STS, 29 de Enero de 1998

En la indicada fecha de 25 de enero de 1991, la Sala de lo Contencioso Administrativo con sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León dictó la sentencia número 85, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el presente recurso contencioso administrativo, debemos anular y anulamos por su disconformidad con el ordenamiento jurídico los acuerdos de la Comisión de Precios de la Consejería de Economía y Hacienda de la Junta de Castilla y León, de 18 de febrero y 18 de abril de 1989. No hacemos expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 28 de enero de 1998, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, objeto de la presente apelación, tiene declarado que, si la Comisión de Precios de Castilla y León aprueba la elevación de las tarifas del Transporte Urbano de la Sociedad Privada Municipal Autobuses Urbanos de Valladolid S.A. (AUVASA) en la forma propugnada por la misma (y propuesta por el Ayuntamiento de Valladolid), aun cuando exceda notoriamente de los índices económicos y no esté plena y correctamente justificada (dados los graves defectos e insuficiencias técnicas de la documentación presentada), incumple lo ordenado al efecto en el Real Decreto 2695/1977, de 28 de octubre, sobre Medidas relativas a la Política de Precios; y, si no lo hace, tendrá que compensar a sus expensas el déficit que sufra la mencionada empresa.Y, viene a concluir, en sus Fundamentos de Derecho Sexto y Séptimo, que:

"Sexto: Con posterioridad a nuestra anterior sentencia -se refiere a la de 17 de marzo de 1987, confirmada por la de la Sección Cuarta de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 20 de noviembre de 1991- y a la iniciación del expediente origen del presente recurso, pero antes de las resoluciones que se impugnan, ha entrado en vigor la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, la cual, en su artículo 41, establece el nuevo concepto de 'precio público', intermedio entre el de precios de derecho privado y tasas, pero absolutamente equiparado en su régimen a estas últimas, según el artículo 58; el establecimiento de unos y otras es exclusiva competencia del Pleno de la Corporación, con facultades de delegar en la Comisión de Gobierno o en los Organismos Municipales Autónomos Gestores de los servicios (artículo 48); por ello, y si bien el artículo 107.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril no ha sido expresamente derogado por la Ley 39/1988, ha de entenderse comprendido en la derogación implícita de cuantas normas se opongan al contenido de aquélla".

"Séptimo: Por todo lo expuesto, cabe estimar que, si bien deben anularse los actos impugnados, por su oposición al principio de autofinanciación de los servicios, las consecuencias no pueden ser las que se pretenden, pues, desde el momento en que, al amparo de la Ley 39/1988 y una vez entrada ésta en vigor, hubiera podido procederse a señalar el importe de los billetes como precios públicos, no es imputable a la Administración Autonómica el déficit que haya podido producirse".

Por tanto, en primer lugar, debe resolverse si la competencia exclusiva para la modificación de las tarifas o precios públicos del servicio urbano de autobuses desempeñado por AUVASA corresponde al Pleno del Ayuntamiento de Valladolid, como se ha declarado en la sentencia recurrida y propugna dicha empresa en sus alegaciones como apelada, y, en consecuencia, los acuerdos de la Comisión de Precios de Castilla y León son, por tal circunstancia, improcedentes y nulos de pleno de derecho, y no procede entrar, ya, a analizar el fondo de la cuestión objeto de controversia; o si, por el contrario, como sostiene la Comunidad Autónoma apelante, la mencionada modificación tarifaria ha de aprobarse, en definitiva, previa la tramitación del expediente por el Ayuntamiento de Valladolid y la aportación de los informes y estudio económico pertinentes, por la comentada Comisión de Precios, a tenor de lo dispuesto en los artículos 3 y concordantes del Real Decreto 2695/1977, 2, 9, 10 y 11 del Decreto 72/1987, de 2 de abril, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, y 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

Esta Sección de la Sala Tercera ha resuelto, en las sentencias de 3 de mayo y 26 de junio de 1996, un asunto semejante en ciertos aspectos con el aquí y ahora examinado, fijando la siguiente doctrina legal:

