STS, 12 de Marzo de 1998

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se tramitó el recurso contencioso- administrativo nº 44.107/83, seguido a instancia de la representación procesal de Dª Alejandra y D. Salvador , que tenía por objeto determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la desestimación del recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Instituto Nacional para la Reforma y el Desarrollo Agrario (IRYDA) de fecha 24 de agosto de 1.981. En dicho recurso, recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 13 de junio de 1.989, cuyo fallo es del siguiente tenor: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso 44.107 interpuesto por DOÑA Alejandra y DON Salvador , contra la Orden del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 6 de mayo de 1983, debiendo confirmar como confirmamos tal resolución por su conformidad a Derecho en cuanto a los motivos de impugnación, sin mención sobre costas".

La fundamentación jurídica de la sentencia recurrida es la siguiente: I.- En el presente recurso sobre Concentración Parcelaria, hemos de aclarar que los fines de disminuir los minifundios, junto con otras acciones, para favorecer en lo posible las explotaciones agrarias, son por todos conocidas, claro que tales fines son de carácter general para la zona concentrable sin que suponga que a cada uno se le conceda lo solicitado ni se le entreguen las fincas que solicita, sin embargo por el recurrente se manifiesta que tales fines no han sido conseguidos, aunque sobre este punto ha de señalarse que ha sido un mínimo tanto por ciento de descontentos y de recurrentes.

2. Para facilitar la consecución de los fines de la Concentración la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, deseando acelerar los trámites, evitando la retroacción de todo el expediente, distingue la fase de Bases y la del Acuerdo, estableciendo que los recursos sobre este Acuerdo, no afectarán a las Bases, restringiendo la vía contencioso-administrativa, art. 218, al vicio sustancial en el procedimiento a la lesión en la apreciación del valor de las fincas en más de la sexta parte del valor de las aportadas.

3. Entrando ya en el fondo del asunto, se alega en primer lugar la indefensión, por la falta deaudiencia del interesado, lo que dado el antiformalismo del Derecho Administrativo ha de rechazarse, pues si el interesado en vía de recurso administrativo ha tenido ya oportunidad de defenderse y de hacer valer sus puntos de vista a través de un nuevo o primario traslado del Expediente y de sus consecuentes escritos de alegaciones o de demanda, puede y debe entenderse que la omisión inicial del trámite de audiencia, salvo en casos muy excepcionales, en que el administrado haya sido fatalmente privado de la facultad de introducir en la controversia los elementos fáctico-jurídicos de su defensa ha quedado subsanada y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad y puridad del control de la actitud o conducta de la Administración.

4. En el presente recurso se efectúan otras alegaciones que pueden dividirse en dos partes, una sobre Bases provisionales y definitivas y, otras sobre el Acuerdo, sin que sobre las primeras como ya hemos dicho en el fundamento 2º quepa alegarlas ahora, por lo que no entraremos a considerarlas limitándonos, respecto a las segundas, a lo establecido en el art. 218 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, o sea, los vicios sustanciales en el procedimiento, naturalmente, con independencia del perjuicio de la sexta parte.

5. En cuanto al procedimiento del Acuerdo, se alega la falta de encuesta y de publicación del Proyecto, lo que no es exacto, ya que la encuesta, se certifica, fue realizada el 9-2-78, siendo expuesto el Proyecto Modificado del 2 al 4 de junio de 1980, en el que constan las alegaciones rechazadas de algunos agricultores, aprobado el 24-8-81, expuesto por cinco días y publicado en el B. Oficial el 15-9-81, como se ha dicho en otras Sentencias que esta Sala ha dictado en esta misma Concentración Parcelaria, como en la de 25 de mayo de 1987, dictada en el Recurso nº 44.113 y, en la de 16 de noviembre de 1987, dictada en el recurso nº 44.097, entre otras muchas. También se alega la falta de ajuste del Acuerdo a las Bases, motivo posible de impugnación según el art. 214 de la tan citada Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, pero esta se refiere al recurso gubernativo, no al contencioso-administrativo, aunque esta alegación no se prueba, ya que los informes no se refieren a toda la zona, incluso reconociendo que sí se ajusta en alguno, detectándose variaciones mínimas que luego han sido subsanadas, como los coeficientes en que se vuelve a las de las Bases, variaciones que por ello producen en Proyecto modificado, pero que además, repetimos, de no referirse a toda la zona en forma alguna se prueba sea "sustancial", como exige la Ley, eso sí, cuando tal falta produzca el perjuicio establecido en el art. 218, cabe su alegación, perjuicio que luego examinaremos.

