STS, 19 de Enero de 1999

1.- La representación procesal de DON Jose Luis , interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 4 de julio de 1.988, del jefe de la Demarcación de Costas de Murcia, por la que se acordó, entre otros extremos, requerir al demandante y hoy apelado para que proceda a la demolición de las obras realizadas sin autorización, con retirada de lo demolido fuera del dominio público, y contra la desestimación, por silencio del recurso de alzada interpuesto contra aquella resolución.

2. Seguido el proceso por sus trámites, se dictó la sentencia número 387, de fecha 10 de octubre de

1.990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Admnistrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso número 679/1.988, por cuya sentencia, tras rechazar la causa de inadmisibilidad del recurso deducida por el Abogado del Estado, se estimó en parte el recurso interpuesto por DON Jose Luis , en cuanto no se determinaron con la necesaria precisión las superficies construidas y cuya demolición se ordenó.

1. Contra dicha sentencia, interpuso recurso de APELACIÓN la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

2. Ante esta Sala compareció el Abogado del Estado para sostener el recurso de apelación, mediante escrito de fecha 8 de febrero de 1.990. Y en su escrito de alegaciones de fecha 1 de abril de 1.991, solicitó que se estime el recurso de apelación interpuesto, revocando la sentencia de la instancia, y declarando que los actos administrativos impugnados son plenamente ajustados a Derecho.

3. La representación procesal de DON Jose Luis , se personó ante esta instancia mediante escrito de fecha 27 de diciembre de 1.990, y aportó la resolución de 19 de octubre de 1.990 del Director General dePuertos y Costas, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, por la que desestimó expresamente el recurso de alzada que DON Jose Luis había interpuesto contra la resolución de 4 de julio de 1.988, de la Demarcación de costas de Murcia. Y en su escrito de alegaciones de fecha 7 de junio de 1.991, solicitó que se desestime el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado y que se confirme la sentencia apelada.

Por providencia de fecha 27 de octubre de 1.998, se nombró Magistrado Ponente al Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, y se señaló el día 13 de enero de 1.999, para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.

1. El Abogado del Estado alega como fundamental pretensión revocatoria de la sentencia apelada que ésta adolece del vicio de incongruencia por cuanto que, afirmada la necesidad de reponer las actuaciones a un momento procesal del expediente administrativo, en la parte dispositiva de la sentencia se establece la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Jose Luis , porque no se determinaron, con la necesaria precisión, las superficies construidas y cuya demolición se ordenó. Frente a este alegato, la representación procesal de DON Jose Luis expresa que la congruencia supone una relación de concordancia o conformidad entre el fallo o parte dispositiva de la sentencia y las pretensiones oportunamente deducidas en los escritos iniciales del pleito.

2. La congruencia es un concepto jurídico procesal por el que el Juzgador queda obligado a decidir todas las pretensiones deducidas en el pleito. La jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo precisa, con insistencia, que el principio de congruencia en la jurisdicción contencioso-administrativa es más riguroso que en la jurisdicción civil, porque en ésta la congruencia debe ceñirse a la demanda y demás pretensiones deducidas en el pleito (art. 359 de la LEC) y en aquélla hay que tener en cuenta los motivos que sirven de fundamento a la pretensión o a la oposición del demandado (SSTS, Sala Tercera, entre otra de 9 de abril de 1.987, 22 de diciembre de 1.989 y 15 de noviembre de 1.990). Por ello, en la sentencia de fecha 13 de julio de 1.998, se hicieron las siguientes consideraciones: el art. 43.1 de la Ley Jurisdiccional dispone que la jurisdicción contencioso-administrativa juzgará dentro de las pretensiones de las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición: por ello, el artículo 80 de la Ley Jurisdiccional manda que la sentencia decida todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Es evidente que dichos preceptos legales exigen que las sentencias que se dicten sea respetuosas con el principio de congruencia, que es principio ligado al derecho de defensa (SSTC 5/86 y 75/88). El principio de congruencia mira directamente a que entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia exista el debido ajuste o adecuación (SSTS, entre otras, de 13 de junio de 1.981, 15 de septiembre de 1.986, 14 de abril de 1.988 y 19 de noviembre de 1.994), por lo que el juzgador debe resolver dentro de los límites de las pretensiones de las partes, sin alterar el marco general de las cuestiones planteadas (SSTS, entre otras, de 27 de junio de

   1.988 y 27 de marzo de 1.990), y que en las sentencias se decidan todos los pedimentos (STS de 29 de septiembre de 1.988).