"Frente al criterio de la Junta de Galicia, que sostiene que la modificación de las tarifas de los servicios prestados por la empresa (que era la Mixta de Servicios Mortuorios de Vigo) ha de ser aprobada por la correspondiente Consejería de dicha Comunidad, por tratarse de servicios de carácter mercantil sujetos a dicho control por el artículo 148 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 ('Para la validez de las tarifas se requerirá que sean fijadas y aprobadas por la Corporación titular del servicio y, en su caso, además, cuando se tratare de servicios de carácter industrial o mercantil, por el Ministerio al que correspondiere la inspección del mismo' -ahora, la Comisión de Precios de la Comunidad Autonóma, a la que se ha transferido tal función-), el Ayuntamiento de Vigo recurrente afirma su competencia exclusiva para la modificación de las tarifas, alegando que, aunque se trate de un servicio prestado en régimen de monopolio, el control de la Comunidad Autónoma debe limitarse, conforme al artículo 86.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local ('Se declara la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: ..., transporte público de viajeros, y servicios mortuorios. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios. La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además de la aprobación del Pleno de la Corporación, la del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma'), a la decisión de establecer ese régimen -de monopolio-, pero no puede alcanzar a todas las actuaciones producidas en su desarrollo, que están amparadas por el principio de autonomía municipal consagrado en los artículos 137 y 140 de la Constitución. A su juício, la locución en su caso utilizada en el artículo 148 del Reglamento de Servicios remite a los supuestos en que, con arreglo a la legislación general sobre control de precios, se trate de precios sujetos a autorización previa y, como en la fecha en que se produjo el acuerdo de la modificación de las tarifas de la empresa Mixta, dicha legislación estaba constituída por el Real Decreto 2695/1977, en el cual no se incluían los correspondientes a los servicios mortuorios, ha de concluirse que dichos precios son libres y, por lo tanto, no puede reconocerse a la Administración Autonómica ninguna función de control sobre la materia" (tesis que acogió la Sala de instancia, anulando, por falta de competencia objetiva, los acuerdos de la Comisión de Precios).Y sigue diciendo: "El artículo 86 de la Ley 7/1985 se refiere, lo mismo que el 97 del Real Decreto Legislativo 781/1986, a la posibilidad de las entidades locales de ejercer la iniciativa pública en la actividad económica, conforme a lo previsto en el artículo 128.2 de la Constitución ('Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante Ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asímismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiera el interés general'), y a la decisión de realizar esa actividad bien en régimen de libre competencia o bien el de monopolio, por lo que la aprobación que en este último caso se requiere del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma se refiere al acuerdo de actuar en régimen de monopolio, pero no a los posteriores actos a que el ejercicio de la actividad dé lugar, porque la actividad sigue siendo municipal y la prestación en régimen de monopolio no la transforma en una actividad tutelada por la Comunidad Autónoma".

"Por otra parte -continúa afirmando-, si todas las tarifas exigibles como contraprestación de servicios de carácter mercantil o industrial estuvieran sometidas a la tutela de la Administración Central o Autonómica, sobraría la expresión en su caso que utiliza el artículo 148 del Reglamento de Servicios. El precepto se refiere a actividades municipales de carácter mercantil o industrial prestadas en concurrencia con la iniciativa privada o en régimen de monopolio (para este precepto, el régimen de prestación es indiferente), pero en el ámbito de la actividad económica, por lo que, si en ese ámbito los precios están sujetos a control, no pueden dejar de estarlo porque la actividad se desempeñe por una entidad local. En definitiva, el citado artículo 148 remite a la legislación general sobre control de precios, muy estricta en la fecha en que se publicó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, pero reducida, en la del acuerdo de modificación de tarifas que da lugar al presente proceso, al régimen establecido en el Decreto 2695/1977, que impone para determinados precios, entre los que no se encuentran los correspondientes a la prestación de servicios mortuorios, un sistema de control basado en la necesidad de solicitar autorización o simplemente comunicar los precios correspondientes. Esta correspondencia con la legislación general sobre control de precios está claramente reconocida en el artículo 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986 ('La determinación de las tarifas de los servicios, que con arreglo a la política general de precios, deban ser autorizados por las Comunidades Autónomas u otra Administración competente, deberá ir precedida del oportuno estudio económico. Transcurridos tres meses desde la entrada del expediente en la Administración autorizante sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán aprobadas. Las tarifas deberán ser autosuficientes para el servicio de que se trate. No obstante, cuando las circunstancias aconsejaren mantener la cuantía de las tarifas con módulos inferiores a los exigidos por la referida autofinanciación, la Comunidad Autónoma o Administración competente podrá acordarlo así, autorizando simultáneamente las compensaciones económicas pertinentes')".