6. Fundamentándole en el art. 216, también se alega la falta de informe pericial, pero de nuevo se confunde como previo al recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo, en lugar de a el recurso gubernativo, como se establece expresamente, estableciéndose también cuando "exija" tal reconocimiento, lo que no es necesario para resolver la petición fundada en "no estar de acuerdo con el contenido de los mapas y demás documentos", solicitándose que el Perito venga a proceder a identificar fincas entregadas, extensión, clase de cultivo y clasificación, que ya se efectuó en la concentración, lo que es distinto de que no le agrade, pero es que además en la resolución del recurso se dice efectuada.

7. Por último, falta por examinar el único motivo que queda fijado en el tan citado art. 218, lesión en la apreciación del valor de las fincas de más de la sexta parte del valor de las aportadas pero ello no puede fundarse en los deseos del recurrente, ni lamentablemente en su posible situación agrícola, pues como ya hemos dicho, los fines son generales y no personales, por ello, aunque sea deseable que a todos satisfaga, lo contrario no puede ser motivo de recurso; sexta parte de lesión, que se refiere exclusivamente al "valor de las fincas"; valor de las fincas aportadas y recibidas que aún suponiendo una pequeña pérdida estima equitativo el perito, que emitió dictamen en el recurso nº 44.103 y que se cita por la recurrente a efectos probatorios, sin que exista la lesión, aunque las fincas de reemplazo no se acercan a su vivienda, pues se le asignan en los lugares que ya tenía, y aunque también estime el perito que pudo ser menos el número de parcelas de relevo.

8. Como ya hemos dicho, los fines son generales y no personales, por eso aunque sea deseable que a todos satisfaga, lo contrario, no puede ser motivo de recurso; sexta parte de la lesión que se refiere exclusivamente al valor de las fincas; valor de las fincas aportadas y recibidas que aún suponiendo una pequeña pérdida, las fincas aportadas de extensión de 96-80 Ha, adjudicándose en el Acuerdo de Concentración 86-00 Ha, perdiendo, por tanto unas 10-80 Ha y que las fincas aportadas tienen un valor de

   3.718 puntos y las de reemplazo 3.494,92 puntos, al aplicarse el coeficiente reductor se quedan en 3.494,92 puntos las aportadas, cantidad similar a las de reemplazo. Pero recibe por las treinta y dos parcelas, 4 fincas de reemplazo, que significa una mejora muy estimable en la utilización de su patrimonio concentrado, sin olvidar que la razón de que se le adjudique menos superficie no significa una pérdida económica concreta, pues el valor de las fincas de reemplazo no solo, puede fundarse en conceptos de mera extensión superficial y productividad o calidad de los terrenos, ha de tenerse en cuenta; y muy principalmente, el indudablemente aumento del valor que para el recurrente supone el tener concentrada en solo cuatro fincas sus precedentes treinta y dos dispersas parcelas, además de la regularidad de las fincas obtenidas y de losmedios de comunicación y otras mejoras que toda concentración parcelaria lleva consigo, por todo lo cual, se le adjudica algo más del valor que correspondía adjudicarle después de las deducciones, pues de conformidad con el artículo 202 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, a todos los participantes en la concentración parcelaria de la zona de Laro-Parada, se les hizo deducción en sus aportaciones para el ajuste de las mismas. El examen comparativo que se hace en el dictamen emitido por el perito nombrado al efecto, sobre la proporción existente respecto de las entregas que se han hecho a otros propietarios, esa relación con el recurrente no hacen alusión a qué razones se deben esas atribuciones, y por estas razones debe de caer también este motivo de impugnación.

9. Finalmente se alega la desviación de poder, por el incumplimiento de los fines y por los perjuicios comparativos, pero ello como se reconoce en el recurso es de difícil prueba, e independientemente de todo lo ya manifestado, no se prueba en absoluto, pues incluso, repetimos, no ha existido ni un examen de la totalidad de la zona, desviación que supone "el ejercicio de potestades administrativas con fines distintos de los fijados en el Ordenamiento Jurídico", o sea, "que el acto impugnado se aparta del fin o designio que persigue la norma que aplica, implicando una desviación finalista entre el Ordenamiento Jurídico y la Actividad administrativa, al perseguir ésta fines distintos de los previstos por aquél" precisándose un principio de prueba por lo menos para demostrar la "inspiración del acto en consideraciones ajenas al interés público", sentencias de 30 de junio y 25 de septiembre del año 1986, por referirnos a dos recientes, desviación que no se funda en un perjuicio inexistente para la recurrente.

10. A pesar de la total confirmación de la resolución recurrida no procede efectuar expresa condena de costas en estos autos."

