STS, 16 de Diciembre de 1998

La sentencia apelada contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso--administrativo interpuesto por la representación legal de la Cia. Mercantil SOCIEDAD ESPAÑOLA DE AGUAS FILTRADAS, S.A. contra el Decreto del Concejal--Delegado de Area de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 27 de octubre de 1988 confirmado en reposición el 29 de noviembre de 1990, que denegó reclamación sobre abono de diferencias en certificaciones de revisiones de precios; declaramos dichos actos conformes a Derecho. Sin costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Sociedad Española de Aguas Filtradas, S.A., se interpuso recurso de apelación ante la correspondiente Sala de Instancia, el cual se admitió en ambos efectos por providencia en la que también se acordó emplazar a las partes y remitir el rollo y expediente a este Tribunal.

Recibidas las actuaciones, personada y mantenida la apelación por la representación del apelante, se acuerda darle traslado para que presente escrito de alegaciones, en el que, tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho, terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia por la que con estimación íntegra de las alegaciones formuladas, se revoque la sentencia dictada por la Sección Segunda del Tribunal superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso--administrativo nº 158/91 y se declare no ajustado a Derecho el Decreto del Concejal--Delegado del Area de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de fecha 27 de Octubre de 1.988 confirmado en reposición el día 29 de noviembre de 1.990, y se reconozca el derecho de mi representada, la "Sociedad Española de Aguas Filtradas, S.A." a percibir, del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, la cantidad de TRECE MILLONES SETECIENTAS OCHENTA MIL SETECIENTAS VEINTITRES PESETAS (13.780.723 ptas), en concepto de diferencia de la cantidad resultante entre lo certificado en las revisiones de precios, en el contrato suscrito de mantenimiento, conservación y explotación de la Depuradora Sur, desde el 20-4-83 al 31-12-85 con aplicación del índice provincial, y la que correspondería de aplicar el índice nacional, y, en consecuencia, condene al Excmo. Ayuntamiento de Madrid a abonar a mi representada la cantidad de 13.780.723 pesetas y a estar y pasar por dicha declaración a todos los efectos legales oportunos.CUARTO.- Continuado el trámite por el apelado, lo evacuó igualmente por escrito, en el que tras alegar lo que consideró conveniente a su derecho terminó suplicando a la Sala que se dicte sentencia desestimando el presente recurso de apelación, confirmando la recurrida.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 15 de Diciembre de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La sentencia recurrida, de fecha 31 de Marzo de 1.992, de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso--Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la Sociedad Española de Aguas Filtradas, S.A., contra el Decreto del Concejal Delegado del Area de Economía y Hacienda del Ayuntamiento de Madrid de 27 de Octubre de 1.988, confirmado en reposición el 29 de Noviembre de 1.990, que denegó la reclamación de aquélla sobre abono de diferencias en certificaciones de revisiones de precios, declarando conformes a Derecho dichos actos, todo ello frente a las pretensiones contenidas en la demanda formulada por dicha entidad, hoy recurrente, contra el Ayuntamiento de Madrid, en cuyo suplico se interesaba que se declararan no ajustadas a Derecho las certificaciones de revisiones de precios que, referentes al contrato de servicio de mantenimiento, conservación y explotación de la Estación Depuradora de Aguas Residuales Sur (1ª Fase) suscrito entre dichas partes, fueron realizadas por el Ayuntamiento de Madrid en el período comprendido entre el 20 de Abril de 1.983 al 31 de Diciembre de 1.985, aplicando el índice provincial de coste de mano de obra de la provincia de Madrid, y que se reconociera el derecho de la Sociedad actora a percibir la cantidad de 13.780.723 ptas en concepto de diferencia de la cantidad resultante entre lo certificado en revisiones de precios desde el 20 de Abril de 1.983 al 31 de Diciembre de 1.985 con aplicación del índice provincial, y la que corresponda al aplicarse el índice nacional.