3. En el caso que resolvemos se pidió en la demanda lo siguiente: "que se declare nula y sin efecto la resolución adoptada en el expediente V-7-85 de la Demarcación de Costas de Murcia y la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la citada resolución (ya hemos dicho en el SEGUNDO DE LOS ANTECEDENTES DE HECHO de esta sentencia, que la resolución de 19 de octubre de 1.990 del Director General de Puertos y Costas, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, desestimó expresamente el recurso de alzada que DON Jose Luis había interpuesto contra la resolución de 4 de julio de 1.988, de la Demarcación de Costas de Murcia). Por su parte, el Abogado del Estado solicitó que se desestimara el recurso contencioso-administrativo (escrito de contestación a la demanda), porque la prueba obrante en el expediente administrativo expresa que la concesión que fue transferida al demandante sólo ampara a éste para la ocupación de una superficie determinada, concretamente la superficie de 538 metros cuadrados, sin que exista posibilidad de ser ganado por usucapión el derecho al uso privativo del dominio público. Puntualizó el Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, que el único título apto para ocupar válidamente de forma privativa el domino público es la concesión administrativa.

4. La sentencia apelada, aparte de no expresarse con claridad en el Fallo o parte dispositiva, el mismo es expresión exclusiva del dictamen pericial obrante en el procedimiento seguido en la primera instancia, sin tener en cuenta el planteamiento del Abogado del Estado, y sin tener en cuenta los motivos que sirvieron de fundamento a cada una de las pretensiones deducidas. Lo que era necesario máxime teniendo que valorándose, entre la abundante prueba documental que contiene el expedienteadministrativo, el acta de inspección levantada en fecha 15 de enero de 1.988, con asistencia del demandante, en cuyo acto procesal administrativo, éste, el demandante, se expresó clara a indudablemente en los siguientes términos: que cuando compró el edificio al que se refiere el pleito y se realizó la transferencia de la concesión a su favor, el edificio estaba en fase de construcción, estando ejecutada la estructura y a falta de cubierta de aguas e iniciados los pilares de la zona objeto del expediente sancionador. Estas afirmaciones determinaron que la Administración, realizada una actividad de comprobación de las obras realizadas que se encuentran entre los mojones 321 y 322 de la Zona Marítimo Terrestre aprobada por Orden Ministerial de 27 de julio de 1.960, del Cabezo de la Cebada, término municipal de Mazarrón (Murcia).

5. Como quiera que la sentencia apelada no decidió todas las pretensiones planteadas debiendo haberlo hecho, la sentencia de la primera instancia adolece, como dice el Abogado del Estado, de vicio de incongruencia negativa o por omisión, lo que determina que tengamos que estimar la pretensión revocatoria alegada por el Abogado del Estado, frente a la sentencia apelada, con la consecuencia de tener que revocar dicha sentencia y dictar otra conforme a los planteamientos formulados en la primera instancia.

En materia de dominio público, la Administración tiene una serie de facultades: de deslinde, sancionadora, de recuperación de oficio del domino público, de vigilancia y protección del dominio público... y, también, como ocurrió en el caso al que se refiere la presente apelación, la potestad de rectificación de oficio en cualquier momento, los errores materiales o de hecho y los aritméticos (art. 111 de la LPA, aplicable). En el proceso seguido en la primera instancia, el debate quedó centrado, esencialmente, en determinar si las resoluciones impugnadas por las que se produjo la rectificación de oficio de errores materiales o de hecho, son conforme a Derecho o infringen el ordenamiento jurídico. Para estar en condiciones de dar una respuesta a la demanda y a la oposición del Abogado del Estado, debemos expresar, objetivamente, los datos fácticos relevantes que constan en el expediente administrativo, que son los siguientes:

a). Con fecha 7 de noviembre de 1.984, Inspectores de la Administración se personaron en el lugar de las obras de reparación autorizadas a DON Jose Luis por Orden Ministerial de 24 de febrero de 1.982. Se comprobó que las obras se habían ejecutado correctamente en cuanto a las de conservación del edificio se refiere, pero que junto al edificio primitivo, se había adosado uno nuevo que no figuraba en el proyecto primitivo de unos 70 metros cuadrados, por cada una de las dos plantas construidas. DON Jose Luis manifestó, y así se hizo constar en el acta de inspección de dicha fecha 7 de noviembre de 1.984, que había comprado el edificio con lo añadido y que sólo lo había remozado, como el resto del edificio.

