STS, 24 de Noviembre de 1998

Con fecha 16 de junio de 1995 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 544/95, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico Superior en Radioterapia y las correspondientes enseñanzas mínimas.

La representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE TÉCNICOS EN RADIOLOGÍA interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicho Real Decreto, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala "...tenga por presentado este escrito con todos y cada uno de los documentos que se acompañan, por formalizada en tiempo y forma la demanda correspondiente al Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra el Real Decreto 544/1995 de 7 de abril, y en méritos de lo expuesto, en su día dicte la Sala Sentencia por la que: Primero.- Estimando este recurso, se declare radicalmente nulo el Real Decreto 544/1995 por virtud del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 al entenderse vulnerados los arts. 129 al 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, sobre procedimiento de elaboración de disposiciones de ámbito general. Segundo.- Subsidiariamente, de no estimarse las argumentaciones anteriores y adentrarse en el fondo del recurso, se declaren nulos por contrarios a derecho, los apartados 1, 3, 5 y 6 del art. 2º y la Disposición Final Primera, del Real Decreto citado 544/1995 de 7 de abril, del Ministerio de Educación y Ciencia, todo ello con expresa condena en costas a la demandada. Tercero.- Se condene en costas a la demandada en los términos del art. 131 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa".

Por medio de otrosí interesa esta parte el recibimiento a prueba del recurso.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...tenga por evacuado el presente escrito y, por contestada la demanda y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente el Real Decreto recurrido", oponiéndose, por medio de primer otrosí, al recibimiento a prueba solicitado.

Con fecha 25 de abril de 1996 se dictó Auto en el que se acuerda: "...recibir a prueba este recurso por término de treinta días comunes a las partes para proponer y practicarla, emplazándoles paraque formulen, por escrito, los medios de prueba de que intenten valerse".

Desarrollado el periodo probatorio, con el resultado que consta en autos, y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 12 de marzo de 1998 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 12 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La Asociación Española de Técnicos en Radiología interpone este recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto número 544/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de formación profesional de Técnico superior en Radioterapia y las correspondientes enseñanzas mínimas. Los argumentos en que se apoya la impugnación pueden sintetizarse en los siguientes términos:

1. De carácter formal, pues vulnerando lo dispuesto en los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no consta en el expediente de elaboración de la disposición informe alguno de ningún órgano del Ministerio de Sanidad y Consumo, ni de los de las Comunidades Autónomas competentes en ese ámbito material, entendiendo la parte que cuando menos sería preceptivo el dictamen previo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y el del Comité Consultivo vinculado a él. Además, infringiendo de nuevo aquellos preceptos, no consta en el expediente ni se ha interesado el preceptivo dictamen de la Asociación recurrente. Y, en fin, no se concreta, dice la parte, ninguna tabla de vigencias anteriores sobre la materia. Y B) de carácter sustantivo, pues: a) el apartado 1 de su artículo 2º, al establecer en 1700 horas lectivas la duración del ciclo formativo, vulnera las directrices, contenidos y perfiles previstos en el Real Decreto 676/1993 y en el artículo 35 de la LOGSE, así como el artículo 43 de la Constitución por no garantizar tal formación la protección a la salud, y los artículos 40 y 84 de la Ley General de Sanidad por conculcar la reserva de ley y la que se hace en favor del Estatuto-Marco; b) el apartado 3 del mismo artículo, en relación con los apartados 4.1 y 5 del anexo, remite a un profesorado de Enseñanza Secundaria que no es competente ni tiene la preparación adecuada, dejándose además de concretar los docentes que podrán impartir los módulos 3 y 4, lo cual vulnera lo dispuesto en los artículos 33 y 35 de la LOGSE y la Disposición adicional segunda del Real Decreto 676/1993; c) los apartados 5 y 6 del mismo artículo vulneran la Disposición adicional tercera del citado Real Decreto al no constar en el expediente el acuerdo a que ésta se refiere; y d) su Disposición final primera no indica cual o cuales de los preceptos tienen carácter básico.

Para una mejor comprensión de la respuesta que se dará a las pretensiones deducidas, conviene recordar ahora algunas de las precisiones y razonamientos que este Tribunal Supremo (entre otras en sus sentencias de 10 y 17 de marzo, 14 y 23 de mayo, 4 y 9 de junio, 9 de octubre, 19 y 27 de noviembre de 1997, 19 de enero, 27 de abril, 12 de mayo, 18 y 28 de septiembre, 19 de octubre y 10 y 16 de noviembre de 1998, de las cuales las de 18.9.98 y 10.11.98 ya han analizado la legalidad del Real Decreto número 544/1995) ha tenido ocasión de hacer al decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen títulos correspondientes a estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. En concreto, lo siguiente:

1. En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...".

2. En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea,que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.

3. La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE), comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.

4. En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.

5. Con referencia a esas normas reglamentarias, que trasladan y concretan en relación con un determinado título y sus correspondientes enseñanzas mínimas las directrices generales que había dispuesto aquel Real Decreto 676/1993, se ha apreciado también que, en tal situación, ni la eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de la Constitución, pues la nota o requisito referido a reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, no es predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas, sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se trasladan y concretan en las regulaciones singulares.

