STS, 7 de Diciembre de 1998

Por Dña. Bárbara se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial (C.G.P.J., en adelante) de 16 de junio de 1993, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por ella contra la resolución de la Comisión Disciplinaria del propio Consejo de 11 de febrero anterior, que imponía a la recurrente la sanción de tres meses de suspensión como autora de una falta disciplinaria muy grave de retraso injustificado y reiterado en el desempeño de la función judicial, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de quince días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó con el suplico que estimó conducente a su derecho, que se da aquí por reproducido por remisión.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.

Solicitado por la recurrente el recibimiento del pleito a prueba, se acordó acceder a ella por auto de 3 de noviembre de 1997, verificándose según consta en autos.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 1 de diciembre de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Se impugna en este proceso por parte de la Ilma. Sra. Dña. Bárbara el acuerdo del Pleno del Consejo General del Poder Judicial (C.G.P.J., en adelante) de 16 de junio de 1993, que desestimó el recurso de alzada interpuesto por ella contra la resolución de la Comisión Disciplinaria del propio Consejode 11 de febrero anterior, que imponía a la recurrente la sanción de tres meses de suspensión como autora de una falta disciplinaria muy grave de retraso injustificado y reiterado en el desempeño de la función judicial.

La recurrente en su demanda enuncia un listado de cuestiones a decidir en el proceso, que refleja con precisión las suscitadas en el expediente disciplinario, y cuya respuesta en la resolución impugnada no considera adecuada, siendo conveniente atenerse a dicho temario, si bien, alterando el orden de su examen por el distinto significado jurídico del contenido de impugnación utilizado en ellas.

Tal listado de cuestiones, tal y como se recoge en el fundamento de derecho 5º de demanda, es el siguiente:

2. - La existencia de circunstancias justificativas del retraso.

3. - La existencia de causas de nulidad en la tramitación del expediente por no haberse seguido el procedimiento legalmente establecido y por haberse vulnerado disposiciones legales y constitucionales.

4. - La tipificación de los hechos como falta grave o falta muy grave.

5. - La existencia de prescripción, para cuya determinación debe resolverse si el criterio ajustado a derecho es el de esta parte recurrente, esto es, computar el plazo desde el momento en que se produjo el retraso en cada una de las sentencias, o el de la Comisión y el Pleno, esto es, computarlo desde la fecha en que la recurrente cesó en el ejercicio de sus funciones en el Juzgado>>.

La índole de las cuestiones suscitadas aconseja que abordemos en primer lugar la recogida en el número 3, por su carácter formal y procedimental, pues el éxito del planteamiento de la parte determinaría por sí solo el del recurso, sin necesidad de abordar las demás.

En segundo lugar, y por parecidas razones, deberá acometerse el estudio de la prescripción (cuestión 5ª de las enunciadas), cuyo éxito haría innecesario el de las tres restantes, y debiendo abordarse en caso de desestimación de la tesis sobre la prescripción.

En cuanto a la pretendida nulidad de la tramitación del expediente, se funda por la recurrente en un doble orden de razones: a) que, a su juicio, la Comisión Disciplinaria del C.G.P.J. se entrometió en la función del Instructor del expediente disciplinario, condicionando su propuesta de resolución, lo que, a su juicio, determina las infracciones legales a las que de inmediato aludiremos; b) que el expediente rebasó el plazo legal de duración posible del mismo.

En cuanto al primer orden de razones, el planteamiento de la recurrente tiene su núcleo argumental en la alegada inexistencia de facultades de la Comisión Disciplinaria para devolver el expediente al Instructor, para que formulase una calificación por falta muy grave, cuando la inicial propuesta de aquél fue por falta grave.

Se razona, para negar esa facultad de la Comisión Disciplinaria, la necesaria diferenciación de las funciones instructoras y sancionadora, establecida en la Ley Orgánica del Poder Judicial (L.O.P.J., en adelante), al crear los Juzgados de lo Penal, y presente asimismo, a juicio de la recurrente, en los Arts. 424 y 425 de la L.O.P.J., en los Arts. 134 a 137 de la L.P.A. y en el Art. 134 de la L. 30/1992.

Según la parte, la Comisión Disciplinaria, al devolver por dos veces el expediente al Instructor, para que sometiese a la parte la calificación de los hechos como falta muy grave, sancionable con tres meses de suspensión, vulneró el Art. 425.4 de la L.O.P.J., que no prevé tal posibilidad, lo que, siempre a juicio de la recurrente, implica la vulneración del procedimiento legalmente establecido, y evidencia el afán notorio de la Comisión Disciplinaria en prejuzgar y predeterminar la sanción, lo que significa que no tendrá en cuenta las alegaciones de la inculpada, vulnerándose los Arts. 24 y 25 de la Constitución.