Estos mismos argumentos nos sirven, a sensu contrario (en algún punto), para llegar a la conclusión de que, si el servicio que aquí es objeto de análisis, es decir, el "servicio de transporte urbano de autobuses de Valladolid", está comprendido, precisamente -al contrario de lo que ocurría con los servicios mortuorios de Vigo-, en el Anexo 3.A del Decreto 2695/1977 ("Precios autorizados a nivel provincial: 4. Autobuses y trolebuses urbanos"), resulta plenamente preceptiva la obligación, en caso de modificación de las tarifas o de los precios -de los billetes-, de instar y conseguir la aprobación de la misma por la Comisión de Precios de Castilla y León.

Téngase en cuenta, además, que la comentada sentencia de 3 de mayo de 1996, a pesar de referirse a la resolución de la Consellería de la Xunta de 28 de junio de 1990 y a la Ordenanza reguladora de precios -los que se pretendían incrementar- de 23 de febrero de ese mismo año 1990 (acuerdo y disposición reglamentaria que son de fecha posterior a la de la entrada en vigor de la Ley 39/1988), mantiene la persistencia, en los casos que específicamente describe, de la intervención autorizante de las Comisiones Provinciales de Precios de las Comunidades Autónomas y reconoce, en consecuencia (frente a lo sostenido, en función de la promulgación de la citada Ley 39/1988, en la sentencia de instancia que es objeto de la presente apelación), la virtualidad aplicativa del artículo 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

Y, en el Real Decreto 2313/1982, de 24 de julio, sobre Traspaso de las funciones y servicios del Estado en materia de intervención de precios, se dice, en sus Normas A y B, que "la Constitución, en el artículo 149.3, establece que las materias no atribuídas expresamente al Estado por la misma podrán corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos, y el mismo artículo, en su punto 1.13, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre las bases y coordinación general de la actividad económica. Y, en consecuencia con lo expuesto, parece necesario y resulta estrictamente legal llegar a un acuerdo sobre transferencias de competencias, en la materia indicada, al Consejo General de Castilla y León, para cumplir así los objetivos de su creación. Y, por tanto, se transfieren a dicho Consejo no sólo las funciones atribuídas en el Real Decreto 2695/1977, sobre normativa en materia de precios, a lasComisiones Provinciales de Precios, comprendidas en el territorio de la Comunidad, en lo que se refiere a regímenes de precios autorizados y comunicados de ámbito provincial, sino también las competencias atribuídas a los Gobernadores Civiles de las provincias de la Comunidad por el artículo 8.bis del Decreto 3477/1974, de 20 de diciembre, según la redacción dada por el Real Decreto 2226/1977, de 27 de agosto, y el Real Decreto 1947/1979, de 3 de agosto, referente a la aprobación de las tarifas de los servicios públicos de competencia local".

Disposiciones que han quedado reflejadas, en especial, en los artículos 2, 9, 10 y 11 del Real Decreto 72/1987, de 2 de abril, de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, sobre la modificación y competencias de la Comisión de Precios de la misma.

En consecuencia, dada la trascendencia de los problemas propios de la política general de precios, de alcance estatal o autonómico, determinantes, a tenor de todo el cuerpo normativo expuesto, del control, mediante la pertinente aprobación- autorización, de las modificaciones de las tarifas o precios autorizados de los servicios mercantiles o industriales municipales como el de estos autos, resulta evidente que no cabe dar al artículo 48.1 de la Ley 39/1988 ("El establecimiento o modificación de los precios públicos corresponderá al Pleno de la Corporación, sin perjuício de sus facultades de delegación en la Comisión de Gobierno, conforme al artículo 23.2.b de la Ley 7/1985") el alcance que preconiza la sentencia de instancia y propugna -ahora, en apelación- la empresa AUVASA, porque la intervención de la Comisión de Precios de Castilla y León resulta perfectamente compatible, por su interés general (que trasciende el de los concretos ámbitos municipales), tanto con el principio y plasmación práctica de la autonomía como con el de la autofinanciación municipales -sin que la Ley 39/1988 haya cambiado, pues, de manera sustancial, la concreta cuestión sobre competencia decisoria que ha sido objeto de controversia-.

A la misma citada conclusión puede llegarse abordando la cuestión objeto de controversia desde otra perspectiva complementaria.

