STS, 13 de Octubre de 1998

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso:11056/1991
Fecha de Resolución:13 de Octubre de 1998
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Africa Martín Rico, en nombre y representación de Dª Pilar , contra la sentencia núm. 377/91, dictada, con fecha 26 de junio de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 261/90, sobre denegación de autorización de corta a "matarrasa" de 22 hectáreas. Ha comparecido como apelada la Generalidad de Cataluña, representada por Letrado de su servicio jurídico.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 26 de junio de 1991, sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), ha decidido: 1º DESESTIMAR el presente recurso. 2º No efectuar especial pronunciamiento en materia de costas".

Notificada dicha sentencia, por la representación procesal de Dª Pilar se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.

SEGUNDO

Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquélla las actuaciones para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia por la que "con revocación de la sentencia núm. 377 dictada con fecha 26 de junio de 1991 por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Quinta en Autos de recurso núm. 261/90, se declaren no ajustados a derecho la resolución de 25 de julio de 1988 dictada por la Dirección General de Política Forestal del Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Generalidad de Cataluña confirmatoria en alzada de la de 11 de mayo de 1988, dictada por la Sección Territorial del Medio Natural de Gerona, por la que es denegada al actor la pertinente autorización administrativa para proceder a la corta a hecho y subsiguiente repoblación con eucaliptos en finca de su propiedad denominada DIRECCION000 en término municipal de Quart provincia de Gerona".

TERCERO

Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando sentencia que, desestimando el presente recurso de apelación, confirme la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 26 de junio de 1991, con expresa imposición de las costas a la parte apelante.CUARTO.- Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Este señalamiento efectuado, inicialmente, para el 2 de julio de 1997, se dejó sin efecto, por providencia de 3 de julio de 1997, para la práctica, como diligencia para mejor proveer, de reconocimiento judicial que se efectuó por el titular del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción núm. 5 de Girona con el resultado que obra en autos.

QUINTO

Por providencia de 21 de mayo de 1998 se hizo nuevo señalamiento, para votación y fallo, para el 7 de octubre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia apelada confirmó la resolución de 25 de julio de 1988 de la Dirección General de Política Forestal de la Generalidad de Cataluña, desestimatoria del recurso de alzada formulado contra resolución de 11 de mayo de 1988 de la Sección Territorial del Medio Natural de Gerona, que denegó a la actora autorización para proceder a la corta a "matarrasa" (arreu) y posterior repoblación de eucaliptus de 22 hectáreas de la finca de su propiedad " DIRECCION000 ", sita en el término municipal de Quart. A este fallo llega la Sala de primera instancia considerando la intervención administrativa en la materia, regulada en los artículos 29 y siguientes de la Ley de Montes de 8 de junio de 1957 (LM) y en los artículos 229 y siguientes de su Reglamento (RM), aprobado por Decreto 485/1962, de 22 de febrero, y ponderando conjuntamente los informes de los servicios técnicos de la Administración y la prueba pericial practicada en autos según las reglas de la sana crítica. Así, entiende que los hechos y apreciaciones en que se basan las conclusiones de aquéllos y de ésta no son necesariamente contradictorios, ponen de relieve un riesgo de erosión del terreno, y justifica, en definitiva, los actos administrativos denegatorios de la autorización, que encuentra ajustados a los fines de conservación y mejora de las masas forestales, finalidad acorde con la normativa examinada, sin que, consecuentemente, aprecie la desviación de poder invocada en el recurso.

La parte apelante, entendiendo acertadamente la naturaleza y el sentido del recurso de apelación, hace una extensa crítica de la sentencia de primera instancia, con base en una triple línea argumental que ha de ser objeto de nuestro análisis, aunque no necesariamente por el orden que se propone en el escrito de conclusiones.