Y esas violaciones del procedimiento legalmente establecido y de disposiciones legales y constitucionales (Arts. 425.4, 137.2 de la L.P.A. de 1958, 134.2 de la L. 30/92 y 24 y 25 C.E.) determina la nulidad de pleno derecho del Art. 47.1.c) y 2 de la L.P.A. y 62.1.a) y b) y 2 de la L. 30/92.

Para la parte no es aceptable la argumentación del acuerdo recurrido de que los dos acuerdos dedevolución del expediente se notificaron a la expedientada, y los consintió; por lo que devinieron firmes, pues se trata de actos de trámite no susceptibles de recurso, y que la nulidad se podía invocar, como se hizo, en el de alzada.

La tesis de la recurrente no es compartible, siéndolo por el contrario en lo sustancial la expuesta al respecto por el Abogado del Estado.

Es necesario hacer la observación de partida de que el texto de la L.O.P.J. aplicable al caso, por razón de tiempo, es el anterior al de la reforma operada por la L.O. 16/1994, a partir de la cual la tesis de la parte sobre la inexistencia de la concreta facultad que ejercitó la Comisión Disciplinaria chocaría ya de modo directo e inequívoco con la literalidad del Art. 425.4.

Mas, aunque en el texto anterior no figure la facultad aquí cuestionada en términos tan inequívocos como en el posteriormente modificado, con arreglo a nuestra jurisprudencia ha de entenderse que era adecuada a derecho, y cubierta por ese precepto, la posibilidad de que el órgano sancionador pueda devolver al Instructor la propuesta de resolución, para incluir en ella una calificación más grave. En tal sentido deben traerse a colación las sentencias de esta Sala de 14 de julio y 30 de noviembre de 1995, alegadas por el Abogado del Estado, según las cuales del precepto del Art. 425.4 se infiere >. Y si esa facultad más extrema tiene cabida, según nuestra jurisprudencia, en las facultades reguladas en el Art. 425.4, en su prístina redacción, es lógico entender que con mayor razón la tendrá una facultad menor, como la de indicar al Instructor que incluya en su propuesta una calificación de mayor gravedad y la correspondiente sanción. Tal es el caso de la sentencia de 23 de enero de 1997, también citada por el Abogado del Estado.

El significado de la jurisprudencia en su función de completar el ordenamiento jurídico, marca la pauta a seguir en este caso, que no puede diferir de la indicada en aquélla, por exigencia de seguridad jurídica y de coherencia doctrinal.

Rechazada la que hemos calificado como núcleo argumental de la tesis de la recurrente, es claro que queda ya sin asidero toda la argumentación ulterior, antes extractada, que se asienta sobre esa base de partida.

En todo caso, se ha de resaltar que las alegaciones sobre la necesaria separación entre la función instructora y la sancionadora en el procedimiento administrativo sancionador, por traslación de similar exigencia del proceso penal, están en contra de la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como de este Supremo.

Al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional 22/1990, entre otras (F.J. 4º), expresa la siguiente doctrina:

>.

Tal doctrina se reitera en la STC 76/1990 (F.J. 8.A).

Y en cuanto a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, podemos referirnos, por todas, a la sentencia de 23 de enero de 1997, ya citada antes.Así pues, la Comisión Disciplinaria ejercitó una facultad que legalmente le correspondía, sin que el hacerlo pueda tacharse de intromisión en las funciones del Instructor, de vulneración del procedimiento legalmente establecido, ni de preceptos legales o constitucionales, no dándose el supuesto de nulidad de pleno derecho que la parte alega.

Es conveniente no cerrar el análisis de este primer bloque argumental sin hacer alguna referencia a la alegación de la recurrente de los Arts. 134 a 137 de la L.P.A. y 134 de la L. 30/1992, como consagradores, a su juicio, de la separación entre funciones instructoras y sancionadoras.

La alegación no es aceptable, pues el procedimiento disciplinario en el ámbito de la L.O.P.J. se regula de modo completo en ésta, y no puede acudirse a la regulación aludida por la recurrente, lo que, en su caso, solo sería posible en un plano de supletoriedad, y cuya ordenación en el punto concreto discutido entra en directa contradicción con el Art. 425.4 de la primera.

El segundo bloque argumental sobre la alegada nulidad del expediente se refiere a la extralimitación del plazo legal de duración del mismo.

