STS, 5 de Noviembre de 1999

Por escrito presentado el 11 de marzo de 1997, la Procuradora de los Tribunales doña Mercedes Revilla Sánchez, en la indicada representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el mencionado Real Decreto núm. 165/1997, de 7 de febrero. En dicho escrito se solicitaba la suspensión de la aplicación de la norma reglamentaria impugnada; medida cautelar que fue denegada por Auto de esta Sala de 5 de noviembre de 1997.

Recibido y completado el expediente administrativo, y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 13 de octubre de 1997, se otorgó a la actora plazo para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 1997, en el que se solicita que se anule la disposición impugnada con reconocimiento del derecho a la indemnización de los perjuicios originados por la aplicación de la misma.

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la disposición recurrida.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 11 de febrero de 1998, en el que reitera sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 23 de marzo de 1998, en el que solicita se dicte sentencia conforme a lo interesado en su escrito de contestación a la demanda.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 14 de septiembre de 1999, se señaló para deliberación y fallo el 2 de noviembre de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos formula en su demanda dospeticiones: la anulación del Real Decreto 165/1997, de 7 de febrero, por el que se establecen los márgenes correspondientes a la dispensación al público de especialidades farmacéuticas de uso humano y el reconocimiento del derecho a la indemnización de los perjuicios originados por la aplicación de dicha norma. Y, si bien esta segunda pretensión aparece evidentemente condicionada a la solicitud de anulación de la norma reglamentaria eventualmente causante de los perjuicios, resulta que el Abogado del Estado opone la falta de legitimación de la actora para la reclamación indemnizatoria, cuyo análisis resulta procesalmente prioritario.

El Consejo General demandante tiene entre sus funciones la defensa de los intereses profesionales de los farmacéuticos, entendidos éstos en términos generales como intereses de la profesión, pero no detenta ni asume la representación de los particulares y concretos intereses de cada colegiado, que sólo individualmente podrían tener la consideración de perjudicados por la aplicación de la norma impugnada. O, dicho en otros términos, la individualización del daño requerida para la exigencia de la responsabilidad, conforme a los artículos 106.2 CE y 139.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), 30/1992, de 26 de noviembre, sólo puede contemplarse, incluso, en hipótesis, en relación con cada farmacéutico que lo sufriera y que por ello sería el legitimado para la reclamación de su reparación; esto es, la misión representativa de los Colegios Oficiales o del Consejo General en defensa de intereses corporativos no puede confundirse con un mandato representativo para el ejercicio de acciones nacidas de derechos subjetivos. Tal sustitución procesal no es viable y, en consecuencia, la indemnización que, en su caso, fuera procedente debería ser solicitada por los colegiados afectados (Cfr. STS de 4 de julio de 1987).

La solicitud de anulación del Real Decreto impugnado se fundamenta, en primer término, en la violación de la reserva de Ley. En este sentido se razona que la intervención administrativa en materia de precios constituye la más característica y típica, además de intensa, en materia de comercio, y se recuerda, por una parte, que el artículo 51.3 CE establece que "en el marco de lo dispuesto en los apartados anteriores [relativos a la garantía de la defensa de los consumidores y usuarios y a la promoción de la información, educación y organización de los mismos], la ley regulará el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales", y, por otra, que la habilitación legislativa no puede hacerse de forma genérica o indeterminada al Ejecutivo, hasta el punto de permitir una regulación reglamentaria independiente exenta a cualquier control de legalidad, que es, según sostiene la parte actora, lo que hacen los artículos 100-1 y 104 de la Ley del Medicamento, Ley 25/1990, de 20 de diciembre (LM, en adelante), en cuya cobertura pretende ampararse la norma reglamentaria impugnada.

