STS, 25 de Junio de 1999

Por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, de 16 de diciembre de 1993, se desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Feliciana Telo Domínguez, en nombre y representación de D. Lucio , D. Lucas y D. Gregorio , Concejales del Ayuntamiento de Orellana de la Sierra, contra la denegación presunta por silencio administrativo de la petición formulada en el sentido de que se les entregara fotocopia de las Actas de las sesiones celebradas por el Pleno del Ayuntamiento los días 17 de abril y 10 de julio de 1993 y se declaraba que el acto administrativo impugnado no vulneraba el derecho fundamental de participación política que invocan los recurrentes, a los que, por disposición legal, se impuso las costas causadas en el recurso.

Por Auto de la Sección Séptima de la Sala Tercera de 30 de enero de 1998, se decretó el archivo de las actuaciones respecto de los recurrentes no personados en legal forma y se acordó continuar el procedimiento respecto de D. Lucio , a quien se tuvo por personado y parte en el recurso de casación interpuesto contra la sentencia referida.

Ha formulado alegaciones el Ministerio Fiscal, que por escrito de 21 de abril de 1998, solicita la desestimación del recurso al considerar que no son admisibles ninguno de los motivos aducidos por la parte actora.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 22 de junio de 1999.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.3 de la LJCA, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio einfracción de las normas reguladoras de la sentencia, en relación con el artículo 43.1 de la citada ley, poniendo de manifiesto que cuando los recurrentes formulan la última petición de envío de documentación el 22 de septiembre, dichas actas no les habían sido entregadas y las afirmaciones de la Sala no tienen apoyo o fundamento en ningún dato o declaración obrante en autos, puesto que no consta que dichas Actas hayan sido recibidas por los recurrentes.

Respecto del quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ha sido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (en sentencias núms. 144/91, 183/91, 59/92, 88/92, 46/93, entre otras) y las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, las que han puesto de relieve una doctrina jurisprudencial reiterada, que, en aplicación del contenido constitucional del artículo 24.1, establece la necesidad de una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda y debidamente motivado.

Por otra parte, la invocación de una incongruencia en la sentencia permite señalar la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, que delimita el alcance y contenido del principio de congruencia en la sentencia constitucional nº 15/1999, de 22 de febrero, al resolver el recurso de amparo nº 3725/95.

En la referida sentencia constitucional se analiza el principio de congruencia procesal entendido como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, pudiendo entrañar una vulneración del principio de contradicción procesal, que es lesiva del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal, criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias constitucionales núms. 177/85, 191/87, 88/92, 369/93, 172/94, 311/94, 111/97 y 220/97.

El juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En algunas ocasiones, ambos tipos de incongruencia pueden presentarse unidas, concurriendo lo que se ha llamado incongruencia por error, denominación adoptada en la sentencia constitucional 28/87 y seguida por las sentencias constitucionales 369/93, 111/97 y 136/98 que definen un supuesto en el que por el error de cualquier género sufrido por el órgano judicial, no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal planteado.

En la cuestión examinada, la aplicación de la doctrina jurisprudencial precedente permite constatar la ausencia de vulneración del artículo 95.1.3 en relación con el artículo 43.1, ya que no se ha producido omisión de razonamientos por parte de la sentencia recurrida, existe una clara correlación entre lo pedido y lo resuelto y así, en el fundamento jurídico segundo se analiza el contenido constitucional del artículo 23.2 y en el fundamento jurídico tercero se analiza la incidencia de los artículos 77 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local y del artículo 14 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales, llegándose a la consideración que no existe limitación del derecho prevenido en el artículo 23.2, porque según se reconoce en la demanda, las copias solicitadas no se refieren al Acta de la última sesión celebrada el 13 de septiembre de 1993, sino a otras anteriores que ya estaban aprobadas, lo que, en definitiva, supone que la petición origen de este recurso se traduzca, o bien en una solicitud de los antecedentes, datos o informaciones obrantes en los servicios de la Corporación,cuya petición de acceso, según los artículos 14 y 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales, se entendería concedido si no se dicta resolución denegatoria en el plazo de cinco días, o bien, en todo caso, considera la Sala de instancia que si el Presidente de la Comisión de Gobierno no hubiera autorizado el libramiento de las copias o existiera una negativa injustificada, sí podía infringir un precepto de pura legalidad ordinaria, que había de haberse recurrido en el proceso contencioso-administrativo ordinario y no por Ley 62/78 sobre Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.