Tampoco la argumentación puede prosperar, pues es reiterada la jurisprudencia de la Sala que niega el carácter de plazo de caducidad al señalado en la Ley para la duración del expediente disciplinario; de modo que, aunque en efecto ese plazo se haya rebasado con notoriedad en este caso, > (Sentencia de 30 de noviembre de 1995, a cuya cita puede añadirse la de 21 de mayo de 1996 y 17 de enero y 7 de febrero de 1997).

La segunda de las cuestiones a analizar, según se anunció antes, es la alusiva a la prescripción, en la que se suscita una alternativa sobre el "dies a quo" del plazo prescriptivo entre el momento en que se produjo el retraso en dictar la sentencia en cada uno de los procesos (tesis de la recurrente), o el de la fecha en la que la recurrente cesó en el ejercicio de sus funciones en el Juzgado (tesis de la Comisión Permanente y del Pleno).

Ante todo se debe advertir que, siendo la falta por la que se sancionó a la recurrente de las muy graves, el plazo de prescripción, conforme a lo dispuesto en el Art. 416.2 de la L.O.P.J., en la redacción aplicable al caso, es el de un año desde la fecha de su comisión.

Así las cosas, conviene observar que la teoría de una globalización de la conducta de la actora, en el sentido de una conducta continuada referida a un retraso continuado y generalizado en su actuación judicial, que determinaría la fijación del inicio del plazo prescriptivo en el día del cese en el Juzgado, que es la tesis del acuerdo recurrido, mantenida en el proceso por el Abogado del Estado, adolece del inconveniente de que, así considerada la falta, la propia unidad de la conducta se opondría al elemento típico de la reiteración, exigido en el Art. 417.3 L.O.P.J. (>).

Si se trata de un retraso injustificado y reiterado, la reiteración supone la necesidad de una pluralidad de conductas. Y si este elemento de pluralidad es exigencia del tipo, no resulta adecuado darlo por sentado, teniendo en cuenta la identidad de los distintos retrasos, como compronentes de la globalidad de la conducta, y simultáneamente prescindir de él, y de la identidd de esos retrasos a la hora de poner en juego el instituto de la prescripción.

Consideramos, así, más adecuada en principio la tesis de la recurrente, de partir de la diversidad de los distintos retrasos en los varios procesos, como "dies a quo" del plazo de prescripción.

La cita jurisprudencial, con la que el Abogado del Estado apoya la tesis del acuerdo recurrido en el extremo que nos ocupa, no la consideramos convincente.

En el caso de la sentencia de 14 de julio de 1995 la falta sancionada era una falta grave del Art. 418.8º L.O.P.J. (>), en cuya configuración legal no se incluye el elemento típico de la reiteración, (sobre cuyo significado y repercusión en el problema que nos ocupa ya nos pronunciamos antes), lo que permite unaconsideración global y unitaria de la conducta y la disolución en ella de la identidad y significado aislado de cada uno de los componentes de esa conducta global.

El caso de la sentencia de 21 de mayo de 1996, alegada por el Abogado del Estado no suscitaba ninguna cuestión sobre "dies a quo", que es la que nos ocupa. Y en cuanto a la sentencia de 13 de enero de 1997, no hemos podido localizarla en las colecciones jurisprudenciales de uso común, no aportándose en su cita otros elementos de posible identificación del proceso en que se dictó, que permitiese su búsqueda, por lo que no podemos tenerla en consideración.

Mas el planteamiento de la recurrente no basta para que pueda admitirse la prescripción que alega, pues aunque se sitúe el "dies a quo" en el momento, en los momentos, que alega, y aunque por ello pudiera excluirse de la infracción imputada una serie de procesos, quedarían, no obstante, otros muchos, respecto de los que no había transcurrido el plazo de prescripción, cuando se le notificó la incoación del expediente disciplinario.

En concreto, y limitándonos a solo los procesos individualizadamente referidos en el pliego de cargos, y después de excluidos de la relación los procesos en los que la sentencia se puso por otro Magistrado, (atendiendo así anticipadamente la alegación de la actora que después deberá ser examinada desde otra perspectiva), debería excluirse solo parte de los procesos en los que en la relación de dicho pliego se imputaban demoras de más de dos meses, atendidas las fechas de la celebración del juicio, de la sentencia, (según certificaciones obrantes en el expediente) y la fecha de notificación de la incoación del expediente disciplinario, 30 de abril de 1992.

