STS, 22 de Octubre de 1999

"Eurovías, Concesionaria Española de Autopistas, S.A.", interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo nº 18527/88 contra resolución del Excmo. Sr. Ministro del Interior de 4 de julio de 1988 recaída en recurso de alzada sobre reclamación de peajes. En su escrito de demanda, de 1 de diciembre de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: a) Se declare que la Resolución del Excmo. Sr. Ministro del Interior, citada en el encabezamiento, por la que se desestimaba el Recurso de Alzada interpuesto por EUROVÍAS, C.E.A.S.A. contra Resolución de la Dirección General de la Guardia Civil referida en el Hecho Séptimo, no es conforme a Derecho. b) Se declare, en consecuencia, la referida resolución, nula, dejándola sin ningún valor y efecto. c). Se declare la procedencia de satisfacer a EUROVÍAS, C.E.A.S.A. la deuda pendiente de pago por los peajes devengados por los vehículos de la Guardia Civil por la utilización de la Autopista, conforme resulta acreditado de los documentos obrantes en el expediente de su razón y que aquí damos por reproducidos, cuya cuantía asciende a CUATROCIENTAS VEINTISEIS MIL CIENTO OCHENTA Y OCHO (426.188) PESETAS de principal, más CINCUENTA Y UNA MIL CIENTO CUARENTA Y DOS (51.142) PESETAS en concepto de Impuesto del Valor Añadido. d) Se condene a la Administración del Estado a pagar a EUROVÍAS, C.E.A.S.A. la referida cantidad. e). La procedencia de abonar, en lo sucesivo, los peajes correspondientes a la utilización de la Autopista por los vehículos de la Benemérita. f) La procedencia de satisfacer los intereses devengados por la deuda reclamada desde la intimación formulada por mi parte. g) Se condene en costas a la Administración del Estado en caso de que la misma se opusiera a las justas pretensiones esgrimidas por mi representada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda el 26 de diciembre de 1988 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso, con confirmación del acto que se combate y con imposición de costas a la contraria". Se opuso a la práctica de prueba.

Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 10 de diciembre de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Endesestimación del recurso interpuesto por el Procurador Francisco Velasco Muñoz Cuéllar en su representación de EUROVÍAS, CONCESIONARIA ESPAÑOLA DE AUTOPISTAS, S.A., debemos declarar y declaramos ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas y que se relacionan en el primer fundamento, sin costas".

Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la entidad demandante el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 3117/92, solicitando en su escrito de alegaciones la revocación de la misma.

El Abogado del Estado solicitó en su escrito de alegaciones la confirmación de la sentencia apelada.

Por Providencia de 2 de julio de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 14 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

Es objeto de este recurso de apelación la sentencia de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) de fecha 10 de diciembre de 1991 que desestimó el recurso número 18527 de 1988, interpuesto por Eurovías, Concesionaria Española de Autopistas S.A. contra las resoluciones del Ministerio del Interior de 20 de abril y 4 de julio de 1988 que, a su vez, habían desestimado la pretensión de aquella empresa de que la Administración del Estado pagara los peajes devengados durante el mes de marzo de 1988 por los vehículos de la Guardia Civil que habían circulado por la autopista A-1 Burgos-Málzaga. El Ministerio del Interior sostuvo que el paso de aquellos vehículos por la autopista estaba exento del pago de peaje, en virtud del artículo 27.3 de la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras.

La cuestión objeto de litigio ha sido resuelta por este Tribunal Supremo en una larga serie de sentencias coincidentes, cuya doctrina nuevamente hemos de reiterar, pues no aparecen elementos de juicio nuevos que justifiquen su modificación. La sentencia de 21 de febrero de 1997, en efecto, confirma lo declarado en las de 23 diciembre de 1990 y 23 noviembre de 1991, así como en las posteriores de 10 febrero y 18 octubre de 1994, por citar sólo algunas, en todas las cuales la Sala mantuvo la doctrina favorable a la exención del peaje. En concreto, la citada sentencia de 23 de diciembre de 1990 se pronunció de modo específico sobre la exención del abono del peaje en esta autopista Burgos-Málzaga, cuando era utilizada por las Fuerzas de Seguridad del Estado, rechazando la tesis que, sobre este punto, sostenía la misma empresa ahora apelante: esta Sala estimó, entonces, el recurso de apelación entablado por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada en su momento por la Audiencia Nacional en sentido favorable a la empresa concesionaria. De ahí que la sentencia ahora objeto de recurso se refiera, para justificar su obligado cambio de criterio, a la toma de "posición de nuestro Alto Tribunal " que zanjaba el debate, expresada en la referida sentencia de 23 de diciembre de 1990. Significativamente, el escrito de apelación de la empresa no se refiere en ningún momento a este decisivo pronunciamiento jurisprudencial, ni siquiera para solicitar de esta Sala que lo rectifique.

