino que lo que la sentencia recurrida exige de la Alcaldía es que, partiendo del dato de la no integración de unos concejales en ningún grupo, se les aseguren las mismas posibilidades de intervención que a los portavoces de éstos, lo que no es admisible.
En suma, entendemos que la sentencia recurrida no fundamenta la violación del derecho fundamental que proclama, que no consideramos vulnerado, y que, por el contrario, sus razonamientos se oponen, como arguye el Ayuntamiento recurrente, a los Arts. 23, 24 y 94 del Reglamento de reiterada cita, imponiéndose así la estimación del motivo; por lo que debemos declarar haber lugar al recurso de casación.
Según lo dispuesto en el Art. 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional hemos de resolver el debate en los términos en que está planteado, casando la sentencia recurrida, en la parte en que la misma estimó el recurso contencioso-administrativo, debiendo en su lugar desestimar dicho recurso, manteniendo el resto del fallo recurrido en la inadmisibilidad declarada en él.
En cuanto a costas, y dado lo dispuesto en el Art. 102.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, en relación con el Art. 10.3 de la Ley 62/1978, dado que en la primera instancia se declara la inadmisibilidad parcial del recurso, no se está en el caso de imposición de las costas al recurrente, por lo que no procede hacer especial imposición de las mismas, debiendo satisfacer cada parte las suyas en cuanto a las de la casación.
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Ruiloba, contra la sentencia de 19 de abril de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, que casamos en cuanto al contenido del fallo en que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Don Esteban contra los acuerdos del Pleno de dicho Ayuntamiento de 18 de diciembre de 1993 con respecto de los cuales el demandante votó en contra, y en su lugar desestimamos tal recurso en cuanto a dichos acuerdos, manteniendo la inadmisibilidad declarada en la sentencia recurrida en cuanto a los acuerdos de dicho Pleno votados a favor por el demandante, sin hacer especial imposición de las costas de la instancia, y debiendo satisfacer cada parte las suyas de las de esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.
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STSJ Galicia 190/2023, 16 de Junio de 2023
...173/2004, 73/2006, 139/2010 o 188/2012, así como las SsTS de 22.02.86, 03.01.90, 01.10.90, 12.03.91, 15.09.92, 15.12.93, 28.06.94, 30.06.95, 12.02.96, 09.06.97, 08.02.99, 19.05.00, 30.01.01, 21.01.02, 25.03.02, 11.02.03, 03.06.03, 29.06.04, 24.05.06, 22.05.07 16.12.08, y la de esta sala de ......
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