STS, 5 de Junio de 1997

El Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Alto Tribunal recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto

1.267/94, de 10 de junio, que modifica el 1.497/87 que estableció las directrices generales de los planes de estudios universitarios de carácter oficial, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que consideró aplicables para terminar suplicando se dictase sentencia en su día "por la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anule el Real Decreto 1267/1994, de 10 de junio, con los particulares del mismo que modifican los siguientes artículos del real Decreto 1497/1987, de 27 de Noviembre, por el que se establecen las directrices generales comunes de los planes de estudio de carácter oficial: el párrafo 1º del apartado 4º del Art. 3º, el párrafo a) del apartado 2 del Art. 7º, y el párrafo 7º que se introduce en el apartado 2 del Art. 9º por ser los mismos contrarios a derecho.

El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes y terminó suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto recurrido".

No habiéndose recibido el recurso a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para la votación y fallo el día 28 de Mayo de 1.997, en que ha tenido lugar.

Se promueve este recurso por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, contra el Real Decreto 1.267/1.994, de 10 de junio, que modificó diversos artículos del Real Decreto 1.497/1.987, de 17 de noviembre, que estableció las directrices generales comunes de los planes de estudio de los títulos de carácter oficial, así como diversos Reales Decretos que aprueban las directrices generales propias de los mismos.

También la pretensión impugnadora del recurrente va dirigida a impugnar determinados artículos delReal decreto 1.267/94, en cuanto éstos modifican los del Real Decreto 1.497/87 sin denunciar la infracción de ningún trámite esencial en la elaboración de la norma impugnada, por lo que pasamos a examinar cada uno de los artículos que se pretenden anular.

La tesis argumentada que se recoge en la demanda del Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España hoy recurrente, es que las modificaciones introducidas en el Real decreto 1.497/1.987 vulneran la autonomía universitaria consagrada constitucionalmente en el artículo 27.10 de la norma fundamental.

Como ya dijo esta Sala en sentencia de 23 de Abril de 1997, recaída en el recurso nº 502/94 interpuesto por la Universidad Politécnica de Madrid, contra el mismo Real decreto 1.267/94, hoy combatido, hay que decir, ante todo, que la autonomía universitaria en la doble consideración de derecho fundamental y garantía institucional tiene una configuración legal ya que el artículo 27.10, al reconocer dicha autonomía, añade que será en los términos que la ley establezca, aunque como se ha cuidado de señalar el Tribunal Constitucional sin que la disponibilidad al ámbito de actuación del legislador pueda suponer un vaciamiento o una reducción inadmisible de su contenido esencial que garantiza el artículo 53.1 de la Constitución. La autonomía es la dimensión institucional de la libertad académica que garantiza y completa su dimensión individual constituida por la libertad de cátedra, sirviendo ambas para delimitar ese espacio de libertad individual sin el cual no es posible la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, la técnica y la cultura, -artículo 1.2,a) de la Ley 11/1.983, de 25 de agosto de Reforma Universitaria-, que constituye la última razón de ser de la Universidad. Esta conceptuación de la autonomía universitaria como derecho fundamental no excluye las limitaciones que al mismo imponen otros derechos fundamentales o la existencia de un sistema universitario nacional que exige instancias coordinadoras.

La configuración de la autonomía universitaria viene también determinada a nivel constitucional por las competencias exclusivas del Estado recogidas en el artículo 149 de la Constitución Española, como son el apartado 1.1º que hace referencia "a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales"; el 1.15º sobre "fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica"; el

1.18º, en particular en cuanto a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos; y el 1.30º sobre "regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia", pudiendo también citarse el apartado 8º del artículo 27 en cuanto establece que "los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes".

Al amparo de los artículos 27.10º y 149.1.30º de la Constitución se promulgó la Ley de Reforma Universitaria, que ha sido sometida al control del Tribunal Constitucional en virtud de recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno Vasco contra determinados preceptos de aquella norma, impugnación admitida en parte en la sentencia 26/1.987, de 27 de febrero declarando inconstitucionales el artículo 39.3, con el alcance que se determina en el fundamento jurídico 12, apartado 5,c), y los 39, apartado 1, 43, apartado 3 y Disposición Adicional Octava en su parte final.