La fundamentación jurídica de aquella sentencia, que sirve de base a la ahora apelada, y que nuevamente reiteramos, ante la falta de crítica que sobre ella se observa en el escrito de apelación, era la siguiente:

"PRIMERO.- La cuestión planteada en la apelación promovida por el Abogado del Estado frente a la sentencia de la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia Nacional, dictada con fecha 22 de junio de 1989, de carácter estrictamente jurídico, se ciñe a determinar si se ajusta a Derecho la Resolución del Ministerio del Interior de 7 de octubre de 1986, confirmatoria en alzada de las producidas por la Dirección General de la Guardia Civil en 17 de junio, y 9, 17 y 21 de julio del mismo año, que desestimaron reclamación o requerimiento de pago, por la Entidad «Eurovías, Concesionaria Española de Autopistas, S. A.», de los peajes devengados por vehículos de la Guardia Civil en la autopista Burgos-Málzaga (A-1), durante los años 1984 y 1985, y de enero a junio de 1986, resoluciones denegatorias las aludidas que se amparan en la exención de peaje que con carácter ilimitado se reconoce en favor del mencionado Centro Directivo por la normativa aplicable y, de modo singular, por el artículo 27.3 de la Ley 51/1974 de 19 de diciembre, de carreteras, tesis rechazada por la sentencia recurrida que configurada la exención con carácter restrictivo, limitándola a la utilización de la vía por tales vehículos cuando hubieren de prestar servicio en los terrenos de la propia autopista, por entender como norma de prevalente aplicación el artículo 36-b) de la Orden de 18 de junio de 1969, aprobatoria del Reglamento Provisional de Explotación de la autopista, por remisión dela también Orden Ministerial de 31 de octubre de 1977.

La solución del problema litigioso ha de encontrarse mediante la determinación de la normativa aplicable, y a tal efecto ha de comenzarse por eliminar del marco normativo la citada Ley de Carreteras de 19 de diciembre de 1974, como entiende con acierto en este punto la sentencia de instancia, dado que el artículo 27.3 de dicha norma se refiere de modo exclusivo a las carreteras gestionadas directamente por el Estado o los Entes Locales y sujetas al régimen, excepcional en este caso, de abono de peaje, como lo revela la directa relación que guarda con el apartado 2 antecedente, regulador de la aprobación de las tarifas en este supuesto excepcional de gestión mediante tasa o peaje, a diferencia del régimen de explotación a cargo de empresas particulares y a través del sistema normal de retribución mediante tarifas y abono del correspondiente peaje por los usuarios de la vía, en cuyo caso los artículos 29 y 45 remiten al régimen de la Ley de Autopistas Ley 8/72 de 10 de mayo, y de manera aún más incuestionable la inaplicabilidad de la exención recogida en el citado art. 27.3 de la Ley de Carreteras deviene de lo establecido por la Disposición Final 5.ª de esta Ley, al estatuir que «Las autopistas en régimen de concesión se regirán por lo dispuesto en la Ley 8/1972, de 10 de mayo, y sus disposiciones complementarias», de suerte que al tratarse de una autopista gestionada en régimen concesional, los preceptos aplicables serán los de dicha Ley de Autopistas y aquellas otras disposiciones (Pliegos de cláusulas, Bases del concurso, etc.) que contienen el régimen jurídico, administrativo y económico, de la concesión mediante la que se gestiona la explotación de la autopista, calificada por dicha normativa como de servicio público, en su modalidad mixta de obra y servicio, siquiera alguna autorizada doctrina entienda que en rigor sería concesión de dominio público, al que se adscribe desde su construcción la vía de cuya explotación se trata.

