STS, 6 de Octubre de 1999
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| Número de Recurso | 6760/1994 |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 6760/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Barakaldo, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia dictada el 15 de julio de 1.993 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso nº 1772/89 sobre adjudicación del contrato para la realización del servicio de limpieza urbana del término municipal.
La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLO: con estimación del presente recurso contencioso-administrativo número 1.772 de 1989 interpuesto por Dª Marí Trini , representado por la Procuradora Dª Rosa Alday Mendizábal en relación con el acuerdo del Ayuntamiento de Barakaldo, adoptado en la sesión plenaria de 19 de diciembre de 1988 y confirmado en trámite de reposición en la sesión plenaria de 4 de abril de 1989, por el que resolviendo el concurso convocado para la contratación bajo la forma de gestión indirecta, del servicio de limpieza urbana del término municipal, se adjudica la contratación de la prestación del servicio a la empresa "Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A." (SOPESA), debemos declarar:
La disconformidad a derecho de los actos administrativos recurridos que, por tanto, los debemos anular y anulamos, con privación de sus efectos jurídicos a partir de la presente declaración;
No procede efectuar pronunciamiento condenatorio sobre las costas procesales devengadas en esta instancia".
Notificada la anterior sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Barakaldo presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco preparando el recurso de casación contra la misma. Por auto de 29 de julio de 1.994 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.
Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre del Ayuntamiento de Barakaldo, se personó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que estimando los motivos delrecurso, case la sentencia recurrida y consecuentemente confirme por ser ajustadas a derecho, las resoluciones del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo, de fecha 19 de diciembre de 1.988 y de 4 de abril de
1.989, por los que resolviendo el concurso convocado para la contratación, bajo la forma de gestión indirecta, del servicio de limpieza urbana de Barakaldo, se adjudica la contratación de prestación del servicio a la empresa "Servicios y Obras Públicas de Euskadi, S.A." (SOPESA), en su oferta base, todo ello con expresa imposición de costas a la parte recurrida.
Mediante providencia de 15 de abril de 1.997 se admitió el recurso de casación y no habiéndose personado la parte recurrida, se declararon los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno les correspondiesen.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de septiembre de 1.999, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Doña Marí Trini interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Barakaldo de 19 de diciembre de 1.988, confirmado en trámite de reposición en la sesión plenaria de 4 de abril de 1.989, por el que, resolviendo el concurso convocado para la contratación, bajo la forma de gestión indirecta, del servicio de limpieza urbana del término municipal, se adjudicó la contratación de la prestación del servicio a la entidad Servicios y Obras Públicas de Euskadi S.A. (SOPESA) en su oferta base, por importe de 263.452.413 pesetas.
La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia el 15 de julio de 1.993, por la que estimó el recurso, declarando la disconformidad a derecho de los actos administrativos recurridos, que anuló, con privación de sus efectos jurídicos a partir de la declaración que en la sentencia se efectuaba.
Contra dicha sentencia ha promovido el presente recurso de casación el Ayuntamiento de Barakaldo.
El primer motivo de casación, fundado en el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, entiende que la sentencia impugnada infringe por no aplicación lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, de 8 de abril de 1.965, y en la jurisprudencia, con cita de las sentencias de este Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1.988 y 14 de febrero de 1.989.
Se argumenta en primer lugar que la apreciación que sobre el alcance de la discrecionalidad se realiza en la resolución recurrida, al examinar el concepto de "proposición más ventajosa" (párrafo sexto del artículo 36 citado), no se ajusta a derecho, ya que, como se expresa en las sentencias mencionadas, la Administración, para resolver un concurso convocado para la adjudicación de un contrato, goza de amplia potestad discrecional para valorar cuál es la oferta que presenta mejores condiciones objetivas y subjetivas, y, por otra parte, dentro del procedimiento del concurso, su principal razón es poder escoger lo que más convenga, por lo que la Administración municipal tenía libertad para seleccionar la propuesta más idónea al interés público, sin estar circunscrita al valor económico.
No procede estimar el motivo de casación en virtud de esta primera argumentación de la parte recurrente.