En consecuencia, y en virtud del principio democrático del sometimiento del juez al imperio de la ley (artículos 117.1 de la Constitución Española y 1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial) y a la aplicación de aquélla según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional (artículo 5º.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), el parámetro referencial que esta Sala deberá tener presente para calibrar el ajuste al ordenamiento de la disposición general objeto de impugnación, no será o no lo será solamente la proclamación constitucional de la autonomía universitaria que se hace en el artículo 27.10 de la Constitución Española, sino que este precepto deberá ponerse en relación con el 149.1.30 y su desarrollo normativo en la citada Ley Orgánica 11/1.983, de 25 de agosto, con las correcciones acordadas por la sentencia del Tribunal Constitucional 26/1.987, de 27 de febrero.

La Ley de Reforma Universitaria establece en su artículo 3.1 que "las Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de autonomía y coordinación entre ellas...", configurando aquélla a través de las competencias que se le atribuyen en el apartado 2º del citado precepto, entre otras y por lo que interesa a este proceso la señalada en el apartado f) relativa a la elaboración y aprobación de los planes de estudio e investigación". Por otra parte, el Título III de la Ley de Reforma Universitaria regula el Consejo de Universidades con una composición plural de miembros del estamento universitario -los Rectores de las Universidades-, responsables de las enseñanzas universitarias en las Comunidades Autónomas y quince especialistas en los diversos ámbitos de la enseñanzauniversitaria, designados a partes iguales por el Congreso, el Senado y el Gobierno.

Entre las competencias que se atribuyen al Consejo de Universidades, en cuanto a lo que es objeto de este recurso, se encuentra la propuesta al Gobierno para establecer los títulos que tengan carácter oficial y validez en todo el territorio nacional así como las directrices generales de los planes de estudio que deban cursarse para su obtención y homologación -artículo 28.1-. Es también competencia del Consejo la homologación de los planes de estudio una vez aprobados por las respectivas Universidades - artículo 29.2 de la Ley de Reforma Universitaria-.

En cumplimiento del mandato contenido en el artículo 28.1 se dictó el Real Decreto 1.497/ 1.987, de 27 de noviembre, modificado en diversos de sus preceptos por el que ahora se impugna. En aquel Real Decreto de 1.987 y en cuanto a las cuestiones sometidas al conocimiento de la Sala se regulaba en el artículo 3º "la duración y ordenación cíclica de las enseñanzas", en el 7º "el contenido de estas" y en el 9º "los extremos que deben contener los planes de estudio elaborados por las Universidades", ajustándose a las directrices generales comunes que establece el Real Decreto y a las propias del título de que se trate. Dado que el Real Decreto de 1.987 no había sido objeto de impugnación y estaba incorporado pacíficamente al ordenamiento, lo que esta Sala deberá decidir es si las modificaciones introducidas por el impugnado vulneran la Ley de Reforma Universitaria, ya que será dicha norma legal la que deberá tenerse en cuenta para ponderar si se ha producido la vulneración de la autonomía universitaria que se denuncia.

Entrando en el examen concreto de los preceptos de la disposición general impugnada que se considera vulneran la autonomía universitaria nos referimos en primer lugar al artículo 1.3, que modifica el párrafo primero del apartado 4º del artículo 3 del Real Decreto 1.497/1.987. Este párrafo literalmente dice: "El segundo ciclo de las enseñanzas universitarias tendrá una duración de dos años académicos y será organizado en Facultades y Escuelas Técnicas Superiores. Excepcionalmente, las directrices generales propias podrán establecer una duración de tres años académicos para las enseñanzas de Medicina y para aquellas enseñanzas cuyo primer ciclo tenga una duración de dos años" . Con la modificación el citado párrafo queda redactado en la forma siguiente: "El segundo ciclo de las enseñanzas universitarias tendrá una duración de dos años académicos y será organizado en Facultades y Escuelas Técnicas Superiores. No obstante, las directrices generales propias o los planes de estudio podrán, con carácter excepcional, establecer una duración de hasta tres años académicos; si bien en cualquiera de los dos supuestos, la necesidad de recurrir a esta excepción habrá de estar expresa y plenamente justificada y requerirá para su verificación, el acuerdo del Consejo de Universidades, quien podrá denegar, en su caso, la homologación del plan de estudios correspondiente".