b). Al haberse modificado la concesión primitiva y ser de aplicación el art. 3, del apartado 2.1º de la Ley 7/1.980, de 10 de marzo, de Protección de Costas, con fecha 13 de noviembre ce 1.984, la Jefatura de Puertos y Costas remitió el acta de inspección a la Dirección General del Puertos y Costas, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, poniendo de relieve el incumplimiento por parte de DON Jose Luis del punto 3 de la Orden Ministerial de 24 de febrero de 1.982, que aprobó la transferencia de la concesión. Ante ello, la Administración inició expediente sancionador contra DON Jose Luis , por infracción de la citada Ley y se citó al interesado para la práctica de la diligencia de comprobación de los hechos. A la diligencia de comprobación de los hechos, no compareció el interesado pero sí su representante Don Alejandro , quien en el acto de comprobación, manifestó que la planta baja del nuevo edificio (70 m2) estaba ya construida, para ser destinada a cocinas, bodega y dormitorios de servicio del edificio; que se remodeló esa parte y se construyó sobre ella otra planta de igual dimensión, sin superar la altura del edificio principal, objeto de la concesión; pero que por ignorancia no se creyó necesario la obtención de la pertinente autorización, pero que DON Jose Luis está dispuesto a legalizar la obra en cuanto al exceso de lo construido. DON Jose Luis , con fecha 7 de octubre de 1.985, contestó al pliego de cargos, alegando que con la transferencia de la concesión, le fue concedida autorización para mantener en buen estado de conservación el edificio, y que, por ello, se hicieron las obras, creyendo de buena fe que la autorización estaba suficientemente contrastada.

c). Tras la correspondiente propuesta de resolución que fue debidamente notificada al expedientado, con fecha 14 de noviembre de 1.985, recayó acto sancionador, que impuso a DON Jose Luis la multa de 250.000 pesetas y que se le requiriera para que en el plazo máximo de tres meses iniciara los trámites de posible legalización de las obras construidas en exceso, o en otro caso, que demoliera lo construido con infracción de la Ley. Con fecha 14 de febrero de 1.986 DON Jose Luis solicitó de la Administración, la legalización de las obras construidas en exceso, pero el 23 de junio de 1.986, desistió de dicha petición y solicitó que se archivara el expediente administrativo.

d). Ante la postura del expedientado, la Administración, le requirió para demoler las obras construidasen exceso. Ello determinó que se llevara una nueva inspección, a presencia de DON Jose Luis , y en el acto de la misma, el interesado manifestó que había obrado de buena fe; que esperaba una solución satisfactoria al conflicto, y que cuando compró el edificio y se realizó la transferencia, el edificio estaba en fase de construcción, ejecutada la estructura y a falta de cubierta de aguas e iniciados los pilares de la zona objeto del expediente sancionador. Ante esta manifestación (bien diferentes a las manifestaciones anteriores que hemos reflejado), la Administración realizó una actividad de comprobación, levantó planos y el acta correspondiente en la que se expresó que había quedado comprobado que la superficie ocupada de la Zona Marítimo Terrestre era de 993,58 m2, de los que 335,50 m2 correspondía a la edificación. Las obras no autorizadas se encontraban en los mojones 321 y 322 de la Zona Marítimo Terrestre, aprobada por Orden Ministerial de 27 de julio de 1.960, del Cabezo de la Cebada, término municipal de Mazarrón (Murcia). En el expediente administrativo -que no había sido archivado, pese a lo pretendido por el expedientado- continuó con el fin de revisar el acto administrativo de 14 de noviembre de 1.985, al amparo del artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por errores materiales. Por ello, se dio nueva audiencia al interesado, se formuló nuevo pliego de cargos, tras lo que DON Jose Luis , reconoció los hechos, alegando que no existe una construcción en exceso más allá de 140 m2, por lo que manifestó su voluntad de demoler y restituir las cosas al estado anterior. Tras la formulación de nueva propuesta de resolución, debidamente notificada al interesado, recayó resolución del jefe de la Demarcación de Costas, con fecha 4 de julio de 1.988, por la que se acordó:

1. Que la multa que correspondía imponer de 250.000 pesetas, no se imponía por haberla satisfecho ya el expedientado, al dar cumplimiento parcial al acto de 14 de noviembre de 1.985.