Por otra parte, en este motivo, la parte recurrente pretende llevar a cabo una reconsideración de la valoración que se extrae del análisis del razonamiento jurídico y se ignora el contenido y alcance del recurso de casación, que no constituye un instrumento extraordinario más que para controlar la aplicación de la norma y la observancia de la jurisprudencia por el Tribunal de instancia por motivos tasados, constituyendo una carga procesal para la parte recurrente, la valoración de aquellos posibles motivos que centrados en cuestiones jurídicas, pueden ser revisadas en casación, excluyendo, por consiguiente, la valoración de datos fácticos que la sentencia impugnada extrae del análisis del expediente administrativo y de las actuaciones judiciales, por lo que es desestimable el motivo.

El segundo de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia y la parte recurrente suscita dos perspectivas en el análisis del motivo de casación:

1. Entiende la parte recurrente que se han vulnerado los artículos 80 (2 y 3) y 91 (1) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales.

2. Considera la parte recurrente que la sentencia impugnada vulnera lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, en relación con los artículos 14 a 16 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales.

   El análisis del referido motivo nos lleva a destacar, en primer lugar, el ámbito estricto en el que se mueve el proceso, al amparo de la Ley 62/78, cuando está en juego la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, en la medida en que la impugnación de la negativa a facilitar el acceso a información solicitada tiene perfecto acomodo en el proceso especial utilizado, por vulneración de dicho precepto y en tal sentido lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 5 de mayo y 5 de diciembre de 1995, 26 de febrero, 7 de mayo, 27 de junio de 1996, 10 de marzo y 21 de abril de 1997 y 12 de mayo de 1997).

   Así, nos corresponde determinar si, en vista de los hechos apreciados por la Sala de instancia, la aplicación de la legalidad ha podido afectar a la integridad del derecho fundamental aquí comprometido, y a estos efectos ha de tenerse en cuenta que el Concejal, una vez accedido al cargo, participa de una actuación pública que se manifiesta en una amplia gama de asuntos concretos municipales, entre los que cabe destacar el derecho a la fiscalización de las actuaciones municipales, y al control, análisis, estudio e información de los antecedentes necesarios, obrantes en los servicios municipales, tanto por su labor de control, como para documentarse con vistas a decisiones a adoptar en el futuro, por lo que procede considerar:

1. En la cuestión examinada, se plantea, en primer lugar, la invocada vulneración por la parte recurrente de los artículos 80 (2 y 3) del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales y 91 (1) de dicho cuerpo legal, aunque por error, la parte recurrente cita el artículo 91.1 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local.

   El artículo 80 se refiere en sus apartados 2 y 3 a que la convocatoria de las sesiones se acompañará del orden del día comprensivo de los asuntos a tratar y los borradores de Actas de las sesiones anteriores y la convocatoria, orden del día y borradores de Actas deberán ser notificadas por los Concejales o Diputados en su domicilio. A este respecto, consta acreditado en el expediente administrativo que por Acuerdo del Alcalde de fecha 2 de octubre de 1993, comprobada la no entrega de la documentación solicitada por los Concejales de esta Corporación, relativa a las fotocopias de las Actas de los días 17 de abril y 10 de julio, se resuelve su envío junto a la convocatoria del próximo Pleno que celebre la Corporación y desde este punto de vista, no aparece vulnerado el referido precepto, ni tampoco el artículo 91 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, en la medida en que las sesiones comienzan preguntando el Presidente si algún miembro de la Corporación tiene que formular alguna observación al Acta de la sesión anterior y en caso contrario, se entenderán aprobadas y si hubieran cuestiones se debatirán y decidirán las rectificaciones que procedan, cabiendo concluir señalando la ausencia de vulneración de los indicados preceptos.b) También, dentro del referido motivo se invoca la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución, en relación con el artículo 77 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local y aunque es cierto que el derecho en cuestión es de configuración legal, el art. 77 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, dispone, en relación con quienes accedan al cargo de concejal, que todos los miembros de las Corporaciones Locales tienen derecho a obtener del Alcalde cuantos antecedentes, datos o informes obren en poder de los servicios de la Corporación, y resulten precisos para el desarrollo de su función, lo que a su vez se desarrolla en los arts. 14 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre.