Frente a dicha sentencia la parte actora, hoy recurrente, en su escrito de alegaciones, invoca, en síntesis: a) que la sentencia de instancia, en el punto 4º de su Fundamento de Derecho 2º, haciendo referencia a los hechos probados, afirma que "según la parte recurrente" la Administración demandada efectuó la revisión, entre dichas fechas, aplicando los índices de coste de mano de obra correspondientes a la provincia de Madrid, y en las revisiones de precios efectuadas a partir de 1 de Enero de 1.986 y hasta la fecha de finalización del contrato incluída la prórroga (21 de Abril de 1.987), aplicó el índice nacional del coste de mano de obra, cuando ello no es "según la parte recurrente" puesto que se trata de un "hecho probado"; b) que la redacción de la Base 59ª del Pliego de Condiciones que rigió la adjudicación del contrato no indica a que tipo de índice (nacional o provincial) se debe acudir para efectuar la revisión de precios, lo que ha provocado que, durante la vigencia del contrato, se hayan aplicado dos tipos de índices de revisión de precios, el provincial y el nacional, tras lo que combate la interpretación que realiza la sentencia recurrida, con cita de la Orden Ministerial de 13 de Junio de 1.980, del Ministerio de Hacienda, y de un sistema transitorio para la aplicación de los índices provinciales; c) que es preferente el índice nacional frente al provincial, de carácter subsidiario, con cita del Real Decreto--Ley 21/79, de 29 de Diciembre; d) que es necesario el pacto expreso para que sea aplicable el índice provincial; y e) que es de plena aplicabilidad el Real Decreto Ley y la Orden de referencia a los contratos administrativos celebrados por las Corporaciones Locales, con cita del Decreto 1757/74, de 31 de Mayo, del Decreto--Ley 2/64, de 4 de Febrero y de sentencias del Tribunal Supremo.

Las alegaciones del Ayuntamiento recurrido, que sirven de apoyo a su pretensión de desestimación de la apelación y de confirmación de la sentencia recurrida, son, en síntesis, las siguientes:

1. el Decreto 1757/74, de 31 de Mayo, declara efectivamente aplicable a la Administración Local las disposiciones contenidas en el Decreto--Ley 2/64, de 4 de Febrero, y sus normas complementarias, lo que constituye una sujeción de la Administración Local a una normativa básica, entre la que no cabe considerar ni el Real Decreto--Ley 21/79, de 29 de Diciembre, ni la Orden Ministerial de 13 de Junio de 1.980, que son normas dictadas específicamente para la Administración del Estado, inaplicables a la Administración Local, por lo que debe estarse a la cláusula de revisión contenida en el Pliego de Condiciones; y b) tal cláusula de revisión de precios establecía que se aplicarían los índices de revisión de precios que periódicamente publica el Boletín Oficial del Estado, por lo que, como dejaron de publicarse los provinciales, la Administración se vió compelida a aplicar, a partir de 1.986, los publicados.

En definitiva, pues, la única cuestión que se plantea es la interpretación que merece la base 59ª del Pliego de Bases, a cuyo tenor "los cánones ofrecidos para la explotación y para mantenimiento, no sufrirán modificación alguna, salvo en los casos previstos en las Bases de este Pliego, o por variaciones de los costes del servicio prestado, de acuerdo con los índices de revisión de precios, queperiódicamente publica el B.O.E.", y sólo en lo que atañe, muy concretamente, a si el mencionado "indice" aplicable es el provincial o el nacional, precisión que, obviamente, no resulta expresamente de los términos de la referida Base, y cuya determinación constituye la clave para la decisión de la cuestión planteada, en cuanto que, ciertamente, como resulta de los autos y del expediente, la revisión efectuada por la Administración Local demandada, entre el 20 de Abril de 1.983 y el 31 de Diciembre de 1.985, se verificó aplicando los índices del coste de mano de obra correspondiente a la provincia de Madrid, mientras que en las revisiones de precios efectuadas a partir del 1 de Enero de 1.986 y hasta la fecha de finalización del contrato, incluída la prórroga --21 de Abril de 1.987--, se aplicó el índice nacional del coste de mano de obra.