Ahora bien, de la tesis expuesta no pueden compartirse todos los elementos integrantes del razonamiento en que se sustenta. En efecto, no es asumible como punto de partida que "las especialidades farmacéuticas de uso humano" sea un mero producto comercial, que esté sujeto al juego de la oferta y la demanda del mercado y regido por las decisiones que corresponden a la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Por el contrario, se singularizan por su significado sanitario, lo que otorga especiales títulos de intervención a los poderes públicos. Así, el artículo 43 de la Constitución que reconoce el derecho a la protección de la salud y reconoce la competencia de dichos poderes para organizar y tutelar la salud pública, precepto que sirvió también de referencia a la STC 83/1984, de 24 de julio, para justificar, en relación con los artículos 35.1 y 38 CE, la posibilidad de regular y limitar el establecimiento de oficinas de farmacias, caracterizadas éstas según constante jurisprudencia de esta Sala, como establecimientos destinados a la prestación de un servicio "público impropio" o para la prestación de un "servicio de interés público". Y el artículo 149.1.16 CE, al tratar de los títulos competenciales del Estado, sustantiviza precisamente "la legislación sobre productos farmacéuticos".

La ordenación de las especialidades farmacéuticas, incluso en relación con los precios y su dispensación tiene una larga tradición en nuestro Derecho. Y ha sido diversa la normativa administrativa por la que sucesivamente se han venido fijando, también, los márgenes comerciales o profesionales relativos a la dispensación de dichas especialidades o productos farmacéuticos; cuestiones distintas pero ciertamente relacionadas. Incluso, este Tribunal ha tenido anteriores ocasiones de pronunciarse sobre dicha regulación. Así, por STS de 4 de julio de 1987, declaramos la nulidad de la Orden de 10 de agosto de 1985, sobre nuevo margen de las oficinas de farmacia, por razones formales, como consecuencia de defectos procedimentales apreciados en su elaboración; mientras que en la STS de 2 de marzo de 1995 desestimamos el recurso interpuesto frente al Real Decreto 271/1990, de 23 de febrero, del Ministerio de Sanidad y Consumo sobre reorganización de la intervención de precios de las especialidades farmacéuticas de uso humano, al entenderlo conforme a Derecho. Dijimos entonces que en el momento de expedición del Real Decreto se encontraba en vigor la Ley de Bases de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944, que atribuía a la entonces Dirección General de Sanidad la potestad de señalar el precio de las especialidades farmacéuticas, y que la norma en litigio tenía suficiente cobertura en dicha Base 16ª, asícomo en el régimen de determinación de precios de especialidades farmacéuticas del Decreto Ley 12/1973, de 30 de noviembre, según tenía declarado la jurisprudencia de la Sala en sentencias de 31 de mayo de 1989 y 11 de mayo de 1990, recordando la última que las especialidades farmacéuticas se hallaban sometidas al régimen de precios autorizados de ámbito nacional por encontrarse comprendidas en el Grupo B del Anexo I del Real Decreto 2.695/1977, de 28 de octubre, en régimen que se mantuvo en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1987, correspondiendo al Gobierno el control y la autorización de modificación de los mismos, por afectar a la política económica general y particularmente a una rama del mercado de interés general.

La LM derogó expresamente la indicada Base 16ª [apartado b) de su disposición derogatoria] e incorporó a su Título VIII (artículos 100 a 104) una regulación específica de la intervención administrativa de los precios de los medicamentos.

Pues bien, en el presente recurso, a través del motivo de impugnación que se analiza, lo que se cuestiona realmente son los parámetros con los que dicha Ley limita al Reglamento, más que el desajuste del desarrollo reglamentario a tales determinaciones legales que se consideran insuficientes por la actora. Así se dice que la Ley, en la redacción vigente que deriva de la Disposición Adicional 18ª de la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, solo condiciona al Reglamento con la referencia a "la toma en consideración de criterios o valores de carácter técnico y sanitario", a diferencia de la mayor concreción que suponía la redacción primitiva que fijaba como criterios la toma en consideración de "los costos de los correspondientes servicios, prestaciones y gestiones". De esta manera, en puridad de principios, si se compartieran las afirmaciones de la actora sobre el incumplimiento por los preceptos de la LM de la reserva de ley establecido en la Constitución, lo procedente, antes que anular el reglamento, sería plantear la correspondiente cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, conforme a los artículos 163 CE y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que prevén dicho procedimiento como mecanismo para hacer compatible la doble sumisión de los órganos judiciales a la Constitución y a la Ley. Pero ocurre, como a continuación se razona, que no cabe entender producida la infracción que se denuncia de la reserva de Ley:

