STS, 18 de Noviembre de 1997
| Ponente | FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| Número de Recurso | 1182/1989 |
| Fecha de Resolución | 18 de Noviembre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Noviembre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso contencioso-administrativo que con el nº 1.182/89, ante la misma pende de resolución, interpuesto por D. Donato ,, representado por el Procurador D. Carlos Ibañez de la Cadiniere , contra el Real Decreto 359/1.989, de 7 de abril, Disposición Final Primera, del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas, habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por su Letrado, y la cuantía indeterminada.
Por D. Donato , se interpuso ante este Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo contra la Disposición Final Primera del Real Decreto 359/89, de 7 de abril, del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre retribuciones de las Fuerzas Armadas, que fue admitido por la Sala motivando la publicación en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto al actor por veinte días para que formalizara la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito en el que exponía como hechos cuantos estimaba oportunos en orden al recurso planteado y citaba los Fundamentos de Derecho que estimó de aplicación, para terminar suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que se anule erga omnes y, en todo caso, para el recurrente, la Disposición Final Primera del Real del Real Decreto 359/1989, de 7 de abril.
El Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito en el que después de alegar cuanto estimó procedente al caso debatido, termino suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo confirmando la disposición reglamentaria que se impugna por hallarse ajustada a Derecho.
La Sala por Auto de 16 de diciembre de 1.996, acordó no haber lugar al recibimiento a prueba solicitado por la parte recurrente, y se abrió el trámite de conclusiones, habiendo presentado escrito sólo el Abogado del Estado.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 11 de Noviembre de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El recurrente, miembro del Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, impugna directamente el Real Decreto 359/1.989, de 7 de abril (B.O.E. de 13 de abril de 1.989), con la pretensión de obtener la nulidad en cuanto a la discriminación que se hace en el señalamiento de los sueldos base de los mutilados, es decir, en definitiva, en relación con la Disposición Final Primera del mismo, que establece que dicho Real Decreto no es aplicable al personal acogido a la Ley 5/76, de 11 de marzo, de Mutilados deGuerra por la Patria, que continuará rigiéndose en cuento a sus retribuciones por lo establecido en la Disposición Adicional 1ª.2 de la Ley 20/1.984, de 15 de junio, de Retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas y demás normas dictadas en su desarrollo, y como el recurso aparece planteado en los mismos términos que otros varios resueltos por sentencias de este Tribunal, entre otras de 12 de noviembre de 1991 (Recurso nº 1341/89), 21 de marzo de 1992 (Recurso nº 282/90), 25 de mayo de 1992 (Recurso nº 1318/89), 15 de octubre de 1992 (Recurso nº 1426/89) y 3 de diciembre de 1993 (Recurso nº 1347/89) y 12 de Septiembre de 1.996, (Recurso 414/96) necesidades de unidad de doctrina imponen que se pase a reproducir lo que en dichas sentencias se dijo.
Para enjuiciar desde el prisma de la legalidad -en que debemos situarnos, ex artículo 106.1 de la C.E.- la Disposición Final Primera de dicho Real Decreto, cuya nulidad se pretende, es preciso tomar como punto de partida la Disposición Final Segunda de la Ley 37/1.988, de 28 de diciembre -Ley de Presupuestos del Estado para 1.989- que al tiempo que amplia el ámbito de aplicación del Capítulo V de la Ley 330/1.984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, autoriza al Gobierno para adecuar el sistema retributivo de los miembros de las Fuerzas Armadas al de lo Funcionarios Civiles de la Administración del Estado, adaptándolo a la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, las peculiaridades de la carrera militar y la singularidad de los cometidos que tienen asignados.