SEGUNDO

Considera la representación procesal de la apelante que la sentencia impugnada incurre en incongruencia omisiva porque no realiza un examen comparativo de lo solicitado o del contenido argumental de los escritos de demanda y contestación. En concreto, entiende que no se refiere a los siguientes argumentos de la demanda: el carácter arbitrario de la resolución administrativa denegatoria de la licencia de tala, la inviabilidad jurídica de dicha denegación con arreglo a unas "normas", circulares o criterios de carácter interno de la Dirección General de Política Forestal de la Generalidad, la carencia en la resolución denegatoria de la fundamentación técnica exigida por el artículo 229 RM y la limitación inconstitucional del derecho de propiedad. Asimismo, pone de relieve la apelante, que la sentencia impugnada omite cualquier consideración sobre los siguientes argumentos de la contestación a la demanda: la asimilación que hace dicha Dirección General de las normas aplicadas a la Ley 6/1988 del Parlamento de Cataluña y la alteración del medio ambiente que produciría la corta solicitada.

La incongruencia omisiva se produce cuando en la sentencia "no se resuelve alguna de las cuestiones controvertidas en el proceso" (art. 80 LJCA). Y es conocida la jurisprudencia que identifica "cuestiones" con "pretensiones" y "oposiciones", y aquéllas y éstas con el "petitum" de la demanda y contestación, lo que ha llevado en más de una ocasión a afirmar que cuando la sentencia desestima el recurso resuelve todas las cuestiones planteadas en la demanda. Pero es cierto, sin embargo, que esta doctrina fue matizada e, incluso superada, por otra línea jurisprudencial más reciente de esta misma Sala que viene proclamando la necesidad de examinar la incongruencia a la luz de los arts. 24.1 y 120.3 de la CE; de aquí que para definirla no baste comparar el "suplico" de la demanda y de la contestación con el "fallo" de la sentencia, sino que haya que atender también a la "causa petendi de aquéllas" y a la motivación de ésta (Sentencias de 25 de marzo de 1992, 18 de julio del mismo año y 27 de marzo de 1993, entre otras). Así la incongruencia omisiva se produce esencialmente cuando no existe correlación entre las pretensiones de las partes y el fallo de la sentencia, pero ello incluye también los supuestos en que en la fundamentación de ésta se produce una preterición de la "causa petendi", es decir, de las alegaciones o motivos que sirven de fundamento a los escritos de demanda y contestación.

Ahora bien, no se trata, desde luego, de que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo.Según este criterio jurisprudencial no es posible apreciar en el presente caso la incongruencia omisiva que se aduce. En efecto, la sentencia de primera instancia exterioriza que la limitación de la propiedad, que la denegación recurrida comporta, tiene su fundamento en una norma legal, la LM de 7 de junio de 1957, no en "normas" internas o circulares de la organización administrativa, y no considera arbitrarios los actos administrativos objeto de la pretensión actora porque, a juicio del Tribunal a quo, persiguen la finalidad por la que el ordenamiento jurídico atribuye a la Administración la potestad de intervención; esto es, la conservación y mejora de la masa forestal y la evitación del riesgo de erosión del suelo, de acuerdo con una ponderación de informes a la que la sentencia se refiere de forma expresa.

TERCERO

El escrito de alegaciones de la apelante señala, como tercera razón de su crítica a la sentencia impugnada, que la Sala del Tribunal Superior de Justicia se aparta de los precedentes de la propia Sala, mencionando, en concreto, tres sentencias de la Sección Primera, de fechas 15 de junio de 1989, 17 de mayo y 15 de junio de 1990. Ello supone a juicio de la parte, ignorar el carácter vinculante de los "precedentes jurisprudenciales" emanados de dicho Tribunal y la doctrina del Tribunal Constitucional que, desde época temprana, STC 49/1982, de 14 de julio, ha declarado que "un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones".

Este argumento que, en síntesis, acaba de exponerse merece, por una parte, una precisión teórica, referida la función que la jurisprudencia y el precedente judicial tienen en nuestro ordenamiento jurídico, y, por otra, una consideración sobre la pretendida proyección al supuesto que se contempla de la vinculación a la jurisprudencia y al precedente judicial.

A dichos efectos, debe recordarse, en primer lugar, que la jurisprudencia es complemento del ordenamiento jurídico, cuando se trata de la doctrina establecida de modo reiterado por este Tribunal Supremo al interpretar y aplicar las fuentes del ordenamiento (art. 1.6 CC), y que la doctrina del Tribunal Constitucional a la que alude la recurrente no consagra propiamente el carácter vinculante del precedente judicial en términos similares al "stare decisis" anglosajón.