1. La Constitución prevé una serie importante de materias reservadas a la ley sobre las que la Administración no puede dictar normas reglamentarias sin la existencia previa de una norma legal, aunque no hay materias vedadas a la regulación por dicha clase de norma (respetando, en su caso, el necesario rango de Ley Orgánica); o, dicho en otros términos, lo que, en principio, supone la reserva de ley es la prohibición de que materias objeto de la misma sean regulados por reglamentos autónomos.

2. En el ámbito de las materias reservadas a la Ley no cabe, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional una habilitación en blanco que constituya, en realidad, una deslegalización de aquéllas. El principio de que se trata representa una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, por el que se asegura que ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia de sus productos normativos.

3. El principio no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, en ámbitos objeto de reserva de Ley, pero sí que supongan, como se ha señalado, una regulación reglamentaria independiente y no subordinada a la de la Ley, lo que supondría una degradación de la reserva formulada por la Constitución en favor del legislador. Por consiguiente, dicha reserva implica no sólo la necesidad de una ley previa habilitadora del reglamento, sino que tal ley contenga un mínimo contenido material. Si bien, debe tenerse en cuenta que en la Constitución, desde el punto de vista de dicho contenido legal necesario, no hay una concepción global de la reserva de ley sino reservas de ley en las que tal contenido tiene un alcance diverso, adquiriendo su máxima exigencia en relación con los derechos fundamentales y con el diseño constitucional básico de los poderes del Estado.

En el presente caso estamos ante una materia objeto de reserva de ley y se trata de determinar si la reiterada LM, en los mencionados artículos 100 a 104, incorpora el contenido material suficiente para entender constitucionalmente legitima la habilitación que efectúa a la norma reglamentaria en orden a la intervención de los productos farmacéuticos. En el bien entendido de que, como se ha señalado, la reserva legal que se contempla no es la del artículo 51.3 CE del régimen de autorización de los simples "productos comerciales", sino la especial del artículo 43.1 CE, en el que la potestad administrativa de intervención atiende especialmente a la Sanidad Pública, y, concretamente. en materia de precios y márgenes de dispensación de medicamentos, contempla la protección del consumidor, en una materia tan sensible como es el de la salud, sin olvidar tampoco la incidencia que aquéllos tienen en el gasto de un régimen público de Seguridad Social que reconoce el artículo 41 CE. Y es que no cabe desconocer que el mencionado artículo

43 CE obliga a los poderes públicos a organizar unos servicios sanitarios que ofrezcan a los ciudadanosprestaciones tanto de carácter preventivo como asistencial, y la efectividad de tal organización está indudablemente condicionada por unos recursos públicos escasos, en cuya adecuada administración y gestión ha de estar presente tanto el componente que representan los precios de los productos y especialidades sanitarias como, estrictamente, los márgenes comerciales o profesionales de su dispensación.