En primer lugar, hemos de partir del hecho de que la empresa que presta el servicio de transporte urbano por medio de autobuses en la ciudad de Valladolid es, como se infiere de los poderes para pleitos obrantes en las actuaciones, una "Sociedad Anónima Privada Municipal". Se está, pues, al parecer (dada la falta de suficientes elementos de juicio), ante un supuesto de gestión directa (de un servicio municipal esencial), previsto en los artículos 67.Tercera y 89 a 94 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, 85.3.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, y 95 y 103 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y llevado a cabo por una sociedad privada municipal, con personalidad jurídica propia, cuyo capital social pertenece totalmente a la Corporación.

En consecuencia, la tarifa o el precio en sentido económico que dicha Sociedad pueda cobrar a los usuarios como contraprestación del servicio de transporte que presta (el valor de los billetes) no es, en principio, técnica y jurídicamente hablando, una tasa o un precio público (es decir, no es un ingreso público de carácter tributario), sino un precio privado.

Y, en consecuencia, procede distinguir entre lo que es la potestad tarifaria, conexa a la idea de gestión de un servicio público y a su fórmula de remuneración, y la potestad tributaria, plasmación del concepto de los ingresos públicos de tal naturaleza.

Y, en el plano de la efectividad de ambas potestades, la "tarifa" (o precio o contraprestación), como se indica en la doctrina más generalizada, se ordena y analiza abstractamente en la normativa de gestión de los servicios públicos, se establece y fija al formalizar un contrato (de gestión de servicios), no puede exigirse generalmente por vía de apremio y es susceptible de discutirse, incluso, ante la jurisdicción civil. Y, por otro lado, la "tasa" propiamente dicha, el "precio público" o -después de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995- la "prestación patrimonial de carácter público" -del artículo 31.3 de la Constituciónse regulan abstractamente en la normativa propia de los ingresos de derecho público, se imponen, ordenan y especifican de acuerdo con dicho régimen jurídico, pueden exigirse por vía de apremio y se impugnan a tenor de lo expuesto en las reglas tributarias.

Es evidente que la diferenciación de dichos conceptos -en relación, especialmente, con el juego de la potestad administrativa de intervención sobre los precios y tarifas- no ha sido (y continúa no siendo) pacífica, tanto en el marco jurisprudencial como en el normativo.

Las sentencias de esta Sala de 9 de abril de 1968, 12 de noviembre de 1979, 1 de marzo de 1980, 10 de marzo de 1988 y 15 de diciembre de 1992, limando asperezas conceptuales e intentando terminar conconfusiones tradicionales, han venido distinguiendo, progresivamente, entre las "tarifas o precios" de los servicios públicos y las "tasas" y/o "precios públicos" de carácter fiscal, atribuyendo a unos y otros diferentes naturalezas en función, sobre todo, de sus respectivos regímenes de implantación, modificación e impugnación, de sus conceptos integradores y de sus finalidades aplicativas.

El Derecho Positivo también ha sido (y, aun, es) reflejo de esas dudas interpretativas.

Así, por ejemplo, el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (que, hoy día, puede reputarse todavía vigente en lo esencial) trata de las "tarifas", en el Capítulo V ("gestión indirecta de los servicios") del Título III, en el sentido que se ha expuesto antes, hablando de remuneración del concesionario (artículo 115.6), de precio fijado por la Administración, susceptible, sin embargo, de rebajarse en el proceso de licitación (artículo 122.4), de retribución como derecho de quien asume la prestación del servicio (artículo 128.3.1) y de utilización de la vía de apremio para su exacción sólo si la Corporación local lo autoriza (artículo 130.1); pero incurriendo, en el artículo 129, en una aparente contradicción, al indicar que la remuneración del concesionario está compuesta por las contribuciones especiales que se devengaren por el establecimiento del servicio y las tasas a cargo de los usuarios, con arreglo a la tarifa aprobada en la forma dispuesta en el propio precepto, contradicción o confusión que se reitera en el Capítulo VI ("de las tarifas"), al comprender en tal concepto genérico toda contraprestación de los servicios ya sea "tasa" (ingreso público) o "precio-tarifa" (remuneración del concesionario y/o de la entidad de derecho privado que preste el servicio).

El artículo 155 del Reglamento que comentamos intenta aclarar y purificar -con relativo acierto- los conceptos de "tasa" y "tarifa". Y, así, dice: "1. En los servicios prestados directamente por la Corporación, con o sin órgano especial de administración o mediante fundación pública del servicio, o indirectamente por concesión otorgada a particular o empresa mixta o por consorcio con otros entes públicos, las tarifas que hayan de satisfacer los usuarios tendrán la naturaleza de tasa y serán exaccionables por la vía de apremio.