2. Requerir a DON Jose Luis para que proceda a la demolición de las obras realizadas sin autorización, con retirada fuera del domino público, y que los trabajos debían iniciarse en el plazo de diez días y debían estar terminados en dos meses (arts. 102 y 104 de la Ley de Procedimiento Administrativo). En caso de incumplimiento, se podrá acordar la ejecución forzosa mediante multas coercitivas, cada una de ellas de cuantía de hasta 200.000 pesetas, que se reiterarán en el plazo de una semana (art. 5.1 de la Ley de Protección de Costas).

e). DON Jose Luis , interpuso recurso de alzada contra el acto de 4 de julio de 1.988, que fue desestimado por silencio.

f). Contra dichos actos expreso y por silencio, DON Jose Luis interpuso recurso contenciosoadministrativo, que es el que corresponde resolver al haber sido revocada la sentencia dictada en la instancia. Debemos hacer constar que la Administración, tardíamente, con fecha 19 de octubre de 1.990, resolvió expresamente, en sentido de desestimarlo, el citado recurso de alzada que el recurrente había interpuesto contra el acto de fecha 4 de julio de 1.988.

En la demanda, DON Jose Luis , tras reconocer que había construido sin autorización una planta de 70 m2, alegó frente a los actos administrativos impugnados lo siguiente: falta de motivación de los mismos; que es inaplicable el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque el acto rectificado había quedado firme y que la Administración no puede ir contra sus propios actos. Los argumentos formulados por la parte demandante, deben ser desestimados por las siguientes consideraciones:

1. Las viejas sentencias del Tribunal Supremo de fechas 3 de enero y 17 de noviembre de 1.930 establecieron la doctrina de que si bien, en términos generales, la Administración no puede volver sobre sus propios actos, ni revocar resoluciones declaratorias de derechos, sin embargo, la propia Administración puede corregir los errores y equivocaciones materiales o de hecho de que adolezcan sus resoluciones definitivas, porque los errores de hecho no son fuente de derecho, cuando son esenciales y causa suficiente de la resolución. Esta doctrina, se refiere a los errores que deban ser calificados de ostensibles, manifiestos e indiscutibles, es decir, claros y evidentes. Esta doctrina ha sido constante e invariable, y solamente el Tribunal Supremo se apartó de ella cuando el error se prestaba a dudas y era preciso recurrir para su rectificación a datos no contenidos en el expediente administrativo (V. gr. SSTS de 24 de marzo de 1.977 y 30 de mayo de 1.985).

2. La rectificación de errores aparece amparada en el citado artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo, que dice así: "en cualquier momento la Administración podrá rectificar los errores materiales o de hecho y los aritméticos". La rectificación de errores es un procedimiento administrativo especial, en el que no existe impugnación alguna, toda vez que su objeto no es la verificación o nulidad de un acto definitivo a fin de privarle de efectos, sino que se trata de verificar la existencia de errores claros y evidentes para que no pervivan ni produzcan efectos desorbitados, si bien el procedimiento debe seguirse con todaslas garantías (V. gr. SSTS de 29 de diciembre de 1.973 y 13 de febrero de 1.976). Por lo tanto, el acto nuevo, dictado, sí, con todas las garantías, se limita a la rectificación de un acto definitivo que subsistirá,. pero debidamente rectificado. Esto es lo que hizo la Administración en el caso que resolvemos, cuando dictó los actos administrativos impugnados (con la citada circunstancia de que el recurso de alzada fue resuelto tardíamente), puesto que el acto originario recurrido en alzada, fue dictado con todas las garantías, ya que:

- Se dictó tras observar las garantías que asistían al expedientado: en efecto, una vez que a raíz de las propias manifestaciones del expedientado (acta de fecha 15 de enero de 1º.988), quedó clara y evidente, que al dictar el primitivo acto se había incurrido en error, se levantó el correspondiente plano sobre lo edificado, se comprobó la real superficie ocupada de la Zona Marítimo Terrestre y la situación geográfica de las obras no autorizadas y de ello se dio audiencia al interesado, se formuló el correspondiente pliego de cargos y después la correspondiente propuesta de resolución.