Partiendo de tales premisas, la regulación de la LM que incorpora un régimen de intervención de los precios de medicamentos no representa, una mera deslegalización o habilitación en blanco, como sostiene la actora. El artículo 104 autoriza al Gobierno para la revisión de los precios, pero antes el artículo 100.1, párrafo segundo, establece que en los precios correspondientes a la distribución y dispensación de las especialidades farmacéuticas han de ser fijados, con carácter nacional, por el Gobierno, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de forma general o por sectores, tomando en consideración "criterios o valores de carácter técnico-económico y sanitarios"; después, el artículo 100.3 se refiere al Precio de Venta al Público de las especialidades farmacéuticas en el que se tiene en cuenta la agregación del "precio industrial y de los conceptos correspondientes a la comercialización"; y, en fin, el artículo 102 trata de asegurar la debida información económica y las comprobaciones necesarias para que la intervención de precios alcance sus objetivos.

Por consiguiente, la LM constituye un marco de referencia obligado e indisponible para las normas reglamentarias, en el que existen elementos suficientes para el contraste de legalidad del reglamento que se impugna, aunque incorpore algunos conceptos valorativos pendientes de concreción. Parámetros legales de naturaleza técnico-económica y sanitarios, en cuyo ámbito pueden incluirse sin dificultad los costos de los servicios, prestaciones y gestiones, aunque también admita la contemplación de otros acordes con los principios a los que responde el ejercicio de la potestad administrativa de intervención de los precios de los medicamentos, en la que están presentes, sin duda, criterios derivados de la repercusión del coste de los medicamentos en los fondos públicos además de otros de índole social que tienen en cuenta las peculiaridades del producto y su intrínseca e inmediata relación con la salud individual y colectiva.

Insiste la parte recurrente en otros aspectos concurrentes relativos a la reserva de ley derivados de los artículos 35 y 36 de la Constitución que, respectivamente, reconocen el derechos de los españoles a una remuneración suficiente y la regulación por ley del ejercicio de las profesiones tituladas. Sin embargo, además de la suficiencia de la habilitación legal al Gobierno para el desarrollo reglamentario de la intervención de los precios de los medicamentos contenida en los referidos preceptos de la LM, lo cierto es que, en modo alguno, queda acreditado que de la concreción que hace el Real Decreto impugnado de márgenes correspondientes a la dispensación de medicamentos derive una remuneración insuficiente para los farmacéuticos. Los datos obrantes, por cierto, en la pieza de suspensión, como tuvimos ocasión de señalar en nuestro Auto de 5 de noviembre de 1997 pueden ser una aproximación estadística a la disminución de ingresos que representa para las oficinas de farmacia la disminución de márgenes, pero es un aspecto parcial de la situación económica de las oficinas de farmacia que, al menos, no contempla los ingresos que proceden de la venta en Farmacia de otros productos distintos de las especialidades afectadas por la norma impugnada ni el crecimiento de ingresos derivados del incremento de precios y ventas de los productos farmacéuticos sobre los que se aplica el nuevo margen; crecimiento, por cierto, en el periodo 1987-95 superior al producto interior bruto, y el estimado para 1997, superior al índice de precios al consumo; o, dicho en otros términos, el aumento notable de dichos ingresos superior al crecimiento de la economía española en su conjunto.

Por otra parte, en relación con el artículo 36 CE, hemos tenido ya ocasión de señalar (STS de 17 de mayo de 1999) que esta norma debe ser interpretada en el sentido de que la decisión constitucional de reservar a la ley la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas, comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran (Cfr. STS de 9 de diciembre de 1998). Y en este caso se trata de un concreto aspecto del ejercicio profesional, el de los márgenes correspondiente a la dispensación de especialidades farmacéuticas de uso humano, para cuyo desarrollo reglamentario existe, como hemos señalado, la suficiente previsión legal, justificada, además, por razones técnicas, pues, incluso desde esta perspectiva, resultaría disfuncional y alejado de los cambiantes datos a considerar en cada momento que algo que participa tanto de lo conyuntural como los porcentajes a aplicar como márgenes tuvieran que venir directamente fijados por una norma con rango deley.