Notificada dicha sentencia a la representación de las partes, por el Procurador D. Saturnino Estevez Rodríguez, en nombre y representación de Dª Alejandra y D. Salvador , se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite, en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia, se personaron ante la misma los recurrentes y el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

Por Providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones procesales de la parte apelante y apelada anteriormente reseñadas; y por la parte recurrente, en su escrito de personación ante este Tribunal, se solicitó se acordase la práctica de prueba documental en los términos en su día acordados, requiriendo a la Administración demandada a fin de que remitiese al Tribunal determinada documentación.

En virtud de providencia de esta Sala, se mandó que fueran entregadas las actuaciones a la parte apelante para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el oportuno escrito de alegaciones. Dentro del plazo concedido, la representación de Dª Alejandra y de D. Salvador solicitaron que, en su día, se dictase sentencia estimando el recurso de apelación y con él la demanda inicial. Seguidamente, por diligencia de ordenación de 19 de julio de 1.996, se confirió traslado para iguales fines y por idéntico término al Abogado del Estado, como apelado, quien en tiempo y forma presentó escrito solicitando que se dicte en su día sentencia por la que se confirme la apelada.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para deliberación y votación del fallo, la audiencia del día 10 de marzo de 1.998.

Es objeto del presente recurso de apelación la Sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 13 de junio de 1989, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 44107/83, contra la Resolución del Instituto Nacional para la Reforma y el Desarrollo Agrario (IRYDA) de fecha 24 de agosto de 1981 y contra la resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 6 de mayo de 1.983, que desestima el recurso de alzada interpuesto por los recurrentes contra la primera resolución, sobre Concentración Parcelaria de la Zona de Laro-Parada (Pontevedra).

En el correspondiente escrito de alegaciones se pone de manifiesto por la parte apelante como motivos de impugnación los siguientes:

1. Las dificultades para tomar conocimiento de las actuaciones a que dio lugar el proceso deconcentración parcelaria de los territorios de sus parroquias, siendo totalmente impropias de la actuación administrativa en un Estado de Derecho.

2. El acuerdo de concentración ni concuerda ni se parece al de las bases, sino que se han variado radicalmente éstas.

3. Se deduce a cada propietario el 8% real de su aportación, pero tan solo se justifica la deducción de un 2´5%.

4. La Sentencia divide los motivos de impugnación en impugnaciones a las Bases y al Acuerdo, y señala que las primeras no se pueden admitir por precluidas, cuando en realidad no se impugnan las bases, sino que se apoya en ellas para afirmar que es el acuerdo el que no se ajusta a ellas. Se concluye reconociendo que ha quedado probado un perjuicio superior al 6%.

Con carácter previo al análisis de los diversos motivos que fundamentan el recurso de apelación y que han sido resumidamente expuestos, es preciso efectuar una doble precisión, ya recogida en la Sentencia de 28 de junio de 1.996 de esta misma Sección.

1. En primer lugar, asiste la razón a los recurrentes cuando ponen de manifiesto el carácter incompleto del expediente remitido y que la Administración no ha sido suficientemente diligente en la tramitación del recurso al contestar los distintos requerimientos realizados por la Sala para completar la remisión efectuada.

2. Esta Sala se ha visto, en último término, en la necesidad de ponderar la necesidad de reiterar la petición de documentos, lo que ha verificado en diversas ocasiones, y ha entendido que ello no era imprescindible considerando, por una parte, que no cabe confundir la irregularidad del expediente materialmente remitido con la de la tramitación propiamente efectuada en el procedimiento administrativo y, por otra este Tribunal ya ha tenido ocasión de pronunciarse con anterioridad en numerosas ocasiones, entre otras, en sentencias de 3 y 17 de marzo, 20 de julio y 4 de octubre de 1.990, sobre la virtualidad de los mismos vicios que se atribuyen en el presente recurso de apelación al procedimiento seguido en la concentración parcelaria de la zona de Laro-Parada (Pontevedra) de que se trata, por lo que los criterios formulados en las mencionadas sentencias deben seguirse una vez más en el supuesto que nos ocupa, conforme al principio de unidad de doctrina.

Es de significar que los acuerdos de concentración parcelaria están sujetos a un régimen peculiar de impugnación, según el artículo 218 consistente en un vicio sustancial del procedimiento y en lesión en la apreciación del valor de las fincas superior a la sexta parte del valor de las parcelas aportadas, que, sin embargo, debe ser objeto de una interpretación acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la plena revisión jurisdiccional de la actividad administrativa (art. 106 CE), de manera que dicho precepto no suponga una exclusión parcial del control jurisdiccional, sino la fijación de los efectos que cabe atribuir a los vicios de que pueda adolecer la actuación administrativa en la concentración parcelaria. Así, ha de considerarse que un defecto procedimental de escasa importancia, no causante de indefensión, o una limitada lesión en la apreciación del valor de las fincas, cuando no llegue a la sexta parte del valor, no tienen virtualidad invalidante de la concentración parcelaria y en este sentido se ha pronunciado la doctrina de este Tribunal, que, además, ha considerado el prevalente interés público en la estabilidad de la concentración ya realizada, considerando que la eventual lesión causada debe corregirse mediante atribuciones que absorban, en su caso, diferencias económicas conforme a los principios rectores de la propia concentración y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 218.2 de la LRDA (SSTS 29 de febrero de

1.988 y 17 de febrero de 1.990).