2. Si el servicio se prestare con arreglo a las formas de derecho privado y, en especial, por sociedad privada municipal o provincial, arrendamiento o concierto, las tarifas tendrán el carácter de precio o merced, sometido a las prescripciones civiles o mercantiles". Parece, pues, que se distingue, según el modo de gestión del servicio, entre "tasa" o "precio público" (incluyendo, de un modo no muy ortodoxo, y contradictorio con el contenido del Capítulo V, la remuneración del concesionario) y el "precio-tarifa".

El Real Decreto Legislativo 781/1986, en su artículo 107, establece que "La determinación de las tarifas de los servicios que, con arreglo a la política general de precios, deban ser autorizados por las Comunidades Autónomas u otra Administración competente, deberá ir precedida del oportuno estudio económico. Transcurridos tres meses desde la fecha de entrada del expediente en la Administración autorizante sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán aprobadas. Las tarifas deberán ser suficientes para la autofinanciación del servicio de que se trate. No obstante, cuando las circunstancias aconsejaren mantener la cuantía de las tarifas con módulos inferiores a los exigidos por la referida autofinanciación, la Comunidad Autónoma o Administración competente podrá acordarlo así, autorizando simultáneamente las compensaciones económicas pertinentes". Parece que, en este texto, en principio, la "tarifa" va conexa a la idea de remuneración del concesionario del servicio o de la empresa privada que directa o indirectamente lo presta, y no a la idea del ingreso público tributario (aunque el texto no distingue con claridad tal dicotomía).

Por su parte, la Ley 39/1988, define la "tasa" (artículo 20) y el "precio público" (artículo 41), sin hacer referencia, sin embargo, a si el servicio que genera tal tasa o precio se presta en régimen de derecho público o privado, y conceptúa, por otra parte, el precio público como un ingreso de la entidad local, establecido y/o modificado (sólo) por el Pleno de la Corporación (con un alcance conceptual que no parece aplicable, lógicamente, al precio o ingreso obtenido por una entidad privada -como la de los presentes autos-).

Puede concluirse, pues, ya, que la "tarifa" es el producto del ejercicio de la potestad tarifaria de la Administración (y no de la potestad tributaria) y es, por ello, diferenciable de la "tasa" y del "precio público", pues estas dos últimas contraprestaciones constituyen, más bien, ingresos de derecho público que, como tales, conforman la Hacienda Pública (en este caso, Local), y las "tarifas" son el precio fijado por la Administración para remunerar a quien, en régimen de derecho privado, presta el servicio.

En los supuestos del concesionario (y, también, en cierto modo, en los de las empresas privadas con capital total o parcialmente administrativo) la "tarifa" adopta una conformación contractual, en cuanto, a pesar de ser fijada unilateralmente por la Administración, su importe se vincula al objeto del servicio y puede verse afectada en su cuantificación por la alteración del equilibrio financiero del contrato o negocio por elque se confiere la actividad prestacional.

Ya la sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1991 -en un caso que afecta a la misma empresa AUVASA interviniente en los presentes autos- tiene declarado que se está ante la presencia de "un acto administrativo por el que se ejerce el control de la modificación de las 'tarifas' de un servicio público, concretamente el de transporte urbano de viajeros, y dichas 'tarifas' tienen el carácter de precios, y no de 'tasas' ni de 'precios públicos', por lo que les resulta aplicable el régimen de precios establecido por el Real Decreto 2226/1977, de 27 de agosto".

En consecuencia, lo que hemos venido llamando potestad tarifaria puede venir condicionada por la potestad administrativa de fijación de precios y tarifas en orden a la contención de la inflación, que se regula en el Decreto Ley 12/1973, de 30 de marzo, y en el Real Decreto 2695/1977, de 28 de octubre, y cuyo ejercicio puede estar atribuído al Estado o a las Comunidades Autónomas, como ya antes se ha indicado y como se infiere, además, de lo reseñado en el artículo 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986 (precepto que, por lo que se refiere al concepto estricto de "tarifa" y/o "precio" que hemos dejado establecido -sin perjuício de una potencialidad aplicativa de más amplio espectro, comprensiva, también, con matices, de las "tasas" y "precios públicos"-, no queda abarcado ni afectado por el texto expreso de la Disposición Derogatoria 1.d de la Ley 39/1988 y debe reputarse, por tanto, actualmente vigente).