La potestad discrecional de la Administración, al resolver un concurso convocado para la adjudicación de un contrato administrativo, está limitada por el mandato contenido en el párrafo sexto del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, que exige que la adjudicación se efectúe en favor de la proposición más ventajosa, sin atender necesariamente al valor económico de la misma. Ello obliga a la Administración a expresar cuáles han sido los motivos por los que la proposición escogida resultaba la más ventajosa, y este juicio de la Administración está sometido al control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento a ésta a los fines que justifican su actuación (artículo 106.1 de la Constitución). A ello debe añadirse que el ejercicio de potestades en que exista un elemento de discrecionalidad no queda excluido del control jurisdiccional, que debe velar por que las mismas no se produzcan con arbitrariedad, ya que la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos constituye uno de los principios garantizados por la Constitución (artículo 9.3).
La adjudicación del contrato a la "proposición más ventajosa" establece, como acertadamente se señala en la sentencia de instancia, un concepto jurídico indeterminado (proposición más ventajosa), cuya aplicación por la Administración -en el caso enjuiciado por el Ayuntamiento recurrente- puede y debe sercontrolada por los órganos jurisdiccionales para evitar que la resolución que se haya dictado incurra en arbitrariedad. En este sentido, la sentencia impugnada, después de exponer los razonamientos en que se basa, deducidos de la documentación aportada a los autos (cfr. fundamento de derecho quinto), concluye por apreciar que concurre en la resolución municipal de adjudicación una falta de motivación, no sólo como infracción formal del contenido del acto, sino como expresión de un vicio de infracción sustantiva del régimen jurídico de selección del contratista, debiendo ser tenida como arbitraria la referida selección cuando no se expresan las condiciones de su oferta que permitan calificarla como más ventajosa que las restantes, conclusión que debe ratificarse por sus propios fundamentos.
Es cierto que las sentencias que se citan como infringidas (de 26 de diciembre de 1.988 y 14 de febrero de 1.989) mencionan la potestad discrecional de la Administración para valorar cuál es la oferta más ventajosa o para declarar desierto el concurso, así como la discrecionalidad característica del procedimiento de concurso. Ahora bien, está potestad discrecional no es absoluta, estando sometida al control jurisdiccional de la misma por razón de los motivos que han sido utilizados para su ejercicio, como acertadamente ha realizado la sentencia de instancia.
El segundo razonamiento del Ayuntamiento recurrente para fundar este motivo primero consiste en que la cláusula 17ª del Pliego de Condiciones fija simplemente unas pautas o criterios orientadores, sin carácter de preferencia, que en ningún momento se erigen en "numerus clausus" para dar lugar a la adjudicación.
Tampoco esta segunda argumentación puede prosperar, pues claramente se advierte que la indicada cláusula 17ª del Pliego de Condiciones, concorde con lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, expresa que se tendrán en cuenta para la adjudicación las circunstancias que enumera, adoptando pues la expresión un carácter imperativo. Y el párrafo segundo del artículo 36 mencionado también ordena al órgano de contratación acordar la adjudicación de conformidad con los criterios básicos que se hayan establecido en los pliegos de cláusulas administrativas particulares.
El Ayuntamiento recurrente, por tanto, debió tomar en cuenta las condiciones de preferencia que se fijaban en la cláusula 17ª para verificar la adjudicación del contrato de autos. Por ello es acertado el criterio de la sentencia de instancia al exponer, como uno de los motivos que determinan su decisión, que los argumentos vertidos por los Corporativos de la Comisión Municipal Informativa no se atienen a los seis criterios básicos establecidos en la cláusula 17ª del Pliego de Condiciones.
En consecuencia, procede la desestimación de este primer motivo de casación, ya que la sentencia de instancia ha hecho una aplicación del párrafo sexto del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado ajustada a derecho y no contraria a criterios jurisprudenciales.
El segundo motivo de casación, también con apoyo en el número cuarto del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, considera que la sentencia de instancia ha infringido las determinaciones contenidas en el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado, contraviniendo la jurisprudencia expresada en las sentencias de 26 de diciembre de 1.988 y 14 de febrero de 1.989, todo ello en relación con la infracción del artículo 24.1 de la Constitución.
El motivo, en cuanto reitera que, a juicio de la parte recurrente, la sentencia vulnera el artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado y la jurisprudencia, mencionando como infringidas las sentencias de 26 de diciembre de 1.988 y 14 de febrero de 1.989, reproduce, como precepto y sentencias a que se contrae la alegada infracción, los mismos que se citan en el motivo primero, añadiendo nuevos argumentos en defensa de la tesis que en el recurso de casación se mantiene.
Pero no es de advertir trascendencia alguna en la diferencia que el Ayuntamiento recurrente pretende introducir en este caso concreto entre infracción por no aplicación y simple infracción del artículo 36 y de las dos sentencias de repetida mención.
Se afirma en primer lugar que el informe de los Servicios Técnicos Municipales no sólo no fue determinante, sino que incurre en alguno de los casos en ponderar mejoras que son solamente variantes con el correspondiente precio que ha sido omitido. A este respecto debe ponerse de manifiesto que el dictamen de los Servicios Técnicos Municipales en nada incide en la cuestión planteada. La sentencia anula la adjudicación efectuada en favor de SOPESA por falta de motivación suficiente para llevarla a cabo, lo que le hace incurrir en arbitrariedad, sin estimar que el informe de los Servicios Técnicos Municipales sea determinante para producir como resultado dicha anulación.El motivo enjuiciado analiza después las ventajas que, a su juicio, tenía la oferta de SOPESA sobre las de otras empresas seleccionadas en el concurso (CESPA y CYCSA). Pero procede destacar que el objeto del presente recurso de casación no es decidir cuál de las ofertas presentadas en el concurso era la más ventajosa y a qué empresa debió, por consiguiente, adjudicarse el contrato, sino resolver si la sentencia de instancia se ajusta a derecho cuando anula la adjudicación por defecto de motivación; y esta conclusión, como se ha dicho al tratar del primer motivo del recurso, debe ratificarse por los propios fundamentos que expone la sentencia de 15 de julio de 1.993 (fundamento de derecho quinto).
El Ayuntamiento recurrente alega que la adjudicación está debidamente motivada, lo que, en su opinión, se comprueba con un examen de las actas de la Comisión Informativa de Obras y Servicios de 16 de diciembre de 1.988, del Pleno Municipal de 19 de diciembre del mismo año, así como de la propia Comisión de 28 de febrero de 1.989 y del Pleno de 4 de abril de 1.989.
Sin embargo, esta afirmación no pone de manifiesto cuáles son los motivos que llevaron a la Administración municipal a efectuar la adjudicación en cuestión, por lo que no pueden prevalecer sobre los razonamientos contenidos en la sentencia impugnada, en que se analizan los argumentos que sirvieron de base a la Administración para la adjudicación, razonando por qué no puede entenderse cumplido el requisito de motivación del acto de adjudicación, lo que conduce a su anulación.
En síntesis, la sentencia de instancia ha aplicado el párrafo sexto del artículo 36 de la Ley de Contratos del Estado conforme a derecho, sin incurrir en infracción jurisprudencial, lo que conduce a la desestimación de los dos motivos del recurso de casación.
La invocada infracción del artículo 24.1 de la Constitución debe ser asimismo rechazada, ya que el Ayuntamiento recurrente no pone de manifiesto en qué punto o puntos la prueba practicada a su instancia, que en su opinión no ha sido valorada adecuadamente por la sentencia combatida, podía tener trascendencia para resolver la cuestión objeto de debate, refiriéndose de nuevo al tema, ajeno a la motivación de la sentencia de instancia, de que la oferta de SOPESA era la más idónea entre las presentadas. A lo que se une que la sentencia de 1 de julio de 1.993 basa sus consideraciones precisamente en el "examen de la documentación aportada a los autos", lo que incluye la prueba practicada a solicitud del Ayuntamiento recurrente.
Procede declarar que no ha lugar a la presente casación, con imposición de costas a la parte recurrente, conforme previene el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Barakaldo contra la sentencia dictada el 15 de julio de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso nº 1.772/89; e imponemos al Ayuntamiento de Barakaldo el pago de las costas ocasionadas por este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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