Sostiene también la parte actora que no es la LM la aplicable a la modificación de los márgenes introducida por el Real Decreto recurrido sino el Real Decreto Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de carácter fiscal y de fomento y liberalización de la actividad económica, del que resalta los siguientes extremos: 1º) la inclusión en el Anexo primero de las especialidades farmacéuticas, excepto las publicitarias; 2º) la atribución de la competencia para la aprobación de las variaciones de los precios incluidos en dicho Anexo a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, previo informe preceptivo de la Dirección General de Política Económica y Defensa de la Competencia del Ministerio de Hacienda; y 3º) la toma en consideración para las modificaciones de precios solicitadas de la evolución de los costes del sector y las ganancias de productividad, en el marco del establecimiento de crecimientos máximos de los precios sectoriales formulados en términos de variación del IPC minorados en determinados porcentajes, aunque excepcionalmente pueden utilizarse técnicas alternativas, siendo necesaria la previa justificación ante el órgano competente para informar las modificaciones de precios.

El citado Real Decreto Ley que afecta al ámbito de los precios autorizados, no supone, sin embargo, que las medidas de liberalización de precios que incorpora impliquen la derogación de las previsiones de la LM sobre intervención de los precios de medicamentos. La propia norma distingue entre los precios que están en situación de ser liberalizados gracias a la competencia en determinados sectores y los que, por contra, han de continuar sujetos a la aprobación del Gobierno, aunque su seguimiento y autorización competa a órganos reguladores independientes y sectoriales. Y es en este contexto normativo en el que hay que situar el artículo 16 y el Anexo 1 del Real Decreto Ley, a los que se refiere la argumentación expuesta de la parte actora y que no permite acoger las conclusiones a las que ella llega.

1. El indicado artículo 16 suprime la Junta Superior de Precios que, según la propia Exposición de Motivos, ha ido quedando vacía de contenido en lo que respecta a la regulación de precios, "por lo que no es preciso el mantenimiento de este órgano para desarrollar únicamente las funciones de estadística que se le imputan", y sus funciones en relación con los precios autorizados son asumidos por la Dirección General de Política Económica y Defensa de la Competencia del Ministerio de Economía y Hacienda, cuyo informe es preceptivo para la aprobación de las modificaciones de precios del anexo 1 del propio Real Decreto que contempla, entre los precios de ámbito nacional, las especialidades farmacéuticas excepto las publicitarias. Por consiguiente, tales productos permanecen en régimen de autorización de precios y para su dispensación continúa rigiendo el mecanismo de fijación de márgenes sujetos a las previsiones de los artículos 100 a 104 de la LM que no son derogadas, ni siquiera tácitamente, por las normas del Real Decreto Ley, con las que no resultan incompatibles. Cosa distinta es que se requiera el mencionado informe del Centro Directivo que, por cierto, obra en el expediente con dos conclusiones alternativas, una de ellas consistente en que "si se mantiene el sistema actual de margen porcentual único tanto en la dispensación como en la distribución de medicamentos, la reducción de márgenes debe [debería] ser superior a la propuesta: 6 puntos para el margen de las oficinas de farmacia (quedando fijado en el 23,9 por cien del PVP) y 4 puntos el de los almacenes de distribución (que se situaría en el 8 por cien del PVP)".

2. El Real Decreto Ley no supone un singular desapoderamiento del Gobierno en favor la Comisión Delegada de Asuntos Económicos para la aprobación de las revisiones de los márgenes correspondientes a la distribución y dispensación de medicamentos, sino que, con independencia de las relaciones que corresponden a la naturaleza de tales órganos, pertenece al primero la competencia para adoptar la decisión definitiva, a través de Real Decreto, sin perjuicio de que medie previo acuerdo de dicha Comisión, que, ciertamente obra también en el expediente en el sentido de aprobar la propuesta efectuada al respecto por el Ministro de Sanidad y Consumo y elevándola al Consejo de Ministros para su aprobación.