Si el régimen jurídico de la autopista gestionada mediante concesión, como es la del caso, en su fase de explotación, viene constituido por la «lex contractus», es decir, por las normas generales de la Ley de Contratos del Estado, y su Reglamento, y por las más específicas de los Pliegos de cláusulas, a este conjunto normativo ha de estarse para indagar los términos en que fue establecida o pactada la exención del peaje, régimen que perdura hasta que se extinga la concesión y asuma la gestión la Administración estatal, momento en que será de aplicación la legislación general de carreteras. Pues bien, de lo regulado por dicha legislación de contratos del Estado, artículos 14 y 15 de su Ley, texto articulado de 8 de abril de 1965, como de lo prevenido por su Reglamento ejecutivo -Decreto de 25 de noviembre de 1975-, en sus artículos 34 al 37 y 211, se infiere que el régimen jurídico de la autopista viene dado por: a) la Ley de Autopistas de 10 de mayo de 1972; b) el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares o Pliego de Cláusulas de Explotación y Pliego de Bases que rigió el concurso, aprobados mediante Ordenes Ministeriales de 29 de septiembre de 1973; c) Pliego de Cláusulas Generales, aprobado mediante Decreto de 25 de enero de 1973, en aquello que no derogue o modifique el Pliego de cláusulas de explotación o particulares y d) con carácter supletorio, la legislación de contratos del Estado. Conviene notar que el Pliego de Cláusulas de explotación o Particulares de la concesión es la norma a que ha de acomodarse la explotación del servicio en sus aspectos jurídico, económico y administrativo, tal como prescribe el artículo

68.2 de la Ley de Contratos del Estado, así como que los mismos Pliegos particulares o de explotación constituyen el elemento normativo en el que se incluirán «los pactos y condiciones definidores de los derechos y las obligaciones que asumirán las partes del contrato», según dispone el artículo 14 de la mencionada Ley. Pues bien, siendo ello así, parece claro que la controversia en torno a si el concesionario ha de percibir su contraprestación o peaje en términos de una exención de carácter limitado, o si en virtud de una total exención deviene improcedente el percibo de la tasa o peaje a los vehículos de la Guardia Civil, ha de encontrar respuesta, como afectante al contenido económico del contrato concesional en su fase de explotación del servicio, en dicho Pliego de Cláusulas de explotación y si éste no contuviere disposición al respecto, en el Pliego de Cláusulas Generales que es de aplicación en todo lo no modificado por aquél, sin que el Reglamento de servicio o de explotación de la autopista sea el ámbito normativo adecuado, como más adelante se razonará, para introducir regulaciones como la que nos ocupa, relativa al régimen de retribución del concesionario.

Descendiendo al ámbito concreto de la autopista del Norte, en su tramo o itinerario Burgos-Cantábrico (Málzaga), a que se refiere la presente apelación, cuya concesión fue adjudicada a la Empresa «Eurovías, S. A.» mediante Decreto de 30 de mayo de 1974, el régimen jurídico o legislación aplicable aparece declarado, bajo este último rótulo, por el artículo 3.º del Pliego de Cláusulas particulares para la construcción, conservación y explotación del itinerario Burgos-Cantábrico (Málzaga) de la autopista de peaje del Norte, aprobado por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 29 de septiembre de 1973 (Boletín Oficial del Estado de 2 de octubre siguiente), a cuyo tenor: «La concesión administrativa de construcción, conservación y explotación del itinerario Burgos-Cantábrico (Málzaga) de la autopista de peaje del Norte se regirá peculiarmente por la Ley 8/1972 de 10 de mayo, por las prescripciones de este pliego, por las del pliego de cláusulas generales y con carácter supletorio por la legislación de contratos delEstado», normativa en la que no aparece incluido el Reglamento de explotación o de servicio del año 1969, y de la que deriva la aplicación del Pliego de Cláusulas Generales aprobado por Decreto de 25 de enero de 1973, al no contener norma sobre exención de peaje el Pliego de Cláusulas particulares de 29 de septiembre de 1973. La entrada en juego del referido Pliego de Cláusulas General se produce, asimismo, por expresa disposición de la Base 9.ª del Pliego de bases que rigió el concurso para la construcción y explotación de la autopista que nos ocupa, aprobado igualmente por Orden del Ministerio de Obras Públicas de 29 de septiembre de 1973, Base la citada que bajo la rúbrica «Disposiciones generales» prescribe: «En todo lo no previsto en las anteriores bases será de aplicación lo preceptuado en la Ley 8/1972, de 10 de mayo, y en el pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de enero», régimen que reitera la Cláusula 1.ª del mencionado Pliego general. Así, pues, la aplicación de éste no deriva, como acertadamente sostiene la Delegación del Gobierno en su informe, de la remisión efectuada por el punto 13 del Pliego de cláusulas particulares acerca del régimen de la explotación, sino de las normas que concluyentemente así lo imponen en aquellos aspectos en los que guarde silencio o no disponga de forma diversa el tan repetido Pliego de cláusulas particulares (o de explotación) de 29 de septiembre de 1973, como sucede en materia de exenciones del peaje a percibir por la Sociedad concesionaria, en que rige la Cláusula 44 del citado Pliego de Cláusulas generales.

Dentro del régimen económico-financiero de la concesión, la Cláusula 44 del referido Pliego de Cláusulas Generales aprobado por Decreto 215/73, de 25 de enero estatuye sobre las exenciones de peaje, configurándolas con carácter taxativo y disponiendo la nulidad radical de los pactos que las contravengan, tras de lo cual las enumera en tres apartados: el apartado a), referido a los vehículos de la Administración concedente (Ministerio de Obras Públicas) que transporten personal encargado de la vigilancia, el c) alusivo a los vehículos ambulancias y del servicio contra incendios en el supuesto de que «hubieran de realizar alguna misión en los terrenos de la autopista», y el apartado letra b), del siguiente tenor literal: «Los vehículos de la policía de tráfico, policía gubernativa y demás fuerzas de orden público y autoridades judiciales», sin añadir ninguna otra especificación. Es claro, en consecuencia, que la exención del pago del peaje en los amplios términos transcritos se establece en beneficio de los vehículos de las Fuerzas de orden público y, por ende, de la Guardia Civil, cuando utilicen la autopista en su misión de velar por el orden público, ya lo hagan para prestar servicio en terrenos o instalaciones de la misma autopista, ya utilicen ésta para desplazarse a cualquier otro lugar en que se requiera su presencia o al que hayan de dirigirse, dado el carácter ilimitado con que se configura dicha exención, a diferencia del supuesto comprendido en el apartado c) para ambulancias y vehículos del servicio contra incendios en que la inexigibilidad del abono del peaje viene circunscrita a la hipótesis de las actuaciones o servicios que hayan de prestarse en la instalaciones integrantes de la autopista y no cuando ésta sea utilizada como tránsito hacia otro destino. La diferencia de trato entre uno y otro supuesto puede encontrar razonable justificación en que siendo la vía y sus instalaciones una pertenencia del dominio público estatal desde su construcción, según se desprende del art. 17.1 de la Ley de Autopistas, la utilización como usuarios de dicha dependencia demanial por quienes, como el Benemérito Instituto, se hallan orgánicamente insertos en la Administración del Estado titular de la autopista, determina un tratamiento singular con relación a los demás usuarios, ello con independencia del alcance y singulares características de la función desempeñada por dichas fuerzas de orden público. En conclusión, ha de estimarse aplicable al caso la referida Cláusula 44, apartado b) y declarar procedente la exención de pago de peaje con carácter ilimitado, encontrando así fundamento -siquiera sea diverso del invocado por Abogado del Estado en su recurso de apelación- la negativa al pago efectuada por las Resoluciones administrativas origen del proceso administrativo.

La vía argumental que respalda la solución de la sentencia apelada es coincidente con la que sirve de fundamentación al informe emitido, a requerimiento de la Entidad concesionaria, por la Delegación del Gobierno con fecha 10 de diciembre de 1985, y puede enunciarse así: la Orden de 31 de octubre de 1977 declara aplicable a esta autopista Burgos- Cantábrico (Málzaga) el Reglamento provisional de explotación de las de Barcelona-La Junquera, Montgat-Mataró y Barcelona-Tarragona, y este Reglamento de Explotación aprobado por Orden Ministerial de 18 de junio de 1969 establece en su artículo 36, apartado b) que estarán exentos de pago (del peaje): «Los vehículos de las Fuerzas de Policía, Policía gubernativa y autoridades judiciales que hubieren de cumplimentar algún servicio en terrenos de la autopista», luego al ser norma posterior y más específica que el Pliego de Cláusulas Generales de 1973, ha de prevalecer dicho artículo 36-b) que configura la exención para los vehículos de las fuerzas de orden público en el sentido restrictivo que se desprende de su tenor literal. Ahora bien, haciendo abstracción del mayor rango jerárquico del Pliego de Cláusulas Generales, dado que es norma aprobada por Decreto, precedido de dictamen del Consejo de Estado y del informe previo y preceptivo de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (artículo 15 de la Ley de Contratos del Estado), ha de añadirse que no cabe atribuir carácter más específico al mencionado Reglamento de explotación pues el régimen singular y los pactos y condiciones que configuran la concesión de cada autopista se contiene en el Pliego de CláusulasParticulares, y en lo que éste no innove, en el Pliego de Cláusulas Generales, de donde no puede compartirse tal aseveración de mayor especificidad en favor del Reglamento de explotación de 1969. Por otra parte, la remisión efectuada en virtud de Orden de 31 de octubre de 1977 se hace al Reglamento de 1969, que constituye un simple Reglamento de servicio de la autopista, para establecer las condiciones de conservación de la vía, de la prestación del servicio en régimen de continuidad y de las concretas incidencias que surjan en su explotación, y así dicho Reglamento de servicio es norma secundaria, que no aparece incluida entre las que diseñan el régimen jurídico, administrativo y económico de la autopista, que es anterior y prevalente a una norma secundaria dirigida a concretar la prestación del servicio, como evidencia la elaboración del Reglamento de servicio, que surge mediante la presentación del correspondiente proyecto por el concesionario para su aprobación por el Ministerio de Obras Públicas, aprobación que condiciona la puerta en servicio de la autopista o de alguno de sus tramos, según señala el art. 26, punto 5.º, de la Ley de Autopistas. En consecuencia, la remisión a dicho Reglamento de explotación o de servicio lo será en aquellos aspectos no predeterminados por el régimen jurídico de la concesión, y buena prueba de que ello es así la constituye el que el art. 1.º de la Orden de 18 de junio de 1969 aprobatoria del tan aludido Reglamento provisional de explotación proclama su carácter de norma subordinada a la legislación vigente y al Pliego de Cláusulas de Explotación (o Cláusulas Particulares) de cada concreta autopista, de donde se infiere que si con posterioridad a la fecha de su promulgación se producen modificaciones de signo legislativo o de carácter reglamentario, los preceptos de dicho Reglamento de servicio no pueden prevalecer sobre los de dichas normas posteriores, solución que igualmente establece la Disposición final de la aludida Orden de 18 de junio de 1969 al disponer la inmediata aplicación de las disposiciones posteriores promulgadas por los Organos competentes que contradigan o modifiquen alguno de los preceptos de dicho Reglamento, sin perjuicio de que la Sociedad concesionaria pueda instar, si lo estima oportuno, del Departamento de Obras Públicas y con informe de la Delegación del Gobierno, las rectificaciones precisas. Por ello, y siendo así que con posterioridad a dicho Reglamento provisional se dio nueva redacción para la autopista que nos ocupa a la cláusula relativa a la exención de peaje en favor de vehículos de las fuerzas de policía de seguridad o de orden público, tal la que se contiene en la Cláusula 44, apartado b) del Pliego de Cláusulas Generales, procede aplicar esta exención en su actual formulación sin que la indicada remisión integre la aplicación de una exención ya desaparecida, en los restrictivos términos con que inicialmente fue configurada en el régimen de las autopistas catalanas, de las que se ha hecho mención.

Un atento examen de la norma de remisión al Reglamento Provisional de Explotación del año 1969, es decir, de la Orden del Ministerio de Obras Públicas de 31 de octubre de 1977, persuade de que la remisión no se hace a un bloque normativo completo en el que se contengan los derechos y obligaciones de la Administración concedente y del concesionario, sino a los aspectos subordinados de la prestación del servicio por éste. Viene a corroborar este aserto el artículo 2.º de dicha Orden de remisión, en cuanto dispone que a cada una de las autopistas mencionadas les serán de aplicación los preceptos de sus respectivos Pliegos de cláusulas particulares que rigen para su construcción, conservación y explotación aprobados por las correspondientes Ordenes Ministeriales, en este caso por la de 29 de septiembre de 1973, régimen el de dicho clausulado que sigue rigiendo en plenitud la concesión en su fase de explotación y que se integra, en cuanto no se derogue o modifique de modo expreso, por el Pliego de Cláusulas Generales de 25 de enero de 1973, tan reiteradamente aludido, según antes se razonó.

En conclusión de cuanto antecede procede, con revocación de la sentencia apelada, estima el recurso de apelación promovido por el Sr. Abogado del Estado y declarar la conformidad a Derecho y consiguiente validez de las Resoluciones administrativas que denegaron el pago del peaje exigido por la Entidad concesionaria, con desestimación del recurso contencioso-administrativo por ésta deducido frente a las mismas [...]".

Procede, pues, la desestimación del recurso. No ha lugar a la imposición de costas, ante la falta de temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español