- Tanto el pliego de cargos como la propuesta de resolución de rectificación del acto definitivo primeramente dictado (el dictado con error, debido precisamente a la no buena fe del expedientado que hizo manifestaciones distintas esenciales en los momentos procesales relevantes, tal como hemos subrayado en esta sentencia), fueron debidamente notificados al interesado quien formuló las alegaciones que a su derecho convino.

- La Administración dictó los actos administrativos expresos impugnados, debidamente motivados y valorando debidamente todos los documentos del expediente. De ahí que para efectuar la rectificación que hizo no necesitó datos ajenos al expediente administrativo (en el proceso, el demandante articuló prueba pericial y aportó fotografías de lo edificado, que fueron valoradas sin expresar su fundamento por el Tribunal a quo, prescidiendo de la evidente objetividad de las actas de inspección que contiene el expediente administrativo, razón por la cual la sentencia que se dictó en la primera instancia y que debemos revocar y dejar sin efecto, incurrió en incongruencia).

En el proceso seguido a instancia de DON Jose Luis , se trata de determinar si la Administración, al rectificar el acto de 14 de noviembre de 1.985, actuó conforme a Derecho. Y la respuesta es afirmativa, porque es plenamente aplicable el artículo 111 de la Ley de Procedimiento Administrativo de

1.958; porque no se trata aquí de que el acto impugnado tenga carácter retroactivo, sino que como hemos dicho, dicho acto, debidamente motivado, no hizo otra cosa que rectificar un error de hecho patente, claro e indiscutible: por ello, no tuvo necesidad de imponer la multa (por cierto que había sido satisfecha), sino que corregir lo que del acto era expresión de error; así se hizo, en base a la presunción de certeza que arrojan las actas levantadas con intervención del interesado. Al relacionar estas actas con al prueba del proceso, la Sala ha valorado la prueba pericial, y ha examinado las fotografías aportadas y ha analizado la totalidad de los alegatos formulados por las partes, y llega a la conclusión de que la prueba del proceso no desvirtúa la contenida en el procedimiento administrativo, lo que determina que afirmemos que los actos administrativos impugnados con conforme a Derecho.

Y como quiera que en el fallo de esta sentencia debe precisarse el exceso de lo construido que es lo que hay que demoler, debemos aceptar los alegatos del Abogado del Estado contenidos en su escrito de 1 de abril de 1.991, presentado ante esta Sala, puesto que queda claro según la prueba, que la superficie de domino público en la Zona Marítimo Terrestre a que se refiere este pleito no autorizada, es la de 455,58 m2 de los cuales 227,80 m2, corresponden a incremento de la edificación.

Todo lo anteriormente razonado, conduce a la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DON Jose Luis , contra la resolución de fecha 4 de julio de 1.988, del jefe de Demarcación de Costas de Murcia, por la que se acordó, entre otros extremos, requerir al demandante y hoy apelado para que proceda a la demolición de las obras realizadas sin autorización, con retirada de lo demolido fuera del domino público, y contra la desestimación, por silencio (tardíamente desestimado expresamente como se ha expresado) del recurso de alzada interpuesto contra aquella resolución.

Dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

QUE DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el recurso de APELACIÓN, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia número 387, de fecha 10 de octubre de

1.990, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso número 679/1.988, y, en consecuencia, REVOCAMOS Y DEJAMOS SIN EFECTO ALGUNO DICHA SENTENCIA.

QUE DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS, íntegramente, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Jose Luis , contra la resolución de fecha 4 de julio de 1.988, del jefe de la Demarcación de Costas de Murcia, por la que se acordó, entre otros extremos, requerir al demandante y hoy apelado para que proceda a la demolición de las obras realizadas sin autorización, con retirada de lo demolido fuera del dominio público, y contra la desestimación, por silencio (y después de forma expresa) del recurso de alzada interpuesto contra aquella resolución. DECLARAMOS QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IMPUGNADOS SON CONFORME A DERECHO Y PRECISAMOS QUE LA SUPERFICIE NO AUTORIZADA DE DOMINIO PÚBLICO EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE A QUE SE REFIERE ESTE PLEITO, ES LA DE 455,58 M2, DE LOS CUALES 227,80 M2, CORRESPONDEN A INCREMENTO DE LA EDIFICACIÓN.

Sin costas.

Devuélvanse las actuaciones recibidas al órgano de procedencia, junto con un testimonio de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán,.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.