3. El artículo 16 dos del Real Decreto Ley se refiere explícitamente a las "modificaciones de precios solicitadas", para las que dispone que han de tomarse en cuenta la "evolución de los costes del sector y las ganancias de productividad, en el marco del establecimiento de crecimientos máximos de los precios sectoriales formulados en términos de variaciones del IPC minoradas en determinados porcentajes". Pero tan concreta previsión no impide que se produzcan otras modificaciones distintas de las contempladas y que en ellas se tomen en consideración otros parámetros, como resulta tanto de la propia referencia literal singularizada a una clase de modificación de precios como de la previsión, en la propia norma, de utilizar técnicas alternativas que resulten justificadas, como las de carácter técnico-económico (en las que cabe, con normalidad, la indicada consideración de la evolución de los costes y ganancias de productividad) y sanitario cuando se trata de precios o márgenes de dispensación de medicamentos (arts. 100 y 104 LM).

Otro motivo de impugnación es que el Real Decreto incurre en desviación de poder. Y para sostener tal infracción del ordenamiento jurídico, se hace referencia a que existen dos normas que prevénuna actuación pública en relación con los precios de los medicamentos: la de la Ley de la Seguridad Social (art. 107-4 de la Ley de la Seguridad Social, Texto Refundido de 1974) que contempla una actuación exclusivamente referida a la facturación pública, y la de la LM y el Real Decreto Ley a que se ha hecho referencia que contemplan una intervención general en los precios de los medicamentos por razones que afectan indistintamente a los que corren a cargo de la Seguridad Social y a los adquiridos por los particulares.

Pero si bien puede compartirse la diferencia inicial que suponen dichas alternativas, lo que no se acepta, frente a lo que sostiene la parte, es que la finalidad de la limitación del gasto público sea ajena por completo al ejercicio de la potestad reglamentaria, para la que el Gobierno cuenta con la habilitación suficiente en la LM, y que tal finalidad haya de encauzarse necesariamente por la vía concertada. Pues, por el contrario, la contemplación de la incidencia en dicho gasto es un dato trascendente en la intervención general de precios y márgenes de productos farmacéuticos, aunque en este caso estén también presentes otras consideraciones sanitarias y sociales, puesto que afecta a usuarios de medicamentos no incluidos en la financiación pública.

Y siendo ello así no puede apreciarse el apartamiento de la finalidad para la que el ordenamiento jurídico otorga la potestad administrativa, en que consiste la denunciada desviación de poder, en el hecho de que se utilice la norma reglamentaria para disminuir la repercusión sobre la financiación pública del coste de los medicamentos, ante su constante y creciente aumento. Ello sin contar con que, además, se reflejan en el expediente tramitado para la aprobación del Real Decreto otras consideraciones y finalidades económico-sanitarias relativas a los usuarios del servicio farmacéutico, distintas de la legítima y necesaria contención del gasto del Sistema Nacional de Salud, que, como se ha dicho, no ha de ligarse necesariamente, al incierto resultado de procedimientos de concertación o colaboración.

El último de los motivos de impugnación se refiere exclusivamente al régimen transitorio del Real Decreto impugnado, en concreto a la Disposición Transitoria primera que establece: "A la entrada en vigor del presente Real Decreto las existencias de especialidades farmacéuticas que se encuentren en los almacenes mayoristas y oficinas de farmacia, así como las que sean suministradas por los laboratorios farmacéuticos con precios calculados con los antiguos márgenes, podrán ser dispensadas al precio que figure en sus envases hasta el día 28 de febrero de 1997. A partir del 1 de marzo de 1997 el precio de venta al público de las especialidades farmacéuticas será el que figure con las siglas N.M. a que se refiere la disposición transitoria segunda o bien el que resulte de realizar sobre el antiguo precio la minoración correspondiente. La facturación de las recetas de especialidades farmacéuticas a cargo del Sistema Nacional de Salud, cerrada hasta el día 28 de febrero de 1997, se liquidará con los antiguos precios. Las facturaciones cerrada a partir de 1 de marzo de 1997, se liquidarán con los nuevos precios".