Parte el recurrente de que al disponer el art. 1º de la Ley 5/76, de 11 de marzo, de Mutilados de Guerra por la Patria, que el Benemérito Cuerpo de Mutilados "es uno de los que integran las Fuerzas Armadas", el Gobierno al regular reglamentariamente la retribución de las Fuerzas Armadas en el Real Decreto 359/89, de 7 de abril, debió extender el ámbito de dicha regulación al Benemérito Cuerpo de Mutilados de Guerra, en cumplimiento de la autorización dada a aquél en la precitada Disposición Final Segunda de la Ley 37/88, de 28 de diciembre, cosa que, por contra, no hace la Disposición Final Primera impugnada del mencionado Real Decreto, al disponer la no aplicabilidad del mismo al mencionado Cuerpo acogido a la Ley 5/76 de 11 de marzo, mas dicho punto de partida está asentado sobre una premisa errónea, cual es establecer sobre la literalidad del artº 1º de la Ley 5/76, de 11 de marzo, la mas completa paridad entre el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria y el resto de los Cuerpos que integran las Fuerzas Armadas, siendo suficiente la lectura de la Ley 5/76, de 11 de marzo, para apreciar las sustanciales peculiaridades del Cuerpo de Mutilados de Guerra, desde el punto de vista de la prestación de servicios, de los ascensos, y sobre todo de las retribuciones que ahora nos ocupan, que ya venían siendo con anterioridad al régimen retributivo introducido por el Real Decreto 359/89, distintas, pues la Ley 20/1.984, de 15 de junio, sobre Régimen Retributivo del Personal Militar y Asimilados, estableció en su Disposición Adicional 1ª.2 que el personal acogido a la Ley 5/76, de 11 de marzo, se regirá en cuanto a sus retribuciones por las disposiciones vigentes en cada momento y específicamente por lo dispuesto en el párrafo segundo, del apartado 2, del artículo 3, de la Ley 44/83, de 28 de diciembre (Presupuestos Generales para el año 1.984) en relación con las cuantías retributivas por el concepto de sueldo fijadas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de mayo de 1.983 para dicho año, en desarrollo de lo dispuesto en el Real Decreto Ley 3/1.983, de 20 de abril, siéndoles de aplicación en lo sucesivo a las cuantías resultantes los incrementos que se aprueben en las correspondientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año.
El recurrente destaca en su recurso el informe desfavorable del Consejo de Estado, sobre la Disposición Final Primera del Real Decreto 359/89, argumento éste inconsistente y de nulo valor si sobre él quiere apoyar la ilegalidad de la Disposición que se impugna, puesto que si bien es cierto que dicho Organo se produjo en términos de considerar que tal Disposición carecía de fundamento legal a la que no habilitaba la Ley de Presupuestos del Estado para 1989, ni tampoco la Ley 5/1976, de 11 de marzo, ello fue al pronunciarse sobre la redacción originaria de la Disposición Final Primera del Proyecto de Real Decreto, en la que se establecía que el Ministerio de Economía y Hacienda, a iniciativa del de Defensa, procederá a regular el régimen retributivo del personal acogido a la Ley 5/76, de 11 de marzo, redacción originaria del Proyecto, que en el Real Decreto 359/89 publicado en el B.O.E. de 13 de abril de 1989, ha desaparecido, al ser sustituida aquella redacción por el texto de la Disposición Final Primera,, transcrita en el primer Fundamento Jurídico de esta Resolución.
Destaca asimismo el recurrente la insuficiencia de la Memoria acompañada al Proyecto de Real Decreto, argumento que no podemos compartir, al desprenderse del expediente administrativo la existencia de Memoria Justificativa del Proyecto de Real Decreto, con razones que explican y motivan su promulgación, y expresa alusión al Cuerpo de Mutilados, y también la existencia de Memoria Económica, con cuantos datos exige la Orden de 4 de febrero de 1980, de la Presidencia del Gobierno, con el preceptivo informe de la Oficina Presupuestaria, de la Dirección General de Asuntos Económicos, del Ministerio de Defensa, pero aparte de tales argumentos, que rechazamos, la parte recurrente ha venido construyendo esencialmente su recurso con apoyo en las siguientes alegaciones: a) Falta de cobertura legalde la Disposición Final Primera impugnada, b) Quebrantamiento del principio de reserva de Ley; c) Infracción del principio constitucional de igualdad y, al menos en otros recursos, d) Omisión de la preceptiva audiencia al ciudadano, en el procedimiento de la elaboración de la norma, lo que impone el análisis, por separado, de tales alegaciones.