En efecto, las sentencias del Tribunal Constitucional 97/1983 y 53/1984 tienen dicho, al respecto, que "cuando, desde otros objetivos o finalidades públicas, como es la que se define dentro de la acción pública en materia económica, se diseña otra intervención administrativa sobre los precios de los transportes, lo que ocurre no es la desaparición de la potestad tarifaria, sino una yuxtaposición de intervenciones de las que cada una de ellas, la de política de precios y la de establecimiento de tarifas, procederá de las respectivas áreas competenciales" (en el caso de los presentes autos, respectivamente, de la Comisión Provincial de Precios de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y del Ayuntamiento de Valladolid).

Potestad tarifaria y potestad de ordenación de precios tienen fundamentos y finalidades diferentes, pues, mientras la primera se concede al titular del servicio, la segunda es susceptible de condicionar y modular el ejercicio de aquélla, limitando los incrementos de las tarifas y precios en función del interés público de contener la inflación y evitar discriminaciones infundadas tanto territoriales como sectoriales (con respeto, por supuesto, en lo esencial, del principio de autonomía municipal).

Todo ello, sin embargo, con una completa supeditación, por parte de los entes que desempeñan el control en la política de precios, a lo que es objeto exclusivo de tal especial competencia, de modo que, por ejemplo, las Comisiones Provinciales de Precios, al ejercer su intervención sobre la propuesta de incremento de las tarifas, no sustituyan, o tiendan a sustituir, al ente titular del servicio en el ejercicio de lo que es su potestad tarifaria (pues una cosa es concretar la tarifa desde la perspectiva de quien ordena la gestión del servicio y otra distinta intervenir el incremento de la misma a través del ejercicio de la potestad de control de precios, que tiene como fin último evitar el aumento de la inflación).

Problema esencial -ya apuntado y pergeñado antes- es el de si la normativa sobre la política de precios afecta sólo a las "tarifas" o "precios" del servicio público (en el sentido que hemos venido dando a estos dos conceptos) o, también, a las "tasas" y/o "precios públicos" exaccionados con motivo de la prestación del mismo.

Como parece inferirse de la parte del texto de la sentencia de esta Sala de 20 de noviembre de 1991 más arriba transcrito, en principio, las "tasas" o "precios públicos" de un servicio gestionado por la propia Administración -que, como tales, constituyen un ingreso de derecho público- no se verían sometidos al control de la política de precios, pues el tributo o el precio público se fijarían de acuerdo, sólo, con lo establecido en las normas tributarias y no quedarían afectados, en la determinación de su cuantificación definitiva, por otra decisión administrativa.

Sin embargo, la sentencia de esta Sala de 21 de enero de 1993, reflejo, en cierto modo, del confusionismo, antes comentado, yacente en el texto del artículo 155 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, viene a decir, en un caso relativo al servicio del suministro del agua potable, que "si bien es cierto que las tarifas del caso constituyen un ingreso de derecho público sometido al régimen jurídico propio de las tasas y, por ello, exaccionables por la vía de apremio, no lo es menos que en dichas tarifas concurre, también, en cuanto regulan una contraprestación pecuniaria a satisfacer por un bien o servicio que se adquiere o se utiliza, la cualidad de precio, y están, por ello, sometidas a la normativa y competencias establecidas por las disposiciones reguladoras de la Ordenación Económica y su política de precios, como se encargan de especificar el Decreto Ley 12/1973 y el Real Decreto 2695/1977..., de talmodo que, en relación con las tarifas del caso y en el aspecto competencial de su aprobación, concurre una 'doble naturaleza', la de tasa, por una parte, y la de precio, por otra, sin que ambos calificativos sean incompatibles entre sí, al obedecer uno y otro a diferentes objetivos o finalidades públicas, que determinan una situación de concurrencia o yuxtaposición de competencias atribuídas a poderes distintos: la tarifaria, a la Administración Local, y la de política de precios, a la Administración Autónoma". Se utiliza en esta sentencia un concepto amplio integrador de las nociones de "tasa" y "precio-tarifa", de modo que lo ingresado por el servicio prestado ostenta, a la vez, ambas características.

Es esencial, pues, diferenciar los conceptos y admitir que la "tarifa-precio" es la remuneración del concesionario o empresa privada prestadores del servicio. Y, a partir de ahí, es cuando ha de concretarse cuál es el objeto de la política de precios: los ingresos de derecho público (tasas y precios públicos) o los ingresos de concesionarios o sujetos privados (tarifas-precios).