Ahora bien, para el examen de las alegaciones formuladas frente a dicha Disposición Transitoria existen algunas dificultades iniciales. Por un lado, no se traducen, en el suplico de la demanda, en una solicitud o petición de anulación parcial del Real Decreto impugnado, limitada al régimen transitorio que incorpora, por lo que si se descarta que su virtualidad afecta a la norma en su integridad, ya que para esta extrema solución no se ofrecen razones suficientes y tampoco se advierte en la Disposición una esencialidad condicionante de la validez del contenido íntegro de la norma reglamentaria, habría que entender que el motivo se relaciona con la petición de reconocimiento del derecho de la indemnización de daños y perjuicios que se formula en la demanda, para lo que, según el razonamiento ya expuesto en el primero de los fundamentos jurídicos de la sentencia, no se aprecia legitimación suficiente en el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéutico. Por otro, no se puede conocer si lo que se solicita implícitamente es la mera y simple anulación de la Disposición transitoria primera, lo que no supondría un beneficio para los intereses que defiende la actora, salvo que se anudara la referida indemnización de daños, o si es su sustitución por otro régimen transitorio determinando la forma en que habría de quedar redactada la norma transitoria cuestionada, lo que no podría hacerse en sede jurisdiccional a través de sentencia (art. 71.2, en relación con la Disposición Transitoria 2ª.2 Ley de la Jurisdicción, Ley 29/1998, de 13 de julio).

En todo caso, en la primera de las consecuencias a que alude la actora se hace referencia a una insuficiencia en el plazo de veinte días que incorpora la Disposición Transitoria primera, porque el cálculo del "stock" farmacéutico se fija por una experiencia acreditada en 70 días, pero ciertamente tal regla de experiencia no es un límite sustantivo al ejercicio de la potestad reglamentaria ni de ella deriva el derecho a un determinado régimen transitorio. En realidad, lo que se suscita a través de esta argumentación es un perjuicio de los farmacéuticos como consecuencia de que éstos han comprado a los almacenes de distribución las especialidades farmacéuticas a precios antiguos (más elevados) y han de venderlos a los precios nuevos (más reducidos), al no disponer de tiempo suficiente para eliminar los correspondientes"stock". Pero si ello es así, además de las dificultades prácticas de aplicación de la norma, lo que se pone de relieve es, por una parte, la necesidad de conciliar intereses y evitar disfunciones en la prestación del servicio farmacéutico, derivadas de eventuales desabastecimientos ante las perspectivas de rebaja en el precio de adquisición de las especialidades por las oficinas de farmacias, y, por otra, determinar si los eventuales perjuicios añadidos derivados de la eventual insuficiencia del plazo para eliminar los "stock" da lugar o no a un derecho a la consecuente indemnización, ejercitable sólo por los concretamente perjudicados, y que estaría en función de que se cumplieran o no los requisitos derivados del artículo 106.2 CE y 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; y muy singularmente de que el daño fuera o no antijurídico, dependiendo de la existencia de un deber jurídico de soportarlo.

En la segunda de las consecuencias del régimen transitorio la parte actora señala la infracción del artículo 100-3 LM en cuanto establece que el "precio de venta al público [de las especialidades farmacéuticas] será el consignado en los ejemplares de las mismas". Pero, con independencia de las circulares a que alude la parte, que no son objeto de recurso, y lo que debe ser un correcto entendimiento del precepto legal, lo cierto es que nada en contra se dice en la Disposición Transitoria primera, en la que se establece que hasta el 28 de febrero de 1997 el precio de venta o dispensación es el que figure en los envases y, a partir de 1 de marzo de 1997, el que figure con las siglas N.M. , con las que se identifica el nuevo margen al lado del precio (Disposición Transitoria segunda).

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso, sin que se aprecien circunstancias para una especial declaración sobre costas.