La alegación de falta de cobertura legal de la Disposición Final impugnada merece el mas absoluto rechazo, al ser la Ley 37/88, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, con su Disposición Final Segunda la que da aquélla plena cobertura y lo que hace la Disposición Final Primera del Real Decreto 359/89 es establecer un compás de espera o de transitoriedad -respetando entretanto al Cuerpo de Mutilados de Guerra el régimen retributivo que venía disfrutando con anterioridad-, que responde al propósito de adecuar las retribuciones del Cuerpo de Mutilados por la Guerra a las de los funcionarios civiles del Estado, dentro del sistema de Clases Pasivas -a lo que da por ende plena cobertura la Disposición Final Segunda de la Ley 37/88-, propósito que arranca de la idea de reforma de las estructuras del personal militar, ya plasmada, respecto al Cuerpo de Mutilados de Guerra, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado 50/84 de 30 de Diciembre, que aprueba los Presupuestos para el año
1.985, de cuyo artº. 29.1 se desprende la imposibilidad de ingreso en el Benemérito Cuerpo de Caballeros Mutilados, al personal que sufriera inutilidad física a partir del 1º de enero de 1.985 y que ha culminado en la Disposición Final Sexta de la Ley 17/89 de 19 de julio, que declara a extinguir el Cuerpo de Mutilados de Guerra por la Patria, al disponer que al año de entrada en vigor de dicha Ley todos los miembros del Cuerpo pasarán a retirados, lo que justificaba, por tanto, la previsión transitoria contenida en la Disposición Final Primera del Real Decreto impugnado.
Con relación a la alegación del quebrantamiento del principio de reserva de Ley establecida en el Art. 103.3 de la Constitución ---"la Ley regulará el estatuto de los funcionarios...", en el que se incluye el régimen retributivo de los funcionarios ---según criterio sentado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 99/1987 de 11 de junio--- no es posible apreciar tal quebrantamiento, y ello porque la Disposición Final Segunda de la Ley de Presupuestos 37/1988, de 28 de diciembre, opera respecto al Art. 103.3 de la Constitución, de un lado, como instrumento de rango legal formal que amplía el ámbito de aplicación de la Ley 30/84, de 2 de agosto a los funcionarios Militares en lo relativo a retribuciones, y por otro, como instrumento de rango de ley formal que sustituye al contenido de la Ley 20/84, de 19 de junio, de Retribuciones de Personal de la Fuerzas Armadas por el de la Ley 30/84, de 2 de agosto, y la larga argumentación del recurrente, con relación al quebrantamiento del principio de reserva de Ley no consigue convencernos, pues no puede afirmarse sin más que el límite de la reserva de ley establecido en el Art. 103.3 de la Constitución impida absolutamente todo tipo de remisión legislativa al reglamento, siempre que no se trate de remisiones incondicionales o carentes de límites ciertos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria contraria a la norma constitucional de reserva del Art. 103.3, pero esto último no ocurre en el caso presente, dados los condicionamientos y límites que impone al Gobierno la Disposición Final Segunda de la Ley 37/88 de 28 de diciembre, dentro de los cuales se enmarca la Disposición Final Primera aquí impugnada, del Decreto 359/89, dada su finalidad de adecuación retributiva del Cuerpo de Mutilados de Guerra al de funcionarios civiles del Estado dentro del sistema de Clases Pasivas, como antes hemos indicado, no siendo posible sostener que infringe el principio de reserva de Ley una disposición reglamentaria -aquí la Disposición Final Primera del R.D. 359/89- que lo único que hace es mantener, transitoriamente, un régimen retributivo que precisamente venía establecido en una Ley - la Ley 20/84 de 15 de junio-.
No supone infracción del principio de igualdad, consagrado en el artº 14 de la Constitución, el diferente tratamiento que se da a los Mutilados de Guerra por la Patria, y a los Militares profesionales en activo u oficiales o suboficiales no profesionales, también en activo, en el Real Decreto 359/89, puesto que la situación de aquéllos (Mutilados) y estos últimos (en activo), no es equiparable, y las diferencias de tratamiento retributivo de los Mutilados de Guerra no provienen del R.D. 359/89, ya que arrancan de la Ley 20/84 de 15 de junio y del Real Decreto 1.274/84, de 4 de julio, estableciendo la Disposición Adicional Primera de este último, que el personal acogido a la Ley 5/1976, de 11 de marzo, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera, dos, de la Ley de Retribuciones de Personal de las Fuerzas Armadas, no tendrá derecho a percibir las retribuciones complementarias previstas en los arts. 4, 5, 6 y 7 de este Real Decreto, salvo que ocupase destino de plantilla continuando a los demás efectos retributivos, rigiéndose por sus disposiciones específicas, según lo dispuesto en la Disposición Adicional citada, tratándose, por tanto, de dos situaciones retributivas distintas, que han tenido un tratamiento diferenciado, objetiva y razonablemente justificado, lo que no puede llevar a apreciar infracción del principio de igualdad.