La incidencia en el contenido constitucional del derecho no aparece constatada en la medida en que no se expresa, por los actores, que dicha ausencia de información obstaculizara un debate esencial en el Pleno, no se manifiesta el alcance y contenido de las Actas de 17 de abril y 10 de julio solicitadas por los actores y no mediaba un plazo perentorio para disponer de ellas, al no esperarse la celebración de algún Pleno en que los interesados fueran a utilizar el tema como debate, por lo que lo acontecido queda relegado a un defectuoso funcionamiento burocrático por parte de la Corporación que no menoscaba, sustancialmente, el derecho de los Concejales a participar en los asuntos públicos, máxime cuando en el Acuerdo de 2 de octubre de 1993, emitido por el Alcalde-Presidente de la Corporación Local, se resuelve hacer llegar a los actores para la próxima reunión plenaria, las fotocopias de las Actas de las sesiones omitidas.

Tampoco existen datos concretos y determinados que incidan en el desarrollo de la función, con vulneración de los artículos 77 de la Ley 7/85, y 14.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, sin que se constate la negativa del Alcalde por un unilateral criterio de considerar no necesaria tal documentación para el desarrollo de la función, lo que sí hubiera incidido en vulneración del contenido constitucional del derecho fundamental invocado.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del segundo de los motivos de casación.

El tercero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta en la vulneración del artículo 29 de la Constitución, en relación con el derecho de petición desarrollado legalmente en la Ley 92/60, que exige a la autoridad a quien se dirija la petición, al menos, acusar recibo de la misma, invocándose reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo como infringida.

El artículo 29 de la Constitución reconoce el derecho de petición en la forma y con los efectos que determine la ley, lo que no implica el derecho a obtener una respuesta favorable y no puede confundirse con el ejercicio de facultades conferidas por la legislación ordinaria a través de peticiones dirigidas a los órganos competentes, que se regulan por su normativa propia y carecen de contenido constitucional, pues el precepto reconoce un derecho al ciudadano del que disfrutan por igual todos los españoles, que les permite dirigir peticiones a los poderes públicos solicitando gracia o expresando súplicas o quejas, como ha reiterado la jurisprudencia constitucional (así, en sentencias 161/1988 y 194/1989, entre otras).

En la cuestión examinada, falta el presupuesto legal habilitante para entender vulnerado el derecho de petición, derecho de naturaleza graciable, que no es asimilable a la vulneración de los artículos 77 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local y 14, 16, 80 (2 y 3) y 91 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

Finalmente, no resulta vulnerada la doctrina jurisprudencial invocada en este motivo por la parte recurrente:

1. La sentencia de 13 de octubre de 1992, entiende que estamos en un supuesto de potencial carácter graciable de lo peticionado, que no concurre en la cuestión examinada y que no excluye el necesario control jurisdiccional, todo ello en relación con el artículo 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en la redacción de 1958 y el artículo 28 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, en la redacción de 1956.

2. Tampoco resulta de aplicación la sentencia de 10 de abril de 1987, que se refiere a un Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, en relación con la declaración de correcta atención médica dispensada a un paciente.

3. La invocación de la sentencia de 7 de mayo de 1993, contempla un supuesto que se refiere a la liquidación del impuesto sobre incremento del valor de los terrenos y nada tiene que ver con la cuestiónexaminada, criterio que también se manifiesta en la sentencia de 18 de julio de 1991.

4. Tampoco resulta de aplicación el criterio jurisprudencial que se mantiene en la sentencia de 17 de julio de 1992, que contempla un supuesto de impuesto municipal de solares, que nada tiene que ver con la cuestión examinada.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación de este motivo, máxime porque estamos ante una cuestión nueva que no fue planteada en la vía administrativa ni ante la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo reiterada la jurisprudencia de esta Sala que excluye del análisis de la casación aquellas cuestiones que, como la invocada vulneración del artículo 29 de la CE, en lo concerniente al derecho de petición, suscita la parte recurrente.

La jurisprudencia de esta Sala (en sentencias, entre otras, de 31 de octubre, 12 y 15 de diciembre de 1994, 12 de junio y 28 de octubre de 1995) afirma que no puede plantearse en casación cuestiones nuevas, ya que otra cosa supondría dar entrada a un tema no planteado y por consiguiente, discutido en el pleito, dejando en manifiesta indefensión a las partes litigantes.

Por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.