La parte hoy recurrente viene sosteniendo que es el índice nacional del coste de mano de obra --no el provincial-- el aplicable a las revisiones de precios del contrato celebrado entre dicha parte y el Ayuntamiento demandado y aquí recurrido, con apoyo en la normativa que considera aplicable, contenida en el Real Decreto--Ley 21/79, de 29 de Diciembre (Exposición de Motivos y art. 2, 1) que, en su sentir, determina el carácter preferente y prioritario de los índices nacionales, y también en lo que resulta de la Orden Ministerial del Ministerio de Hacienda de 13 de Junio de 1.980 (art. 2), insistiendo en el carácter "subsidiario" de los índices provinciales, que, en su opinión, sólo son aplicables cuando ello venga exigido por pacto o remisión expresa a los mismos, invocando asímismo que el Decreto 1757/74, de 31 de Mayo, dispone la aplicación a la Administración Local de las disposiciones contenidas en el Decreto--Ley 2/64, de 4 de Febrero y sus normas complementarias sobre revisión de precios en los contratos de obras del Estado (arts. 1º, 1 y 3º, 3), así como que en el art. 9º de dicho Decreto--Ley 2/64 se establece que los índices podrán ser únicos para todo el pais o determinarse por zonas geográficas, teniendo en todo caso que publicarse en el Boletín Oficial del Estado para que surtan efectos, mas dicha fundamentación de su pretensión de aplicación de los índices nacionales al contrato en el que se plantea la cuestión objeto de litigio en todo caso, no es aceptable para esta Sala, teniendo en cuenta, en esencia, que dicha cuestión ha de ser concretada en exclusiva a la interpretación de la cláusula de referencia en la que, como se indicó, no se expresa si son los índices provinciales o nacionales los aplicables, al referirse el Real Decreto Ley 21/79, de 29 de Diciembre, y la Orden del Ministerio de Hacienda de 13 de Junio de 1.980 a los contratos del Estado, Organismos Autónomos y Seguridad Social, al ser posteriores al Decreto 1757/74 de 31 de Mayo, que, por tanto, no pudo referirse a tales normas para considerarlas extensibles a la Administración Local, y al no incidir tales disposiciones y las otras mencionadas en la interpretación de la aludida cláusula, por tanto.

Se impone, pues, una interpretación de la referida cláusula que habrá de verificarse tomando en consideración los criterios interpretativos propios del Derecho Común, y, en concreto, los establecidos en materia de interpretación de contratos en los arts. 1281 y siguientes del Código Civil, y, puesto que los términos de la cláusula no son claros, en cuanto a si los "índices" a que se refiere son de ámbito provincial o nacional de mano de obra, habrá de seguirse la interpretación que resulte más próxima a la intención de los contratantes, que puede deducirse de los actos de estos coetáneos y posteriores al contrato, y de lo que se considere como más favorable a la mayor reciprocidad de intereses, criterios que motivan una interpretación que se inclina por entender que el índice de revisión de precios aplicable es el provincial --no el nacional-- del coste de mano de obra, tanto porque la hoy recurrente vino aceptanto las certificaciones de revisión verificadas con arreglo a dicho índice provincial --lo que en nada afectaría a la viabilidad en su caso de su reclamación, salvo prescripción, pues se invoca aquí como acto coetáneo o posterior sólo a efectos de interpretación--, como por razón de que una mayor reciprocidad de intereses impone la aplicación del índice provincial, que es, en definitiva, el que incide más directamente en la variación real del coste de un servicio que se realiza en el ámbito de una determinada provincia, y que fué el aplicado mientras que se publicó en el Boletín Oficial del Estado, de acuerdo con lo previsto en dicha cláusula, sustituyéndose después su aplicación por el nacional, cuando tal índice provincial dejó de publicarse en el mencionado Boletín, lo que admite la parte recurrente al reconocer, en la segunda de sus alegaciones del recurso, que "es cierto que esto ocurrió", y lo que, en síntesis, no dejó de resultar un cumplimiento correcto de la cláusula en cuestión por parte de la Administración, al recoger aquella cláusula la necesidad de la publicación de los índices en dicho Boletín Oficial del Estado, tado lo cual ha de dar lugar a la desestimación del recurso de apelación y a la confirmación de la sentencia recurrida.

A los efectos del art. 131, 1 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecian motivos determinantes de un especial pronuciamiento sobre costas.