Por último la alegación, incluída en otros recursos, referida a haberse omitido la preceptiva audiencia al ciudadano, en el procedimiento de elaboración de la norma, a que hace referencia elArt. 105.a) de la Constitución y Arts. 87 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no puede prosperar, pues cierto es que esta Sala ha calificado al trámite de audiencia corporativa, del Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de "facultativo" -Sentencias de 6 de diciembre de 1966 y 20 de junio de 1979- o de "observancia discrecional" -Sentencias de 24 de diciembre de 1972, 25 de septiembre de 1973 y 17 de octubre de 1973- o de "consejo sano del legislador", -Sentencia de 7 de noviembre de 1966-, con la consecuencia lógica de que su inobservancia no puede afectar a la validez de la Disposición General en la que la misma se hubiera producido, pero también es cierto que en otras sentencias se ha declarado la nulidad de tales normas reglamentarias por la carencia de tal trámite, y así la sentencia de la antigua Sala 4ª de 16 de mayo de 1972 expresa que "el trámite de informe razonado de las entidades corporativas y representativas de los intereses afectados por la Disposición General que establece el párrafo 4º del Art. 130 de aquella Ley equivale y sustituye al de audiencia a los interesados afectados que respecto del procedimiento común preceptúa el Art. 91, de suerte que su cumplimiento no constituye formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial, ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo", postura esta que resulta obligado mantener, después de la promulgación de la Constitución Española, que tras proclamar como uno de los caracteres esenciales del Estado Español, ser un Estado democrático -Art. 1º-, es lógica consecuencia la participación ciudadana en diversos ámbitos -Arts. 20.3, 27.5, 51.2, etc.- y más concretamente en la potestad reglamentaria de la Administración, lo que expresamente consagra el Art. 105.a) de la Constitución al decir "que la Ley regulará" la audiencia de los ciudadanos, directamente a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten", pero mientras no se de cumplimiento al mandato constitucional y se publique una nueva Ley, dado que la realización efectiva del Estado democrático así lo exige, resulta obligada la aplicación del Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y lógica consecuencia de ello, es la consideración de dicho trámite como necesario en los supuestos previstos en tal precepto y que su inobservancia constituya caso de nulidad de la Disposición General así elaborada---doctrina ratificada en sentencia de 19 de mayo de 1988, dictada por la Sala Especial de Revisión de este Tribunal--- mas el Art. 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que "siempre que sea posible y la índole de la disposición lo aconseje, se concederá a la Organización Sindical y demás entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición, la oportunidad de exponer su parecer en razonado informe en el término de diez días, a contar desde la remisión del proyecto, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto", de cuyo precepto cabe deducir que el trámite de audiencia es a las "entidades" que por Ley ostentan la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectado por una Disposición General y que dicho trámite viene condicionado por la concurrencia de dos circunstancias positivas y una negativa, que el mismo sea posible, que la índole de la Disposición lo aconseje, y que no existan razones de orden público debidamente consignadas en el anteproyecto de la Disposición General, que se oponga a ello, mas en el caso que contemplamos, el recurrente no cita la "entidad" que por Ley ostente la representación de los intereses corporativos de los Caballeros Mutilados de Guerra, con lo que mal puede esta Sala apreciar la omisión del trámite de audiencia, que como antes hemos referido no es exigible respecto a todos y cada uno de los afectados por la Disposición General.
Por todo ello procede la desestimación del recurso, sin hacer expresa condena en costas al no apreciarse las circunstancias de las que el artº 131 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción hace depender su imposición.
Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Donato , representado por el Procurador D. Carlos Ibañez de la Cadiniere, contra el Real Decreto 359/1989, de 7 de abril, sobre retribuciones del Personal de las Fuerzas Armadas, con la pretensión de que se anule la Disposición Final Primera de dicho Real Decreto, sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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