Comparando las dos redacciones del precepto se ve que en la de 1.987 el segundo ciclo de las enseñanzas universitarias tendría normalmente una duración de dos años y sólo excepcionalmente en las directrices generales propias de cada título podría establecerse una duración de tres años para las enseñanzas de Medicina y para aquellas otras cuyo primer ciclo tenga una duración de dos años. En la modificación la posibilidad de esa mayor duración del segundo ciclo puede establecerse no sólo en las directrices generales propias sino también en los planes de estudio elaborados por la Universidad y sin limitarse a las enseñanzas de Medicina o a las que tengan un primer ciclo de dos años, lo que supone en principio unas mayores posibilidades de decisión para las Universidades en relación al régimen del Real Decreto 1.497/1.987. La restricción parece surgir, en la opinión de la parte actora, de que para recurrir a la excepción ésta deberá estar expresa y plenamente justificada y requerirá para su verificación el acuerdo del Consejo de Universidades, quien podrá denegar en su caso la homologación del plan de estudios correspondiente.

Esta intervención del Consejo de Universidades es lo que la parte actora entiende que ataca a la autonomía universitaria, ya que en definitiva viene a conferir a dicho órgano funciones de estricta tutela con un control de oportunidad y no de legalidad. Es cierto que aquella forma de control sería incompatible con el derecho a la autonomía de las Universidades, que se concreta en el artículo 3.2 de la RAU, en especial en el apartado f) y que el Tribunal Constitucional ha rechazado en diversas resoluciones, entre otras en la sentencia del Tribunal Constitucional 55/1.989, de 23 de febrero, con referencia, en este caso, a la aprobación por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de los Estatutos de la Universidad.

Sin embargo, aunque la redacción modificada del párrafo primero del apartado 4º del artículo 3 del Real Decreto 1.497/1.987 no revista la exigible claridad, no parece que las competencias del Consejo de Universidades en cuanto a la duración del segundo ciclo lleven consigo una actividad de tutela como argumenta la parte actora. Si examinamos las funciones atribuidas al Consejo en la Ley de Reforma Universitaria vemos que en su mayoría tienen carácter de informe (artículos 5.3º, 10.2º, 26.1º, etc.), propuesta (artículo 8.4º), homologación (artículo 29.2º) y coordinación (artículo 34.2º), aunque existenexcepciones en que la competencia tiene carácter decisorio (artículos 35.1º y 38.1º), habiendo eliminado el Tribunal Constitucional la que aparecía en el artículo 43.3º en la sentencia 26/1.987 ya referenciada.

Vemos, pues, que al margen de las competencias atribuidas expresamente al Consejo de Universidades en la Ley de Reforma Universitaria el conferimiento de otras por vía reglamentaria tendrá que tener la necesaria cobertura en aquella norma. En relación a los planes de estudio elaborados por las Universidades, el artículo 29.2º de la norma legal dice que, una vez aprobados, serán puestos en conocimiento del Consejo de Universidades a efectos de su homologación, que se entenderá producida si en el plazo de seis meses no se dicta resolución, competencia de homologación que se reitera en el artículo 1º y en el 9º.1 del Real Decreto 1.497/1.987 y en el impugnado. En aquella disposición general, como se deja indicado, la posibilidad de que el segundo ciclo tuviera una duración de tres años tenía que ser establecida en las directrices generales propias que, de conformidad con el artículo 8º.1 y 2, son propuestas por el Consejo de Universidades y aprobadas por el Gobierno. Por ello la función homologadora del Consejo de Universidades tenía que limitarse a la comprobación de que concurría alguno de dichos supuestos, sin ninguna otra clase de valoración ni control.

Con la nueva redacción parece, en principio, que el aumento de las posibilidades de que el segundo ciclo tenga una duración de tres años, tiene la contrapartida de un mayor control por un órgano diferente de la Universidad proponente, con unos parámetros referenciales de menos objetividad que los existentes en la anterior normativa. Sin embargo, a pesar de que la dicción del apartado modificado puede introducir una cierta confusión al emplear los vocablos "verificación", "acuerdo" y "homologación" que tienen una significación diferente, es indudable que teniendo siempre presente el condicionamiento de la Ley de Reforma Universitaria y en especial su artículo 29.2, la función del Consejo de Universidades tiene que limitarse a comprobar que la ampliación está motivada expresamente y sólo en aquellos casos en que falte en absoluto la exigida motivación o ésta nada tenga que ver con la finalidad pretendida con la ampliación, carezca de la mínima razonabilidad, sería posible denegar la homologación.