Se trata de los procesos 1/90, 15/90, 16/90, 19/90, 43/90, 60/90, 67/90, 72/90, 78/90, 108/90, 136/90, 153/90, 160/90, 164/90, 192/90 y 251/90, cuyas sentencias, con el retraso, no negado, imputado en el pliego de cargos, habían quedado dictadas antes del 30 de abril de 1991, por lo que en 30 de abril de 1992 se había rebasado claramente el plazo de un año. Pero no resultarían afectados por la alegación de la recurrente el resto de los procesos individualizados en el expediente, en los que las correspondientes sentencias, con el imputado retraso, se dictaron después de la fecha límite, a efectos del juego de la prescripción, de 30 de abril de 1991.

En tal situación se encuentran los procesos en los que en el pliego de cargos se imputa demora de más de dos meses, los números 118/90, 236/90, 242/90, 289/90, 317/90 y 323/90. Y todos los demás, en los que se imputaban demoras superiores.

De los de casi un año: 30/90, 50/90, 57/90 (se le computa una sola vez, atendiendo la alegación de la parte), 97/90 y 165/90; de los de más de un año: 18/90, 123/90, 146/90, 156/90, 176/90 y 200/90; de los de año y medio de retraso: 13/90, 22/90, 29/90, 59/90, 68/90, 73/90, 74/90 y 107/90; de los de 1991 con demoras entre dos meses y un año, todos, excluidos los de sentencias de otros magistrados: 30/91, 69/91, 145/91, 206/91, 214/91 y 225/91; de los monitorios con demora de cerca de un año: 13/90, 15/90, 16/90, 18/90, 36/90, 42/90, 53/90, 60/90 y 61/90; monitorios de 1991 con demoras de más de seis meses: 27/91.

Es claro que, a la vista de los referidos retrasos la cuestión sobre el diverso modo de cómputo de la prescripción resulta a la postre intranscendente, pues, cualquiera que sea, existe un número muy significativo de procesos en los que se incurrió en el imputado retraso, respecto de los que la acción disciplinaria de ningún modo puede considerarse prescrita.

Abordando el resto del cuestionario planteado por la recurrente, se alega respecto de la cuantificación de las sentencias dictadas con retraso, que fueron escasas respecto del total, cuantificándose por la recurrente en un 15 %.

Conviene observar que, aunque el número concreto de asuntos a los que se refiere la recurrente pueda ser el que indica, en el pliego de cargos que dio lugar a la sanción los retrasos no se limitan a solo esos asuntos, que solo se indican en él ad exemplum en los consistentes en demoras de más de dos meses, aunque en los retrasos más significativos se haga una relación ya más individualizada.

Sobre esa base la cuantificación del 15 %, no puede ser compartida, pues el examen directo de las certificaciones obrantes en el expedientes, en las que constan las fechas de los señalamientos y de las sentencias, acredita una situación de retraso mucho más generalizada.

Mas, aun limitándonos a solo los concretos asuntos referenciados y a su significación porcentual, ésta es de suficiente entidad, para que no pueda compartirse la tesis de la recurrente de que "no estamos anteun retraso reiterado e injustificado, sino ante unos casos puntuales de retraso, motivado por causas y circunstancias jurisprudencialmente reconocidas como justificativas del retraso".

La tesis de la parte tal vez pudiera ser admitida, si se tratase de retrasos de menor entidad temporal, tal vez disculpables desde una perspectiva disciplinaria; mas, dada la índole de los retrasos imputados, y el hecho de que la actuación de que se trata es de la incumbencia exclusiva del Magistrado, no cabe disolver la significación de los concretos retrasos en un conjunto global de actuación diligente, pues tanto los asuntos en los que el retraso se produce, como el hecho de éste, tienen de por sí entidad suficiente, para que puedan ser considerados por sí mismos, a efectos de la aplicación del tipo de falta, por el que la recurrente ha sido sancionada.

Se ha de concluir, así, respecto a la cuantificación de los asuntos que es suficientemente relevante, ello independientemente del análisis de las posibles causas de justificación, lo que corresponde ya a otro orden de consideraciones, siguiendo el propio cuestionario propuesto por la recurrente.

En cuanto a la alegada existencia de circunstancias justificativas del retraso, no podemos compartir ni la entidad justificativa de las circunstancias que indica la recurrente (que hasta marzo de 1990 no tuvo local adecuado; que el personal del Juzgado era insuficiente; que no existía ordenador ni máquina eléctrica; que quedó embarazada en octubre, y renunció a parte de la licencia de maternidad; que renunció a las vacaciones anuales; y la calidad de las sentencias) ni la crítica que dedica a la aplicación de los criterios de nuestra sentencia de 11 de junio de 1992 por el acuerdo recurrido.

Lo significativo en este caso es que el retraso por el que ha sido sancionada la recurrente se produce en un acto personalísimo de ella, en el que ninguna influencia tienen ni las condiciones del local, ni la disponibilidad de medios materiales, ni de personal.