Y la sentencia antes comentada, de esta Sala, de 20 de noviembre de 1991, es la que arbitra la solución, aplicable al caso de autos que estamos analizando, de que "las tasas o precios públicos no parecen estar sometidos a la política de precios", al responder su cuantificación a otros criterios (en contra de lo que se desprende, en principio, de la sentencia posterior de 21 de enero de 1993, según la cual sí debió sujetarse a control el incremento de una "tasa" municipal, aunque de hecho se confunda el ejercicio de la potestad tributaria y de la potestad tarifaria).

Problema adicional es, en su caso, el de quién debe pechar con los perjuícios económicos que puedan derivarse de la denegación total o parcial del incremento de tarifas solicitado.

Si el ente local accede a elevar las tarifas a instancias del concesionario o de la empresa privada que presta el servicio, deberá solicitar la autorización de quien ejerza la política de precios; y, si se deniega, total o parcialmente, tal elevación, se puede generar una ruptura del equilibrio financiero del concesionario o de la empresa que puede compeler, a su vez, al ente local a recomponer el equilibrio por la vía de la subvención, a cargo, entonces, de todos los administrados, a través del presupuesto publico.

Y no es fácil determinar si, en dicho caso, el ente local puede reclamar de la Administración Autonómica que denegó la elevación solicitada la indemnización que compense el coste efectivo del desequilibrio producido. El apartado 2 del artículo 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986, al hablar, en tal supuesto, de "autorizar simultáneamente las compensaciones económicas pertinentes", parece dar a entender que quien limita el incremento de las tarifas y provoca, con ello, un problema presupuestario al ente local titular del servicio es quien debe pechar con el coste de la necesaria compensación (siempre, eso sí, que la comentada limitación o denegación no se haya acordado de conformidad con la potestad reconocida al órgano autonómico en materia de política de precios).

En conclusión, pues, la Comisión Provincial de Precios de la Comunidad Autónoma de Castilla y León actuó, al adoptar las resoluciones que son objeto de controversia en estas actuaciones, dentro del marco de su competencia.

En cuanto al fondo de la cuestión hemos de aceptar la misma solución arbitrada por los citados acuerdos de la Comisión de Precios de Castilla y León y, en cierto modo, por la propia sentencia de instancia, porque, no obstante lo declarado en la sentencia de 17 de marzo de 1987 del Tribunal a quo de Valladolid y en la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de noviembre de 1991 (confirmatoria de la anterior), en las que estaban cambiados los papeles procesales de las partes ahora intervinientes, es evidente, en el presente caso de autos, que AUVASA no ha justificado, con la puridad y técnica económico-jurídica pertinentes, la necesidad y precisión cuantitativa del aumento de tarifas o precios públicos solicitado en función de la autofinanciación y autosuficiencia del servicio, habida cuenta que la documentación que, a tal fin, tenía que examinar la Comisión de Precios adolecía de graves defectos e insuficiencias impedientes de la concesión del visto bueno y asentimiento aprobatorio a unos incrementos desproporcionados, además, en relación con el I.P.C.

Los acuerdos de la Comisión de Precios se ajustaron a la legalidad vigente, razonando debidamente los motivos por los cuales no se accedió a la pretensión de la solicitante (motivos que fueron mucho más allá de la superación del I.P.C.). La documentación, informes y dictamen o estudio económico presentados no se reputaron suficientemente expresivos y justificativos y, como se dice en la contestación a la demanda, si no se devolvieron a la empresa peticionaria para que pudiera modificarlos o rectificarlos, fué, precisamente, para no perjudicar su ya, al parecer, en opinión de la Comisión, tambaleante economía (pues la no aprobación de las tarifas, una vez rebajados sus importes a sus estrictos y contrastados límites, hubiera sido más lesiva para la citada sociedad privada municipal y para el órgano que, en definitiva, tengaque asumir las compensaciones económicas pertinentes).