Entendida de este modo la modificación del apartado 4 del artículo 3 no puede decirse que signifique un ataque a la autonomía universitaria tal como se desarrolla en la Ley de Reforma Universitaria, ya que en definitiva sigue siendo una estricta actividad de homologación de lo ya acordado por la Universidad tal como previene el repetido artículo 29.2 de la Ley de Reforma Universitaria. Sí se produciría la vulneración en el caso de que el Consejo de Universidades pudiera entrar en un control de oportunidad, en una valoración detallada de la motivación expresada al presentar el plan de estudios, en que las razones expuestas por la Universidad fueran sustituidas por las del Consejo. Por ello, el precepto impugnado está conforme con el ordenamiento si se interpreta y aplica en la forma que se deja señalada.

En cuanto a la impugnación de la modificación introducida por el Real decreto 1.267/93 de los artículos 6 y 7 del Real Decreto 1.497/87, se impugnan: a) La introducción de un nuevo párrafo en el artículo 7.1,b) que obliga a la Universidad a incluir en sus planes de estudio materias de carácter complementario o instrumental no específicas de la titulación de que se trate, en una proporción del 15 por 100 de los créditos correspondientes a asignaturas obligatorias u optativas; b) La nueva redacción que se hace del artículo 7.2,) que impide, en opinión de la parte actora, salvo en casos excepcionales verificados por el Consejo de Universidades, que éstas incrementen en relación con lo previsto en las directrices generales propias, la carga lectiva troncal por ciclo por encima del 15 por 100 o la carga lectiva de cada materia por encima del 25 por 100; c) El apartado 2.d) del citado artículo 7º que incluye un supuesto más de tutela a favor del Consejo, con un amplio margen de discrecionalidad para homologar los planes de estudio, alterando radicalmente la posición que hasta entonces tenía.

A) Entrando en el examen de las concretas impugnaciones al artículo 1.7 del Real Decreto 1.267/1.994, la inclusión obligatoria en los planes de estudio de un determinado porcentaje de materias complementarias o instrumentales no puede decirse que vulnere ningún precepto normativo de rango superior, ya que el Gobierno está haciendo uso de la competencia que le atribuye el artículo 28.1 de la Ley de Reforma Universitaria, entendiendo que es beneficioso para la formación del alumno universitario el estudio de materias diversas de las que son propias de la titulación de que se trate, paliando en cierta forma la excesiva especialización y contribuyendo a una formación más integral del universitario. Se trata de una opción de política educacional que puede ser más o menos discutible, pero que no vulnera la legalidad de que trae cobertura.

2. La impugnación de la nueva redacción del artículo 7.2,a) se hace por un doble motivo: en cuanto impide que, salvo casos excepcionales, las universidades incrementen en relación con lo previsto en las directrices generales propias la carga lectiva troncal por ciclo por encima del 15 por 100 o la carga lectiva de cada materia por encima del 25 por 100, en cuanto que la apreciación de esa excepcionalidad se confiere alConsejo de Universidades.

   En relación al primer motivo de impugnación hay que decir lo mismo que se indica en el apartado A): Se trata de la determinación de la carga lectiva en las materias troncales que, conforme al artículo 2.4, son de obligatoria inclusión en todos los planes de estudio que conduzcan a un mismo título oficial y, por consiguiente, están dentro de las competencias atribuidas al Gobierno por el artículo 28.1 de la Ley de Reforma Universitaria con apoyo constitucional en el artículo 149.30 de la Constitución Española, sin que por consiguiente esa limitación de la carga lectiva para las materias troncales pueda decirse que vulnera la autonomía universitaria. Estamos también en presencia de una opción de política educacional que modifica la anterior normativa, pero que no vulnera precepto alguno de rango superior ni puede decirse que carezca de razonabilidad.

