STS, 10 de Octubre de 1997
| Ponente | MANUEL GODED MIRANDA |
| Número de Recurso | 8504/1994 |
| Fecha de Resolución | 10 de Octubre de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Octubre de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 8.504/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Ordes, contra la sentencia dictada el 14 de octubre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 125/92, sobre complemento de destino para todo el personal del Ayuntamiento. Ha comparecido como parte recurrida el señor Abogado del Estado, en nombre de la Administración General del Estado.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Ordes, de fecha 29 de octubre de 1.991, en lo que se contrae a la aprobación del punto 5º del Convenio suscrito por la mesa de Negociación integrada por la representación sindical y de la Corporación demandada, y obrante al punto 6º.-VIII del orden del día titulado 'Personal.- Ratificación si procede, del pacto Corporación-representación sindical', declaramos su nulidad, por ser contrario a derecho; sin especial pronunciamiento en costas".
Notificada la anterior sentencia la representación del Ayuntamiento de Ordes presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia preparando el recurso de casación contra la misma. Por providencia de 17 de noviembre de 1.994 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación del Excmo. Ayuntamiento de Ordes, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que case y anule la recurrida y resuelva, de conformidad a la súplica del escrito de contestación a la demanda, confirmatoria del acto impugnado que se ajusta a derecho. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida el Abogado del Estado, en la representación que ostenta.
Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, por providencia de 10 de diciembre de 1.996 se acordó oir a la parte recurrente sobre la posible inadmisión del motivo primero por manifiesta carencia de fundamento, sin que el Ayuntamiento de Ordes presentase alegación alguna. Porauto de 6 de marzo de 1.997 se decidió la inadmisión del motivo casacional primero, debiendo continuar la tramitación del recurso exclusivamente en relación con el motivo segundo, y posteriormente se acordó entregar copia del escrito de interposición al señor Abogado del Estado para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.
El señor Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que declarando no haber lugar al mismo se confirme la recurrida y con ello la nulidad declarada por ella del acuerdo objeto del recurso por la representación del Estado.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 8 de octubre de 1.997, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ordes de 29 de octubre de 1.991 (apartado 6-VIII del orden del día) se aprobó el Convenio suscrito por la Mesa de Negociación sobre condiciones de trabajo de todo el personal del Ayuntamiento, cuyo punto 5º establecía: "Acordar la adecuación de los niveles del complemento de destino dentro de los límites establecidos en el Real Decreto 28/1.990, de 15 de enero" (que aprobó el Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración del Estado, hoy sustituido por el aprobado mediante Real Decreto 364/1.995, de 10 de marzo). El señor Abogado del Estado interpuso contra el antes mencionado acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ordes recurso contencioso-administrativo que fue estimado por sentencia dictada el 14 de octubre de 1.994 por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que declaró la nulidad del repetido acuerdo por ser contrario a derecho, estimando, en esencia, que el Real Decreto 28/1.990 no es aplicable directamente a los funcionarios del Ayuntamiento de Ordes, respecto a los cuales sólamente tiene carácter supletorio, según previene su artículo 1.4, por lo que para los funcionarios de la Administración Local está vigente, como norma especial, el Real Decreto 861/1.986, de 25 de abril, cuyos Anexos establecen los niveles mínimos y máximos de los complementos de destino que pueden asignarse a los puestos de trabajo tipo de las Corporaciones Locales así como a los restantes puestos de trabajo. Contra la indicada sentencia el Ayuntamiento de Ordes ha promovido el presente recurso de casación que fundamentaba en dos motivos distintos, el primero de los cuales ha sido declarado inadmisible por manifiesta carencia de fundamento (artículo 100.2.c. de la Ley de la Jurisdicción) en virtud de auto de 6 de marzo de 1.997, por lo que únicamente debemos abordar en la presente resolución el examen del segundo motivo casacional.