Así resulta que con la concentración se trata de racionalizar la estructura parcelaria para hacer competitivas las correspondientes explotaciones agrarias, sustituyendo las diferentes fincas que pertenecen a un propietario por una o varias parcelas concentradas o fincas de reemplazo, a través de un procedimiento en el que tiene como destacada fase la fijación de las bases de concentración que incluye la exacta delimitación de la zona afectada, la clasificación de las tierras afectadas y la fijación de coeficientes para llevar a cabo las compensaciones precisas, la declaración de propietarios de las parcelas y la relación de gravámenes sobre éstas (art. 184 LRDA).

Las bases y el posterior proyecto de concentración, se someten a encuesta pública para conocimiento y posible reclamación de los afectados, según resultan, entre otros, de los artículos 183, 193, 197, 200, 210 y 211 LRDA; y, por último, las tierras aportadas a la concentración han de agruparse por clases con arreglo a su productividad y cultivo, efectuándose compensaciones cuando resulten necesarias.En consecuencia el acuerdo de concentración ha de ajustarse estrictamente a las Bases, teniendo en cuenta, en la medida que lo permitan las necesidades de la concentración, las circunstancias que no quedando reflejadas en la clasificación de tierras, concurran en el conjunto de las aportaciones de cada partícipe, según disponen los artículos 196 y 200.2 LRDA.

Por aplicación de esta normativa han de utilizarse los módulos o coeficientes y tipos de calificación acogidos en las Bases definitivas como denominadores comunes para todas las fincas afectadas por la concentración en las operaciones para hallar si existe lesión en la apreciación del valor de las fincas, pues así resulta de la obligatoriedad legal que tienen dichas Bases tanto para la Administración como para los titulares de las fincas afectadas y del propósito y finalidad que las inspira, en el que es esencial la unidad de método para la estimación de la totalidad y cada uno de los terrenos incluidos en la concentración, para no romper el equilibrio económico o "la equivalencia en la ecuación", según tuvo ocasión de señalar esta misma Sala en sentencia de 7 de abril de 1.983, recogida posteriormente en la de 28 de junio de 1.996.

En el caso examinado alega la parte apelante que se ha producido un perjuicio superior a la sexta parte como diferencia entre el valor aportado y el adjudicado en la concentración parcelaria, y procede rechazar esta alegación, como hace la sentencia recurrida, pues aun existiendo una pequeña pérdida de extensión entre las fincas aportadas (96-80 Ha) y las adjudicadas en el Acuerdo de Concentración (86-00 HA), perdiendo, por tanto unas 10-80 HA y partiendo de que las fincas aportadas tienen un valor de 3.718,92 puntos, al aplicarse el coeficiente reductor se quedan en 3.494,92 puntos que es cantidad similar a las de reemplazo, con valor de 349550, siendo necesario destacar que las nuevas fincas suponen una mejora destacable en la utilización de las fincas concentradas, pues supone un considerable aumento de valor el tener concentradas en solo cuatro fincas sus anteriores treinta y dos parcelas, además de otros beneficios que pormenorizadamente recoge la sentencia apelada, y que se pueden inferir del hecho de que las fincas aportadas, según se infiere del informe pericial, tienen la extensión y características siguientes:

Prado: 7.8 Ha.

Labor: 50.9 Ha.

Monte: 38.1 Ha.

mientras las fincas de reemplazo, tienen:

Labor: 58.4 Ha.

Monte: 27.6 Ha.

Finalmente, no puede olvidarse que la concentración parcelaria produce unos beneficios para todos los propietarios incluidos en la misma, que deben ser necesariamente tenidos en cuenta, pues su finalidad esencial según el art. 173 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, es la constitución de explotaciones de estructura y dimensiones para lograr una explotación más racional de los predios agrícolas objeto de la concentración y además, en las valoraciones de fincas afectadas por la concentración, se han de apreciar no solo los perjuicios y disminuciones en el patrimonio, sino los beneficios e incrementos en el mismo, junto con las minoraciones autorizadas como en un caso similar reconoce la Sentencia de 24 de enero de 1.996 de esta Sala.

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del recurso de apelación interpuesto y la confirmación de la sentencia recurrida, sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas, conforme a lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción.