STS, 17 de Noviembre de 1998

En el recurso contencioso-administrativo número 1828/91 (y acumulados 1829/91, 87/92, 120/92, 124/92 y 901/92), la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 30 de junio de 1997, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que rechazada la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado y la parte coadyuvante DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Dorremochea Aramburu, en nombre y representación de la Asociación Coordinadora de ITOZ, contra la resolución de fecha 20 de julio de 1.990, de la Dirección General de Ordenación y Coordinación Ambiental, del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, por la que se hace pública la Declaración de Impacto Ambiental, sobre el Anteproyecto del embalse de ITOIZ, (Navarra), confirmada en alzada por silencio administrativo y posteriormente por resolución expresa de fecha 13 de junio de 1.991, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que declaró inadmisibles los recursos interpuestos contra la anterior, declarando, la disconformidad con el ordenamiento jurídico de las citadas resoluciones y en consecuencia acordando su anulación. Sin costas".

El Fundamento de Derecho vigesimoctavo de dicha sentencia es del siguiente tenor literal: "VIGESIMO OCTAVO. Como resumen de todo lo expuesto procede dictar sentencia estimatoria de la pretensión actora, declarando como solicita en el suplico de su demanda, la nulidad del acto impugnado por el defecto formal causante de nulidad cometido en el trámite de solicitud de información preceptiva al ICONA y por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, tanto en relación con las ZEPAS como con las Bandas de Protección de las Reservas Naturales en el sentido expuesto en los Fundamentos de Derecho 21 y 24 de esta resolución".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, quien, en su escrito de interposición del recurso, formula como motivos los siguientes:

Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción de los arts. 37.1 y 82.c) de la Ley Jurisdiccional, al rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso por recaer en acto trámite no recurrible.

Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción del art. 13 del R.D. 1131/1988, de 30 de septiembre en relación con los arts. 48.2 de la L.P.A. y 63.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. A juicio de la parte la sentencia realiza una incorrecta interpretación y aplicación del art. 13 del Real Decreto 1131/88, de 30 de septiembre en relación con los arts. 48.2 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo y 63.2 de la actual Ley 30/92, de 26 de noviembre, en relación con la existencia de un defecto formal en cuanto al momento procedimental en que debió ser consultado al ICONA.

Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción de la Directiva 79/409, de 2 de abril y concretamente de su art. 4. Alega esta parte que la sentencia, en concreto en su Fundamento de Derecho decimonoveno, realiza una incorrecta interpretación y aplicación de la Directiva 79/409, de 2 de abril, de aves silvestres, en particular de su art. 4, en relación con la consideración por la E.I.A. de la existencia de una o varias ZEPAS en el área objeto de estudio, con la consecuencia desde la perspectiva medioambiental de la no conveniencia de realización del proyecto.

Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción, por interpretación indebida y no ajustada a derecho, de la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, de Normas Urbanísticas Regionales, concretamente de su Disposición Adicional Primera y del art. 17.2 en lo relativo a las zonas o bandas de protección de las Reservas Naturales que crea en el Anexo II de la misma (entre ellas, la RN-9: Foz de Iñarbe; la RN-10: Poche de Chinchurrenea y la RN-11: Gaztelu)

Y termina suplicando a esta Sala que "...teniendo por presentado escrito con sus copias se sirva tener por sostenido y por interpuesto recurso de casación contra la sentencia arriba identificada, se sirva asimismo admitirlo y ordenar sus sustanciación y en su día dicte sentencia por la que estimando el recurso se case y anule la sentencia recurrida, declarando en su lugar la conformidad a Derecho de la Resolución originariamente impugnada".

La representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, también parte recurrente, en su escrito de interposición del recurso, formula como motivos de casación los siguientes:

La sentencia recurrida no declaró la inadmisibilidad de los recursos acumulados interpuestos, infringiendo así los arts. 37 y 82.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 3º del art. 95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida no declaró la inadmisibilidad de los recursos acumulados interpuestos, infringiendo así los arts. 37 y 82.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida afirma que existe un defecto formal en cuanto al momento en que debió ser consultado el ICONA, infringiendo así el art. 13 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, así como los arts. 48.2 y 49 de la Ley de Procedimiento Administrativo y la jurisprudencia. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida afirma que el EIA debió considerar la existencia de una o varias ZEPAS y la DIA declarar la no conveniencia desde el punto de vista medioambiental de la realización del proyecto, infringiendo así la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril de 1979. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida incurre en incongruencia, infringiendo así los arts. 24 y 120.3 de la Constitución, así como los arts. 80 a 85 de la LJCA y la jurisprudencia. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 3º del art. 95.1 de la LJCA. A juicio de la parte la sentencia recurrida, tras reconocer la corrección del EIA y la imposibilidad de que la DIA infrinja las disposiciones imperativas de la Directiva 79/409/CEE, afirma de forma contradictoria e incongruente que la DIA vulnera la citada Directiva.

La sentencia recurrida incurre en un defecto de lógica infringiendo así el art. 1253 del Código Civil y la jurisprudencia, al deducir que la DIA infringe el ordenamiento jurídico en relación con las ZEPAS, pese a haber declarado que el EIA es completo, correcto y suficiente y que no puede discutirse el rigor técnico-científico de la calificación de los impactos. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art.

95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida incurre en abuso y exceso en el ejercicio de la jurisdicción, infringiendo así los arts. 97 y 117.4 de la Constitución, así como el art. 2.2 de la Ley Orgánica del PoderJudicial, al sustituir la discrecionalidad técnica reconocida a la Administración por el libre criterio del Tribunal sin prueba ni fundamento alguno. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 1º del art. 95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida incurre en vulneración e interpretación errónea de las normas de la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril, en particular de su disposición adicional primera, apartado 3, y de su art.

17.2.b). A juicio de la parte la sentencia recurrida declara la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la DIA en cuanto afecta a las bandas de protección de las Reservas Naturales 9, 10 y 11, siendo lo cierto que tales bandas no existían cuando se adoptó aquélla y que el Embalse de Itoiz no infringe la disposición adicional primera, apartado 3, ni el art. 17.2.b) de la Ley Foral 6/1987, de 10 de abril. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 4º del art. 95.1 de la LJCA.

La sentencia recurrida incurre en incongruencia, infringiendo así los arts. 24 y 120.3 de la Constitución, así como los arts. 80 a 85 de la LJCA y la jurisprudencia. La sentencia recurrida, se dice, tras reconocer (FJ 24) que la DIA por su propia naturaleza no puede infringir la Ley Foral 6/1987, afirma de forma contradictoria e incongruente que la DIA vulnera preceptos de dicha Ley Foral. Este motivo se invoca al amparo del párrafo 3º del art. 95.1 de la LJCA.

Y termina esta parte suplicando a la Sala que "...teniendo por presentado este escrito con los documentos acompañados, lo admita; tenga por causadas las precedentes manifestaciones y, en consecuencia, por formulado en la representación que ostento recurso de casación contra la sentencia de 30 de junio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en autos de los recursos contencioso-administrativos núms. 1828/91 y acumulados; y, previa la pertinente tramitación, se sirva en su día dictar sentencia por la que, con estimación íntegra del presente recurso, se declare: a) Haber lugar al recurso interpuesto por esta parte contra la meritada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, casando la sentencia recurrida, que ha de dejarse sin efecto y declarando la inadmisibilidad de los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por la parte actora. b) En todo caso, haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida, que ha dejarse sin efecto, desestimando los recursos contencioso- administrativos interpuestos por la parte actora contra resoluciones del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo sobre la declaración de impacto ambiental del Anteproyecto del Embalse de Itoiz y declarando la adecuación a Derecho de los actos administrativos impugnados. Todo ello con los demás pronunciamientos procedentes condenando en costas a quien se opusiere a las precedentes pretensiones".

En Providencia de fecha 17 de diciembre de 1997 esta Sala acordó la admisión del presente recurso, interpuesto por el Abogado del Estado y por la Comunidad Foral de Navarra.

La representación procesal de la Asociación Legal "COORDINADORA DE ITOIZ", parte recurrida, en su escrito de impugnación de los recursos interpuestos, suplica a esta Sala que "...teniendo por recibido este escrito con sus copias, los admita, tenga por evacuado el trámite conferido y por impugnados los recursos de que se ha hecho mención y, tras la pertinente tramitación, incluidos, en su caso, los planteamientos de las cuestiones de inconstitucionalidad y de prejudicialidad a que hemos hecho referencia en el presente escrito in fine, dicte en su día Sentencia por la que con desestimación íntegra de los recursos, se declare no haber lugar a los mismos, confirmándose la Sentencia recurrida, con las consecuencias que en todo caso pudieran resultar del planteamiento de las cuestiones de inconstitucionalidad y prejudicial mencionadas, con expresa imposición de costas a las partes recurrentes, Abogado del Estado y Comunidad Foral de Navarra".

Mediante Providencia de 18 de marzo de 1998, se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 14 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

En la tramitación de este recurso de casación se han observado las prescripciones legales, con excepción de la relativa al plazo para dictar sentencia, no cumplido por razón de la excesiva carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Con carácter previo al examen de los motivos del recurso de casación, conviene precisar que los actos administrativos impugnados en el proceso lo son: a) la resolución de 20 de julio de 1990, de la Dirección General de Ordenación y Coordinación Ambiental, por la que se hace pública la Declaración de Impacto Ambiental sobre el anteproyecto del embalse de Itoiz (Navarra), de la Dirección General de Obras Hidráulicas; y b) la resolución de 13 de junio de 1991, del Subsecretario del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, dictada por delegación, que declara inadmisibles los recursos de alzada interpuestos contraaquélla.

La primera de dichas resoluciones se limita, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, a hacer pública, para general conocimiento, la citada Declaración de Impacto Ambiental, en cuyo texto, que transcribe, se informa favorablemente, a los solos efectos ambientales, el desarrollo del proyecto de aquel embalse, siempre y cuando se cumplan las condiciones que la propia Declaración establece.

La segunda llega al pronunciamiento de inadmisibilidad de aquellos recursos de alzada al entender, en síntesis, que la declaración de impacto ambiental no es un acto autónomo, sino un acto de trámite para la mejor fundamentación del acto posterior que ha de autorizar o denegar la obra pública; acto de trámite que no determina por tanto la imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produce indefensión, pues siempre resultará posible recurrir el acto principal al que tal declaración está subordinada.

Ese supuesto carácter de acto no susceptible de ser directamente impugnado, que las Administraciones intervinientes en el proceso atribuyen a la Declaración de Impacto Ambiental, y que la sentencia recurrida niega, es precisamente el determinante del primero de los motivos del recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, y de los dos primeros del que interpone la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra. Sin embargo, antes de entrar en su examen deben analizarse los obstáculos procesales que para ello opone la parte recurrida, referidos a la incorrecta formulación de tales motivos.

Argumenta la parte recurrida que el hipotético vicio en que haya podido incurrir la sentencia al no apreciar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo prevista en el artículo 82 c) de la Ley de la Jurisdicción, constituiría un supuesto subsumible en la previsión del número 3º del apartado 1 del artículo 95 de dicha Ley, que contempla como motivo de casación el "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión"; por ello, añade, siendo así que el Abogado del Estado, en el primero de los motivos de su recurso de casación, subsume aquella cuestión en el número 4º del artículo 95.1 (referido a la "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate"), y que también lo hace la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra en el segundo de los motivos del suyo, lo procedente hubiera sido inadmitir uno y otro motivos, procediendo ahora, en este estadio procesal, su desestimación. Además, desde otra perspectiva, argumenta también aquella parte que la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra anunció en su escrito de preparación del recurso de casación que los motivos que esgrimiría lo serían al amparo de aquel número 4º, por lo cual también hubiera procedido inadmitir, y procede ahora desestimar, el primero de los motivos de su recurso de casación, pues en él, apartándose de lo anunciado en el escrito de preparación, articula la denuncia de aquel hipotético vicio de la sentencia a través del cauce del número 3º del artículo 95.1.

Uno y otro obstáculo carecen de fundamento jurídico bastante al efecto de impedir el examen de aquel hipotético vicio. El primero, porque una vez que la parte recurrente en casación identifica con precisión cual es el vicio que imputa a la sentencia que recurre, no se opone a su examen el solo error en la elección del motivo de los previstos en la Ley en que aquel vicio sería subsumible; ello es así, porque el efecto o consecuencia jurídica derivado de tal error no debe ser otro que la correcta subsunción por el Tribunal del vicio en el motivo procedente, a fin de dar a su sentencia el contenido que dispone el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción; aspecto que en el caso enjuiciado deviene irrelevante, pues el hipotético vicio imputado, tanto si se subsume en el motivo 3º del apartado 1 del artículo 95, por consistir en vulneración de las normas reguladoras de la sentencia, como en el motivo 4º del mismo apartado y artículo, determinaría, de ser apreciado, un contenido no distinto y sí igual del fallo de la sentencia de este Tribunal, tal y como resulta de lo dispuesto en los apartados 2º, in fine, y 3º del número 1 del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción. Y el segundo, porque el artículo 96 de dicha Ley no impone la necesidad de fijar ya en el escrito de preparación los motivos en que habrá de fundarse el recurso de casación, y por tanto, el anuncio hecho en dicho escrito de que los motivos a utilizar serían los propios del apartado 4º del número 1 del artículo 95, no impide que el escrito de interposición los subsuma en el apartado que estime procedente.

En definitiva, procede que este Tribunal examine a continuación si la sentencia recurrida, al entender impugnable directamente en sede jurisdiccional aquella resolución que hizo pública la Declaración de Impacto Ambiental, rechazando en consecuencia la causa de inadmisibilidad que por esa razón se opuso en el proceso, ha infringido o no los artículos 37.1 y 82 c) de la Ley de la Jurisdicción; infracción que se afirma tanto por el Abogado del Estado como por la representación procesal de la Comunidad Foral de Navarra, enel motivo primero del recurso interpuesto por aquél (articulado por el cauce del artículo 95.1.4º) y en los motivos primero y segundo del recurso interpuesto por ésta (articulados, subsidiariamente, por el cauce del artículo 95.1.3º y 95.1.4º).

Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones.

1. La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1).

2. La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto);sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto- y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda.

La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un > distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una >; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona ... la práctica totalidad de la actuación ... que se materializa físicamente ... (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando ... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (FJ 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de losactos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar.

Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de la conclusión alcanzada.

Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente, si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio; o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones mediambientales a las que en definitiva se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse; y lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar, no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso, que el control jurisdiccional se anticipe al acto final autorizatorio, y porque siendo así que la revisión jurisdiccional de este último es extensible a todas las partes que lo integren, y por tanto también a las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran resultado, claro es que ninguna situación de indefensión cabe derivar en buena lógica de la conclusión obtenida; en este sentido, no está de más señalar que esa situación de indefensión constitucionalmente proscrita no deriva en el caso de autos, para la parte recurrida, del pronunciamiento que, como ya se intuye, ha de ser alcanzado en este recurso, pues pudo en el recurso contencioso-administrativo que interpuso contra la resolución aprobatoria del proyecto de la presa de Itoiz deducir cualquier motivo de impugnación relacionado con la EIA y con la DIA, y pudo combatir cualquier decisión jurisdiccional que sin razón jurídica hubiera cercenado o desconocido esa facultad; a lo que es de añadir que las cuestiones que la sentencia recurrida en esta casación (véase la transcripción que de su Fundamento de Derecho vigesimoctavo se hace en el antecedente primero de esta sentencia) entiende que afectan a la legalidad del trámite de la EIA y de su precipitado, la DIA, ya fueron, las realmente relevantes (Zonas de Especial Protección de las Aves -ZEPAS- y Zonas de Protección exterior contigua y periférica de las Reservas Naturales RN-9 de Foz de Iñarbe, RN-10 de Poche de Chinchurrenea y RN-11 de Gaztelu, pues este Tribunal por razones de temporalidad del estudio de impacto ambiental y de corrección con anterioridad a la DIA no considera como tal la extemporaneidad de la consulta al ICONA), analizadas en la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 14 de julio de 1997 -determinando una de ellas (Zonas de Protección Exterior) el que se confirmara en ese punto la sentencia de instancia-, a la que nos remitimos en cuanto al examen de esas cuestiones.

Procede pues estimar los recursos de casación interpuestos por los motivos en los que las partes recurrentes denuncian la infracción por la sentencia recurrida de los artículos 37.1 y 82 c) de la Ley de la Jurisdicción, al no ser los actos recurridos susceptibles de impugnación jurisdiccional autónoma o separada de la deducible contra la resolución administrativa de autorización del proyecto. En consecuencia, procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, sin que haya lugar, por tanto, al examen de ninguno de los restantes motivos de casación articulados, ni de ninguna otra cuestión.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia. Y en cuanto a las de este recurso de casación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.2 de dicha Ley, cada parte satisfará las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Estimar como estimamos los recursos de casación interpuestos por la Administración General del Estado y por la Comunidad Foral de Navarra, casando la sentencia recurrida.

Declarar como declaramos la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra aquellas resoluciones; y

No hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.