El segundo motivo de casación, que la Corporación recurrente basa en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pudiendo también ampararse en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, contiene dos apartados, en el primero de los cuales (apartado A.) estima que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción por inaplicación del artículo 103 de la Constitución, considerando vulnerado el principio de reserva de ley que para el estatuto de los funcionarios públicos se establece en su apartado 3, conectando dicha reserva de ley con el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Administraciones Locales diseñado por la Constitución, y afirmando que el criterio de la sentencia combatida rompe la unidad que la Constitución ha querido conseguir para el estatuto de la función pública. No podemos estimar ninguno de los argumentos expuestos por el Ayuntamiento de Ordes. El principio de reserva de ley establecido para el estatuto de la función pública se refiere, por lo que al objeto del litigio concierne, al núcleo esencial de derechos y deberes de los funcionarios públicos, pero no impide que las disposiciones reglamentarias puedan, cuando así lo requiera la ley, colaborar con ella para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada, como declaró la sentencia del Tribunal Constitucional 99/1.987, de 11 de junio (fundamento jurídico 3 apartado a.). En el caso presente los complementos de destino que el Ayuntamiento de Ordes puede conceder a sus funcionarios están sujetos a lo previsto por el Real Decreto 861/1.986, sin que ello suponga vulneración del principio de reserva de ley, ya que se trata de una norma reglamentaria basada en precepto de ley formal y dotada de un carácter instrumental que la hace perfectamente legítima. En efecto, el artículo 93.2 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, dispone que la cuantía global de las retribuciones complementarias de los funcionarios al servicio de la Administración Local será fijada por el Pleno de la Corporación dentro de los límites máximos y mínimos que se señalen por el Estado. Por otra parte, el artículo 129.1.a) del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, de 18 de abril de 1.986, atribuye al Gobierno la facultad de establecer los límites máximos y mínimos de las retribuciones complementarias de los funcionarios de Administración Local. En consecuencia, el Real Decreto 861/86 tiene la adecuada cobertura legal, constituyendo una normareglamentaria que en nada infringe el principio de reserva de ley para el estatuto de los funcionarios que consagra el artículo 103.3 de la Constitución, sin que al Ayuntamiento de Ordes le fuera aplicable directamente el Real Decreto 29/1.990, que, como la sentencia de instancia declara acertadamente, sólo tenía una aplicación supletoria para las Administraciones Públicas distintas de la del Estado (artículo 1.4), por lo que los complementos de destino de los funcionarios de la Corporación en cuestión debían regirse por la norma de directa aplicación, esto es, por el Real Decreto 861/86, lo que determinó la correcta anulación del acuerdo municipal originariamente recurrido por la representación del Estado. Tampoco la distribución de competencias constitucional queda alterada por la promulgación y aplicación del Real Decreto 861/1.986, ya que el artículo 149.1.18ª de la Constitución declara competencia exclusiva del Estado las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas, lo que dió lugar al precepto (ya citado) que se contiene en el artículo 93.2 de la Ley 7/1.985. No podemos aceptar, finalmente, que el criterio aplicado por la sentencia de instancia rompa la unidad que el artículo 103 de la Norma Fundamental ha querido conseguir para el estatuto de la función pública, porque dicha unidad sustancial no implica una absoluta uniformidad, ni exige una absoluta igualdad en las retribuciones para todos los funcionarios de las distintas Administraciones Públicas, cada una de las cuales puede tener sus especialidades tanto en materia retributiva como en otras cuestiones. El motivo de casación, en este primer apartado, debe ser desestimado.
El apartado B) de este segundo motivo de casación considera que la sentencia impugnada ha incurrido en infracción por inaplicación del artículo 9.2 de la Constitución, en relación con los artículos 1, 14, 23.2, 103 y 149.1 del texto constitucional. En definitiva lo que se quiere poner de manifiesto es que, a juicio de la parte recurrente en casación, se ha infringido por la sentencia combatida el principio de igualdad, al mantener la vigencia del Anexo 2 del Real Decreto 861/86 (que contiene la Escala a que debe ajustarse el nivel máximo de complemento de destino asignable a puestos de trabajo tipo de las Corporaciones Locales), introduciendo una discriminación en relación con los funcionarios de la Administración del Estado (a los que se aplica el Real Decreto 29/1.990 y los correspondientes preceptos de la Ley 30/1.984, de 2 de agosto), así como en relación con otros funcionarios locales, en razón de la población del Municipio, ya que la Escala aludida distingue, con el fin de fijar el nivel máximo del complemento de destino, los Municipios de más de 20.000 habitantes, lo que tienen una población de 5.000 a 20.000 habitantes y los de menos de 5.000 habitantes, siendo decrecientes los niveles máximos que se determinan en razón del menor número de habitantes del Municipio. El motivo no puede prosperar. En primer lugar, en cuanto a las diferencias retributivas entre los funcionarios de la Administración General del Estado y de las Administraciones Locales, el Tribunal Constitucional ha expresado la doctrina de que los distintos Cuerpos de funcionarios son estructuras de creación legal, carentes de un substrato sociológico, de modo que el estatuto jurídico de cada uno de ellos es fruto de la Ley por lo que la simple constatación de diferencias entre unos y otros no puede justificar una condena por discriminación (sentencia 161/1.995, de 7 de noviembre, que reitera el criterio de las sentencias 7/1.984, 68/1.989 y 3/1.994). Por lo que concierne a la fijación de distintos complementos máximos según la población del Municipio, debemos manifestar que la clasificación de las Corporaciones Locales en atención a la población es un criterio que ya toma en cuenta el artículo 26 de la Ley 7/1.985, reguladora de las Bases del Régimen Local, para estatuir los servicios que, en todo caso, deberán ser prestados por los Municipios, sin por ello quebrantar el principio de igualdad, a lo que se añade, como con acierto resalta la sentencia impugnada, que el dato del índice de población determina que en los Municipios mayores deba exigirse a los funcionarios una mayor preparación técnica y una mayor responsabilidad en el desempeño de sus puestos de trabajo, que corresponde a la mayor complejidad de los servicios que presta la Corporación municipal, que en los Ayuntamientos de menor número de habitantes, por lo que existe una justificación objetiva y razonable, proporcionada al fin perseguido por la ley, que constituye el motivo de la distinción que se contiene en el Anexo 2 del Real Decreto 861/1.986. No existe pues infracción por la sentencia de instancia del principio de igualdad en sus distintas manifestaciones, lo que comporta la desestimación de este apartado B) del motivo examinado.
La desestimación íntegra del segundo motivo del recurso (único admitido a trámite) determina la procedencia de declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Ordes contra la sentencia dictada el 14 de octubre de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso nº 125/92, e imponemos al citado Ayuntamiento de Ordes al pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
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