El Supremo interprete de la Constitución, contempla la virtualidad del precedente judicial desde la doble perspectiva de las exigencias derivadas del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 CE) y de la independencia de los órganos judiciales en el ejercicio de la función jurisdiccional, sólo vinculados y de manera directa, sin intermediación alguna, a la Constitución y a la Ley. Este doble condicionamiento ha hecho que el Tribunal Constitucional destaque el requisito de que el precedente sea del propio órgano judicial que resuelve, y que excluya la vulneración de dicho derecho fundamental cuando, de manera explícita o implícita, aparezca en la resolución judicial un fundamento o razonamiento jurídico con vocación de generalización que justifique el abandono del precedente seguido.

Otra cosa distinta es que el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 CE puede verse también afectado por el abandono injustificado del criterio de interpretación de la misma seguido en anteriores resoluciones judiciales. Pero, en cualquier caso, no cabe considerar, a los fines pretendidos por el apelante, como precedentes judiciales idóneos del propio Tribunal de primera instancia o términos comparativos válidos las sentencias que cita. En efecto, se trata de sentencias de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del propio Tribunal Superior de Justicia que estiman sendos recursos contencioso-administrativos, anulando los correspondientes actos administrativos denegatorios de autorizaciones de tala o corta a hecho y posterior repoblación de eucaliptus, en las que, sin embargo, no se niega la potestad de intervención de la Administración en la propiedad forestal, sino que se limitan a considerar que se ha producido un inadecuado ejercicio de la misma en atención a las concretas circunstancias y características fácticas que concurrían en las fincas para las que se solicitaba la autorización administrativa para la tala o corta. Y a esta conclusión llega el Tribunal con base en la valoración de unas determinadas pruebas obrantes en los correspondientes procesos; presupuestos fácticos que, en principio, pueden o no darse en el supuesto que se contempla y cuya concurrencia ha sido objeto de prueba en estos autos. Por consiguiente, este casuismo, decisivo para el sentido del fallo, impide considerar como precedente las mencionadas sentencias, como también impide dar esta consideración a las sentencias que, en sentido contrario, aporta la Administración demandada, en las que se confirmaban otros actos administrativos denegatorios de tala o corta a hecho, con base también en unas determinadas características de las fincas consideradas.

CUARTO

La linea argumental expuesta por la apelante en segundo término constituye una verdadera crítica de la "ratio decidendi" de la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia apelada, que puede ser analizada distinguiendo, a su vez, una doble vertiente: la que se refiere a los reparos en el entendimiento teórico o interpretación de la normativa considerada y la que contempla la valoración efectuada por el Tribunal a quo de la prueba obrante en los autos y la consecuente aplicación de aquellanormativa a la finca propiedad de la recurrente, " DIRECCION000 ", para la que se solicitó la tala o "corta a hecho" que fue denegada por la Administración en los actos originariamente impugnados.

En relación con la primera de las cuestiones, se debe comenzar señalando que hace tiempo que ha entrado en crisis la concepción clásica de la propiedad que consideraba a ésta como un derecho unitario. La propiedad se configura hoy, sobre todo, por obra de la legislación especial y en razón de su función social, como un derecho "elástico" dotado de diverso contenido e, incluso, de diferente estatuto. Este pluralismo, consecuencia de la multiplicidad de normas especiales, contempla según las clases de propiedad diversas formas de intervención administrativa en función de las características y de la trascendencia social de los bienes sobre los que se proyecta el derecho. Ello supone una tensión dialéctica entre el interés individual del titular y el interés de la colectividad presente en el propio reconocimiento constitucional de la propiedad que realiza el artículo 33 CE, al consagrar a un tiempo el derecho y la función social que delimita su contenido de acuerdo con las leyes.

La referencia a la "función social" como elemento estructural de la definición misma del derecho a la propiedad privada, o como factor determinante de la configuración legal de su contenido, pone de manifiesto que la Constitución no ha recogido una concepción abstracta de este derecho como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto del dominio reservado al titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o el interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege como un haz de facultades individuales sobre los bienes objeto del mismo, pero también, al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y cargas establecidos de acuerdo con las Leyes en atención a valores o intereses de la colectividad, o, dicho en términos utilizados por la STC 37/1987, de 26 de marzo, en atención "a la finalidad o interés social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir".

Por otra parte, deben hacerse dos precisiones adicionales. En primer lugar, la fijación del "contenido social" de la propiedad privada no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio sino como parte integrante del derecho mismo. Utilidad individual y función social definen inescindiblemente el contenido del derecho de propiedad sobre cada categoría o tipo de bienes. Esta incorporación de las exigencias sociales al contenido de la propiedad privada se traduce en la previsión legal de intervenciones públicas, no meramente ablatorias, en las facultades del propietario.

En segundo lugar, como una de las manifestaciones más clásicas del principio, existe una reserva de ley en lo que concierne a la delimitación del contenido de la propiedad (art. 33.2 CE), que no impide, sin embargo, una cierta regulación por la Administración "de acuerdo con las Leyes", cuando éstas recaben la colaboración reglamentaria.

Y, así, la propiedad forestal, en concreto, ha sido objeto de una tradicional regulación especial, en la que su aprovechamiento está sujeto a limitaciones administrativas inspiradas en el principio de conservación y mejora de las masas forestales, y en las que están también presentes finalidades de protección del suelo frente a la erosión e, incluso, la defensa de un adecuado medio ambiente, que constituye un bien constitucionalmente protegido (art. 45 CE). Limitaciones, por otra parte, que no desnaturizan el contenido esencial de la propiedad desde la consideración de cualquiera de los dos sistemas metodológicos utilizados al respecto por el Tribunal Constitucional; esto es, desde el examen del conjunto de facultades que atribuyen la recognoscibilidad social al derecho de propiedad, y desde la protección jurídica de los intereses que integran el núcleo del derecho de propiedad.

Así aparece constitucionalmente justificado que también, en los montes particulares, los aprovechamientos de los productos forestales se realicen dentro de los límites que permitan los intereses de su conservación y mejora (art. 29 LM) , que estén sometidos a la intervención de la Administración Forestal que regulará los disfrutes con sujeción a criterios técnicos (art. 30 LM), y que, de manera más, concreta se establezca: la sujeción a licencia las cortas o aprovechamientos maderables (art. 229 RM) y que las cortas a hecho o de aclareos intensivos lleve aparejada la obligación, por parte del dueño, de repoblar el arbolado (art. 233 RM).

Por consiguiente, frente al criterio de la apelante, puede concluirse que el reconocimiento constitucional de la propiedad no se opone al establecimiento legal de los limites expuestos, ni al ejercicio de la consecuente potestad por parte de la Administración, siempre que se efectúe con sujeción a la finalidad para la que está otorgada y de acuerdo con los pertinentes criterios técnicos que deben resultaracreditados.

QUINTO

La intervención administrativa en la propiedad privada, a la que responde la necesidad de autorización y la consecuente denegación de ésta efectuada por los actos administrativos impugnados no tienen su base en "normas" internas de la Administración, como sostiene la apelante, sino en disposiciones legales y reglamentarias dictadas en desarrollo de aquéllas. Otra cosa distinta es que los criterios concretos a que responda en cada caso el sentido de la resolución sean elaborados, como resulta de la normativa habilitante, en el ámbito de los propios órganos técnicos de la Administración Forestal, sujetos siempre de la ulterior revisión jurisdiccional si se interpone el correspondiente recurso.

Por otra parte, los objetivos que se afirma perseguir con la denegación efectuada de evitar la erosión del suelo con la tala o corta a hecho, mantener la diversidad, la singularidad y las características de los ecosistemas en general y controlar el impacto producido por la implantación de elementos artificiales, infraestructuras o actuaciones generadoras de transformaciones lesivas al medio ambiente son por demás, en hipótesis, legitimadores del acto, como es asumible el fundamento teórico de que una explotación extensiva de eucaliptus puede traducirse en un riesgo intermitente de erosión del suelo si no se adoptan las medidas pertinentes.

SEXTO

Ahora bien, con ser ciertas todas las premisas teóricas expuestas, la procedencia en Derecho de la denegación de la autorización de tala solicitada para la finca " DIRECCION000 ", que la sentencia de primera instancia confirma, depende, en definitiva, de que el ejercicio de la potestad administrativa en que se basaban los actos denegatorios fuera adecuada, atendiendo a las características forestales concretas que presentaba la propia finca, para cuya determinación resultaba decisiva la valoración de las pruebas obrantes en los autos.

A dichos efectos, no cabe duda de que la Sala de primera instancia podía considerar como elemento de prueba, según reiterada doctrina de esta Sala, el expediente administrativo y el informe del Servicio de Protección de la Naturaleza del Departamento de Agricultura de la Generalidad, pero el resultado de éstos medios de prueba, a pesar de lo manifestado por el Tribunal a quo, resultaba difícilmente conciliable con el que derivaba de la prueba pericial practicada, puesto que describían y se referían a unas características y condiciones forestales de la finca y a unas consecuencias ecológicas derivadas de la corta o tala pedida bien distintas. Y ello hasta el punto de que ante la incertidumbre suscitada, esta Sala tuviera que acordar, como diligencia para mejor proveer, un reconocimiento judicial de la finca " DIRECCION000 ", con asistencia de las partes y de perito designado por el Juzgado, para la constancia en el correspondiente acta de los siguientes datos:1º) las condiciones topográficas de pendiente del terreno y las características forestales de la zona en que se encuentra ubicada la finca; 2º) la densidad forestal aproximada, clase y estado general del aborlado de la propia finca; y 3º) si en las proximidades de la finca se ha efectuado repoblación forestal con eucaliptus.

Dichas circunstancias eran consideradas por esta la Sala decisivas para pronunciarse sobre si, en definitiva, la denegación de la corta o tala impugnada era acorde con el ordenamiento jurídico, por ajustarse a éste la potestad administrativa de intervención ejercitada. Circunstancias que han quedado acreditadas por el referido reconocimiento judicial, practicado con todas las garantías, con una encomiable exhaustividad y rigor técnico, derivando un resultado que justifica la confirmación de la sentencia de instancia.

Así, puede entenderse acreditado, en primer lugar, que la vegetación de la finca de que se trata está compuesta por especies autóctonas: encina, alcornoque, pino piñonero, pino marítimo, pino blanco y otras de menor importancia (avellano, olivo, frutales, madroño, etc). Las especies exóticas no ocupan zonas importantes, sino que se observan pies aislados o pequeños grupos (eucaliptos, mimosas, falsas acacias y castaños). La finca presenta las características típicas de los bosques mediterráneos compuesto en su mayoría de un arbolado joven (pino pinaster), aunque aparecen también árboles maduros por rodales pocos compactos, oscilando la densidad desde 5.000 pies por hectárea, en las zonas con arbolado joven, a los 400 o 500 pies por hectárea en las zonas con presencia de árboles maduros aislados y matorral. En general el estado fitosanitario, silvícola y de vigor vegetal es bueno, aunque presente dificultades de regeneración por la invasión de un matorral agresivo.

En segundo lugar, las características fisiográficas se definen como una gran ladera, con orientación general al oeste y presencia en su interior de torrenteras, siendo las pendientes elevadas, con una media del 25%, con una gran oscilación entre áreas del 0% unas y otras del 50%.

Y, por último, a poca distancia de la finca se observan antiguas plantaciones de eucaliptus, incluso enla propia finca y al lado de la masia, seguramente por motivos ornamentales, pero la explotación de especies exóticas de crecimiento rápido como puede ser el mencionado eucaliptus se ha utilizado únicamente entre un 5% y un 8% de toda la extensión del macizo de Las Gabarres, en donde se encuentra la finca.

Puede, por tanto, concluirse que, frente a la tala a "matarrasa" (arreu) que se pretende, estamos ante una finca con características forestales merecedoras de protección, tanto desde la propia perspectiva forestal y prevención de la erosión del suelo como del interés ecológico y medioambiental a que tiende la intervención administrativa cuestionada.

SÉPTIMO

Las razones expuestas fundamentan la desestimación del recurso, sin que, conforme al artículo 131 LJCA, se aprecien especiales motivos para una singular declaración sobre costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad de juzgar, que emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos destimar y destimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Dª Pilar contra la sentencia dictada, con fecha 26 de junio de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso núm. 261/90, Sentencia que confirmamos, sin hacer una especial declaración sobre las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada la anterior sentencia por el Excmo. Sr.D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.