Además, ha de analizarse cuál sea el alcance, en el presente caso, del concepto de "autosatisfacción o autosuficiencia tarifaria", en el sentido de si es factible que una actividad empresarial desorbitada -desde la perspectiva de una gestión que adopta decisiones inadecuadas- pueda ser base o razón suficiente para la justificación del aumento de los precios. Para ello, ha de recordarse que la Comisión de Precios no se limita a evaluar las tarifas propuestas en virtud de un puro automatismo aplicativo de su facultad revisora o de control, sino que, dada su plural constitución (artículo 1 del Real Decreto autonómico 72/1987), ha de calibrar con precisión la virtualidad o no, técnica, jurídica y económicamente hablando, de las modificaciones o incrementos solicitados. Por tanto, la autosuficiencia tarifaria no es una patente de corso que permita cualquier clase de justificación de tipo económico que sea desorbitada desde un punto de vista empresarial o que implique la asunción de riesgos que no deben ser, en pura lógica mercantil, aceptados ni asumidos ni por el público usuario -se está ante un servicio en régimen fáctico de monopolio y los aumentos gravan siempre a las ciudadanos o administrados más humildes-, ni por la Comunidad Autónoma o por la Administración correspondiente (que, en su caso, sólo debe proceder a la subvención de lo que se estime preciso, cuando así se decida, y no, por ejemplo, a la compensación global de lo que casi constituye, en el supuesto examinado, una renovación prácticamente completa e inmediata de la flota de autobuses urbanos, sin atender ni dar lugar a una racional explotación de los existentes y de las nuevas unidades que progresivamente se vayan adquiriendo).

En el artículo 7 del Real Decreto 2695/1977 se dice que "1.- Los aumentos de precios solicitados o comunicados tendrán que basarse en elevaciones de costes de producción o de comercialización. 2.- Las amortizaciones, la retribución de recursos propios y ajenos y las cantidades destinadas a nuevas inversiones serán consideradas por la Administración, en cada caso, desde la perspectiva del 'normal desarrollo' de la actividad empresarial. 3.- La Administración tendrá en cuenta todos los factores de posible compensación de costes y, muy especialmente, los derivados de incrementos de productividad. 4.- ... (es decir), junto a las repercusiones de costes, las consideraciones de política fiscal, energética u otras que respondan a políticas generales aprobadas por el Gobierno (en este caso, por la Comunidad Autónoma)".

Y ese concepto jurídico indeterminado de normal desarrollo es decisivo para que la Comisión de Precios pueda detectar si la justificación aducida para el aumento de las tarifas excede, en sus magnitudes, de lo que circunstancialmente deba considerarse como un incremento normal de su importe, pues, como acontece en el presente supuesto, una gestión empresarial que pretenda, en un concreto ejercicio anual, ir más allá de lo que económicamente parece ser lo normal no puede constituir (o no debería constituir), per se, la justificación del aumento de los precios instado ni, mucho menos, de la potencial subvención, por la Comunidad de Castilla y León, de los déficits que se produzcan en sus presupuestos.

El artículo 7 del Real Decreto Legislativo 781/1986 marca claramente la procedencia del 'estudio económico' del que hay que partir para tomar la decisión pertinente. Y la deficiente entidad del mismo, sus denotadas carencias y la imprecisión de sus cuantificaciones económicas, en el marco de lo que hemos conceptuado como una gestión empresarial diferente de la normal (en función, sobre todo, de unas inversiones que ni siquiera fueron justificadas en su momento), determinan la justeza de los acuerdos de la Comisión de Precios.

Otro aspecto revelador de la incuria de la empresa es el hecho de haber presentado la solicitud de revisión de las tarifas ante la Comisión de Precios el día 19 de diciembre de 1988, sin tener en cuenta que se pedían unos aumentos de precios que, por su desproporción aparente, requerían un profundo y contrastado estudio económico, y que, sin embargo, para ello, debería haberse usado de la premura adecuada y suficiente para que el mencionado órgano de control dispusiera del tiempo preciso par la toma oportuna de la decisión pertinente.

En resumen, es patente la falta de un serio y real interés de la empresa concesionaria en demostrar y justificar suficientemente el aumento tarifario propuesto, pues la fecha de presentación de la solicitud y los errores, deficiencias y omisiones del estudio económico aportado presuponen una voluntad no precisamente aclaratoria del fondo de la cuestión controvertida.

Y la Comisión de Precios, tal como se infiere del expediente, ha examinado con la necesaria diligencia los informes jurídicos y económicos que justificaban el contenido de la resolución a adoptar, ante cuyo tenor nada ha aportado y aducido la empresa peticionaria, en la vía administrativa y en la contencioso administrativa, que permitan dar pábulo a su pretensión y desvirtuar el sentido decisorio de aquélla.

Procede, por tanto, estimar el presente recurso de apelación y, revocando la sentencia deinstancia, declarar la conformidad a derecho de los acuerdos de la Comisión de Precios de Castilla y León de 18 de febrero y 18 de abril de 1988; sin que haya lugar a hacer expresa condena en las costas de esta apelación, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el Pueblo Español,