   Tampoco puede decirse que al conferir al Consejo de Universidades el control de la excepcionalidad para superar los límites lectivos del 15 o el 30 por 100 se viole la autonomía universitaria, ya que, a diferencia de lo que se deja analizado en cuanto a la opción por el segundo ciclo de 3 años, aquí estamos en presencia de una actividad que en principio podría corresponder al Gobierno, que es quien a través de la norma reglamentaria fija los límites de la carga lectiva y establece la posibilidad de rebasarlos si concurren las circunstancias objetivas que justifiquen la excepción, al no estar en juego solamente los intereses de la Universidad sino también los de los alumnos, valoración de la excepción que el Gobierno atribuye a un órgano que, por supuesto, no es representativo de las Universidades, como ha declarado el Tribunal Constitucional en la sentencia 26/1.987, pero que en este caso actúa como gestor de una competencia del Gobierno y de acuerdo con las funciones de ordenación, coordinación, planificación y asesoramiento atribuidas por el artículo 23 de la Ley de Reforma Universitaria que dan la exigible cobertura a la modificación del artículo 7.2,a) que es objeto de impugnación.

3. Tampoco puede decirse que lo dispuesto en el apartado 2,d) del artículo 7º del Real Decreto impugnado infrinja la legalidad. El referido apartado establece que, "los planes de estudio aprobados por las Universidades deberán estructurarse, homologarse y ser puestos en práctica atendiendo a la necesaria coherencia formativa para alcanzar los objetivos a que se refiere el párrafo 2º del apartado 1 del artículo 8º", conforme al cual las directrices generales propias determinarán, entre otros extremos, " la definición de los objetivos formativos de las enseñanzas así como, en su caso, la previsión académica del perfil profesional del titulado". Existe, pues, una absoluta coherencia entre la modificación y el citado apartado del artículo 8º, debiendo hacerse la homologación del Consejo de Universidades dentro de criterios de legalidad, valorando si se han respetado en el plan de estudios, los "objetivos formativos de las enseñanzas" o "la previsión académica del perfil profesional del titulado" que deben estar previstos en las directrices generales elaboradas por el Gobierno, criterios éstos de carácter objetivo y que no permiten que la actuación del Consejo de Universidades se mueva en el marco de la oportunidad.

El artículo 1.9 del Real Decreto 1.267/1.994 añade un nuevo párrafo, el 7º, al apartado 2 del artículo 9 del Real Decreto modificado, que supone la exigencia de un nuevo requisito a los que deben contener los planes de estudio, consistente en la determinación de la carga lectiva total del plan, que no deberá exceder de la cifra que resulte de incrementar en un 15 por 100, la carga lectiva mínima fijada en las directrices propias de la titulación de que se trate. Con una doble excepción: las enseñanzas técnicas y las de sólo segundo ciclo, en que se podrá alcanzar un máximo de 75 créditos por año académico (750 horas) y aquellos supuestos en que el Consejo de Universidades, con carácter excepcional y a la vista de la justificación aportada, pueda homologar el plan de estudios con una carga lectiva superior a la establecida en este punto.

La argumentación de la parte actora, en este punto es tan escueta, que no sostiene en qué consiste la infracción que denuncia, y lo único que se le puede decir al recurrente es que conforme a la nueva regulación establecida por el Gobierno, cuya competencia no se discute, existirá un máximo que podríamos denominar "normal", el 15 por 100 más del mínimo lectivo, y otro "excepcional" de 75 créditos al año para las enseñanzas técnicas y las de sólo segundo ciclo, así como aquellos casos en que el Consejo de Universidades, con carácter excepcional y a la vista de la justificación aportada, puede homologar un plan de estudios con una carga lectiva superior a la establecida en este punto, pero sin que nunca se pueda superar el máximo establecido en las directrices generales propias, de lo cual no se desprende infracción alguna en el Real decreto 1.267/94.

No concurriendo ninguna de las circunstancias previstas en el art. 131 de la Ley Jurisdiccional para una expresa condena en costas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,FALLAMOS

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consejo Superior de Colegios de Arquitectos de España, contra el Real Decreto 1.267/94, de 10 de Junio, que modifica el

1.497/87 que estableció las directrices generales de los planes de estudios universitarios de carácter oficial; sin hacer una expresa imposición en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.