6. En la misma línea, de un modo más amplio, hemos dicho también con referencia a esas normas sobre títulos singulares de formación profesional, que su elaboración quedaba sujeta únicamente a la previa consulta a las Comunidades Autónomas, así como a los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, sin que sean precisos otros informes, observaciones o dictámenes exigidos en la elaboración de las disposiciones generales, según los artículos 129, 130 y 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que ese procedimiento se cumplió al elaborarse el Real Decreto 676/1993. La eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, que proclama el artículo 106.1 de la Constitución, no reclaman exigir nuevamente esas informaciones que garantizan la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, por haberse ya cumplido la solemnidad procedimental exigida.

7. Tampoco hemos apreciado la necesidad de oír a la organización colegial de profesionestangencialmente aludidas en aquellas normas singulares; ello, porque en la regulación que en éstas se establece no se contienen disposiciones que propiamente afecten al régimen jurídico de las mencionadas, en los términos que precisa el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, y porque la afección a que alude el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y que determinaría la audiencia de aquella organización, ha de ser directa y no meramente incidental. El efecto jurídico de tales normas singulares, en los términos precisados en el apartado D) precedente, y la explícita prevención que suele acompañarlas de que los elementos que en ellas se enuncian bajo el epígrafe "referencia del sistema productivo" no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna, debiendo en todo caso entenderse con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas, es fundamento bastante de aquella apreciación.

8. Hemos negado también que a través de aquellas normas singulares se infrinjan las Directivas Europeas que exigen una duración mínima de tres años para la obtención de títulos. La normativa comunitaria europea, que trata de hacer efectiva la libre circulación de personas y servicios dentro de su ámbito espacial, suprimiendo los obstáculos que se puedan oponer a la facultad de ejercer una profesión, por cuanta propia o ajena, en un Estado miembro distinto de aquél en que hayan adquirido su cualificación profesional, más que reglamentar una profesión, lo que pretende es el reconocimiento mutuo de ciclos de formación cursados con anterioridad a la entrada en la vida profesional, con el fin de lograr una recíproca equivalencia y poder determinar, de acuerdo con la formación adquirida en un país, cuál es la correspondencia que tiene en el resto de la Unión (Considerandos 1º, 2º y 6º de la Directiva 92/51/CEE). El sistema general de reconocimiento de formaciones profesionales se encuentra contenido en dos Directivas Comunitarias: a) la 89/48/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, que se refiere al reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años; y b) la 92/51/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, que abarca los niveles de formación correspondiente a las demás formaciones en la enseñanza postsecundaria y formaciones asimiladas a ésta, y el correspondiente a la enseñanza secundaria de corta o larga duración, completada, en su caso, por una formación o ejercicio profesional. En consecuencia, al no exigirse, en este último supuesto, aquella duración mínima, no cabe hablar de infracción a la Directiva Comunitaria.

Desde la perspectiva que facilita la anterior doctrina jurisprudencial, cabe ya abordar, ante todo, las impugnaciones de carácter formal esgrimidas en este proceso, ninguna de las cuales merece una favorable acogida.

El efecto jurídico de la norma impugnada no es propiamente el de la regulación de una profesión sanitaria, ni desde luego el de incidir sobre el régimen estatutario del "personal" al servicio de las Instituciones Sanitarias, sino el indicado en el anterior fundamento de derecho. Así las cosas, no se aprecia la razón jurídica por virtud de la cual haya de atribuirse efecto invalidante a la omisión en el procedimiento de elaboración de la norma de un informe o dictamen de un órgano que, como el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, se crea para ser vehículo permanente de comunicación e información de los distintos Servicios de Salud, para coordinar, entre otros aspectos, las líneas básicas de la política de adquisiciones, contrataciones de productos farmacéuticos, sanitarios y de otros bienes y servicios, así como los principios básicos de la política de personal; o la del que hubiera de provenir del Comité Consultivo vinculado al anterior, al que se le encomiendan funciones de asesoramiento y colaboración en orden a la formulación de la política sanitaria del Sistema Nacional de Salud y del control de su ejecución (artículo 47 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y Real Decreto 1515/1992, de 11 de diciembre). La intervención en aquel procedimiento de elaboración del Consejo General de Formación Profesional (documento número 5 del expediente) y de la Conferencia de Educación (número 6), la emisión de informe por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia (número 7), que aunque referido a la norma reglamentaria de determinación del currículo indica en buena lógica que aquella Secretaría conocía y no oponía reparo a la norma antecedente relativa al establecimiento del título, y de dictamen por el Consejo Escolar de Estado (números 8 y 9), unido a las consultas, estudios, informes y dictámenes que precedieron la aprobación del Real Decreto número 676/1993, sobre directrices generales de los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional, se presenta, dada la finalidad y eficacia jurídica que es propia de la norma, antes dichas, como cobertura bastante para garantizar su legalidad, acierto y oportunidad.