Esas circunstancias tal vez pudieran ser influyentes, si referidas a la tramitación de los asuntos, o al retraso en los señalamientos; pero una vez que se llega a este trámite, y se celebra el juicio, el que la sentencia se dicte o no en los plazos establecidos por la Ley, no depende ya en absoluto de las circunstancias argüidas, sino de la pura y exclusiva actividad del Magistrado.

La alegada calidad de las sentencias no es factor de posible análisis en un expediente disciplinario, ni en ningún caso excusa para retrasos en dictarlas de la duración de los imputados, pues no se trata de la extralimitación del plazo procesal, que tal vez pueda justificarse en ocasiones en aras de una mayor calidad de la sentencia, sino de retrasos de meses, que sin duda nada tienen que ver con una excusa sobre la calidad, que, por lo demás, es de antemano exigible en quien ejerce una función de tan alta enjundia como es la judicial.

La circunstancia del embarazo, como circunstancia personal de la recurrente, es la única a la que podría atribuirse alguna relevancia; pero ésta se desvanece, si se advierte que los retrasos se habían producido antes del embarazo, y continuaron después de la reincorporación tras la licencia.

El que se renunciase a parte de ésta y a la vacación anual, para poner las sentencias, es una circunstancia a tener en cuenta, aunque debe significarse que no opera en relación con la existencia de la falta, pues ya se había producido con anterioridad, sino con el remedio posterior de sus consecuencias. En tal sentido, su virtualidad puede centrarse en el plano de la graduación de la sanción, no en el de exoneración de la responsabilidad, o en el de causa de justificación. Y es indudable que en ese plano ha sido tenido en cuenta, como se argumenta en el acuerdo recurrido, pues siendo la duración posible de la suspensión (Art. 420.1.d L.O.P.J.) de un mes a un año, el que se haya limitado a tres meses, supone una razonable adecuación a las circunstancias del caso, y en concreto a las que hemos considerado atendibles.

No podemos compartir la crítica de la recurrente al modo como en el acuerdo recurrido se hace referencia y aplicación de nuestra sentencia de 11 de junio de 1992, cuyos criterios, por el contrario, entendemos que se siguen correctamente en dicho acuerdo.

En primer lugar, si se comparan las circunstancias del caso decidido en aquella sentencia y las del actual, se aprecia la total diversidad, pues la situación general del Juzgado referido en la primera no es comparable con la del servido por la recurrente, de nueva creación. Pero sobre todo, mientras en el caso de dicha sentencia la imputación era de una mayor ambigüedad, en éste se trata de una imputación de retrasos injustificados y reiterados perfectamente concretados en una actuación estrictamente personal de la Magistrada recurrente, como era la de dictar sentencia.No cabe argüir que el acuerdo impugnado, tras referirse a la sentencia aludida, se aparte de sus criterios, pues lo que ha hecho es atender a las causas de justificación alegadas por la recurrente, razonando su negativa a concederles virtualidad de tales, con razonamiento que compartimos, lo que es algo bien distinto.

Puede concederse a la alegación de la actora que las alusiones del acuerdo impugnado a los graves perjuicios a los justificables carezcan de motivación y prueba; pero aunque ello sea cierto, y en tal sentido pueda ser censurable un cierto exceso argumental del acuerdo, el mismo resulta intranscendente, pues en ningún momento se centra en ese supuesto perjuicio la clave de la infracción, tratándose tan solo de una argumentación meramente retórica, de la que se puede prescindir sin que ello afecte a su sólida fundamentación restante.

No resulta así aceptable la impugnación de la recurrente en este punto.

Por último, en cuanto a la tipificación de la infracción, excluida la justificación de los retrasos, constatada su reiteración, y establecido que el número de ellos es de por sí suficientemente significativo, se dan sin duda los elementos constitutivos del tipo de infracción que se imputó a la recurrente del Art. 417.3 de la L.O.P.J., debiéndose observar que en este punto, pese a que la recurrente lo destaca como una de las cuestiones del temario indicado en el Fundamento de Derecho V de su demanda, anunciando su ulterior desarrollo, falta éste, por lo que basta con lo que se acaba de exponer, para justificar la corrección jurídica del acuerdo impugnado al imputar a la recurrente la comisión de dicha falta e imponerle por ello la sanción aquí recurrida.

En suma, se impone la desestimación del recurso, conforme a lo dispuesto en el Art. 83.1 de nuestra Ley Jurisdiccional, al considerar que el acuerdo recurrido es en todo conforme a derecho.

No se aprecian motivos que justifiquen una especial imposición de costas.