Por la misma razón, a la que cabe añadir las ya indicadas en aquella doctrina jurisprudencial por las que no se ha apreciado que en la elaboración de las normas sobre establecimiento de títulos singulares de formación profesional sea necesaria la previa audiencia de las organizaciones colegiales de profesiones incidentalmente afectadas, y, en último término, por la también doctrina jurisprudencial reiterada que no la entiende preceptiva en presencia de asociaciones voluntarias de naturaleza privada (por todas, sentencia de esta Sala de 25 de noviembre de 1996), tampoco puede tenerse como constitutiva de un viciodeterminante de la nulidad de la norma impugnada la omisión de la audiencia de la Asociación recurrente.

Y en cuanto al último de los defectos formales esgrimidos, porque la omisión de la tabla de vigencias ha sido considerada por la jurisprudencia de este Tribunal como constitutiva de una irregularidad no invalidante (por todas, sentencias de 7 de noviembre de 1992, 29 de mayo de 1996 y 12 de mayo de 1998).

Ya en cuanto a los hipotéticos vicios de carácter sustantivo, la conclusión que obtiene este Tribunal no es tampoco favorable a la tesis impugnatoria.

1. En cuanto a la duración del ciclo formativo, la confrontación de las previsiones de la norma reglamentaria impugnada, contenidas en el apartado 1 de su anexo, al que remite el apartado 1 de su artículo 2, con las Directivas Comunitarias antes citadas y con las normas de la LOGSE y del Real Decreto número 676/1993, no permite descubrir la disconformidad o no acomodación de aquéllas con éstas. En ese particular, la argumentación que desenvuelve la parte recurrente no descubre ilegalidad alguna y sí tan sólo un mero criterio de parte acerca de cual sería la duración conveniente.

2. Esa es también la conclusión que se alcanza en orden a la queja de desatención al deber de protección de la salud, pues objetivamente tal desatención no resulta inherente a las previsiones de la norma. En concreto, por lo que se refiere a las previsiones atinentes al profesorado, la relativa a la pertenencia al Cuerpo de Profesores de Enseñanza Secundaria es acomodada a la exigencia contenida en el artículo 33.1 de la LOGSE, cuidándose la norma de exigir una especialización de dicho profesorado en procesos de diagnóstico clínico y en productos ortoprotésicos de la que no cabe objetivamente derivar su incompetencia o su falta de preparación adecuada para impartir la docencia en los módulos respectivos; y la relativa a que para la impartición de los módulos profesionales 3 y 4 "es necesario un profesor especialista de los previstos en el artículo 33.2 de la LOGSE", no incumple una exigencia de mayor identificación, pues ésta no resulta de lo que al respecto se dispone en los artículos 33 y 35 de la LOGSE, o en la Disposición adicional segunda del Real Decreto 676/1993.

3. El expediente administrativo muestra (documento número 6) que la Conferencia de Educación, en sesión celebrada el día 1 de diciembre de 1994, debatió y manifestó su acuerdo a los proyectos de Reales Decretos por los que se establecen los títulos de la familia profesional de Sanidad, por lo que tampoco cabe ver la infracción que se denuncia de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 676/1993 por lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 2 del Real Decreto impugnado, en relación con los apartados 4.3,

   6.1 y 6.2 del anexo.

4. Precisamente por lo ya indicado acerca de la finalidad y eficacia jurídica de la norma impugnada, con ella no se vulnera la reserva de ley que se liga al tenor del artículo 84 de la Ley 14/1986, pues su contenido no incide jurídicamente sobre el régimen estatutario del "personal" a que el precepto se refiere, es decir, sobre su clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones, derechos, deberes, régimen disciplinario, incompatibilidades y sistema retributivo.

5. Por fin, ha de observarse que la conclusión que pudiera obtenerse acerca de si es el Real Decreto en su totalidad el que tiene carácter básico, como proclama su Disposición Final Primera, o si tal carácter no puede predicarse de alguno de sus preceptos, constituye una cuestión que no incide sobre su validez, siendo por ello irrelevante a los efectos de decidir lo que es objeto de este proceso.

En consecuencia, no se aprecian razones jurídicas que conduzcan al pronunciamiento de nulidad total o parcial que se pretende para la norma reglamentaria impugnada; ni tampoco necesidad alguna, a efectos de decidir sobre tal pretensión, de plantear la cuestión prejudicial que la parte recurrente propone.

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,