STS, 28 de Diciembre de 1999

La parte dispositiva del Auto, cuya casación se pretende, contiene el acuerdo que, transcrito literalmente, dice: "LA SALA ACUERDA DESESTIMAR el recurso de súplica de fecha 11-4-97, interpuesto por el Abogado del Estado, y ratificar la decisión adoptada por Auto de fecha 1-4-97".

Este Auto fue notificado al Abogado del Estado el 17 de Julio de 1997.

A su vez, la parte dispositiva del Auto de fecha 1-4-97, contenía el acuerdo que, transcrito literalmente, dice: "Se acuerda DECRETAR LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO SIN EXIGIR NINGÚN TIPO DE CAUCION O GARANTÍA ALGUNA, líbrese testimonio a la Administración demandada para que lo ejecute conforme disponen los artículo 125 de la Ley Reguladora de 27 de Diciembre de 1956, con aplicación de los artículos 103 a 112 del mismo Texto Legal, todo ello con atento oficio".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado ha presentado con fecha 22 de Julio de 1997 escrito de preparación de recurso de casación, manifestando su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, acordó por Providencia de fecha 10 de Febrero de 1998, tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

Dª Edurne , representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Teresa de las Alas-Pumariño Larrañaga, compareció y se personó como parte recurrida.

Dado traslado de las actuaciones al Abogado del Estado, representante y defensor de la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, presentó escrito de interposición del recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, formulando dos motivos casacionales, con su correspondiente fundamentación jurídica, suplicando a la Sala: "... y en su día, dicte sentencia por la que, estimándose el recurso, se casen y anulen los expresados Autos (1 de Abril y 11 de julio de 1997) y, en su consecuencia, se declare la conformidad a Derecho de la Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña de fecha 20 de Febrero de 1997".

La Sala acordó por Providencia de fecha 25 de Febrero de 1999 admitir el presente recurso de casación.

Dado traslado de las actuaciones a la representación procesal de Dª Edurne , parte recurrida, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su de derecho, suplicando a la Sala: "dicte resolución, desestimando el recurso de casación y confirmando en todos sus extremos los Autos recurridos".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 15 de Diciembre de 1999, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y la mas acertada resolución de este recurso de casación se hace necesario exponer, aunque sea de forma somera, los hechos mas relevantes de este proceso.

Dª Edurne interpuso con fecha 9 de Enero de 1997 reclamación nº 87/1997 ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña, contra liquidación por Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, derivada de Acta de la Inspección de Tributos del Estado por cuantía de 300.912.814 pesetas.

En el escrito de interposición de la reclamación, solicitó la suspensión de la liquidación impugnada, al amparo de lo que prevé el apartado segundo "in fine" del artículo 76 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de Marzo, manifestando que Dª Edurne "se encuentra imposibililitada para aportar cualquier tipo de garantía para cubrir el importe de la liquidación notificada mientras dure el procedimiento, dada la elevadísima cuantía de la liquidación, que prácticamente es equivalente al precio recibido por la Sra. Edurne por la venta de los activos patrimoniales de referencia (estación de servicio y terrenos colindantes), en el supuesto -que negamos- de que efectivamente se haya producido el incremento patrimonial de dicha cuantía, en razón de dicha operación".

El Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña dictó resolución en la pieza separada de suspensión, con fecha 20 de Febrero de 1997, denegando la suspensión, razonando, después de hacer mención de los recientes Autos de la Sala de lo Contencioso- Administrativo -Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, (entre otros el de 19 de Noviembre de 1996) que el Tribunal Económico Administrativo Regional no estaba vinculado por la doctrina de dichos Autos, por dos razones: Primera. Porque la normativa aplicable en vía administrativa es el artículo 22 del Real Decreto Legislativo 2795/1980 y los artículos 74 y siguientes del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de Marzo, en tanto que en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa la normativa son los artículos 122 y siguientes de la Ley 27 de Diciembre de 1956. Segunda. Porque la doctrina de los Autos mencionados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, infringen la jurisprudencia del Tribunal Supremo, efectuando una incorrecta aplicación jurídica del artículo 122 L.J.C.A.SEGUNDO.- No conforme Dª Edurne con dicha resolución la impugnó mediante el recurso contencioso-administrativo nº 335/1997, suplicando en el mismo la suspensión de la ejecución de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña, que había denegado la suspensión del ingreso de la liquidación impugnada.

Nos hallamos, por tanto, ante la solicitud de suspensión de un acto administrativo negativo (Resolución del TEAR), de manera que el Auto de la Sala de los Contencioso-Administrativo - Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia de 1 de Abril de 1997, que acordó la suspensión, sin garantía, alguna, equivalía sustancialmente a la estimación del recurso contencioso-administrativo, produciendo como resultado una suspensión interina o preventiva, hasta que la cuestión principal o sea la validez o invalidez de la liquidación por Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se planteara en vía jurisdiccional, momento en que la Sala debería pronunciarse directamente sobre la suspensión del ingreso de dicha liquidación.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo debe, por tanto, al resolver este recurso de casación, tener presente ("in mente") que la estimación o desestimación del mismo, implica mediata e indirectamente un pronunciamiento sobre la suspensión del ingreso de la liquidación impugnada, aunque ésta no se halle impugnada todavía en este proceso.

El primer motivo casacional se formula del siguiente modo: "Los Autos de 1 de Abril y 11 de Julio de 1997 incurren en infracción, por no aplicación, de los arts. 22 del Real Decreto Legislativo 2795/80 y 75 y 76 del Reglamento de Procedimiento Económico-Administrativo, así como de la Jurisprudencia de subsiguiente cita. Este motivo se invoca al amparo del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción".

El artículo 75 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico- Administrativas, aprobado por el Real Decreto 391/1996, de 1 de Marzo, regula la suspensión automática de los actos de contenido económico, cuando se presten las garantías específicamente señaladas, a saber: Depósito en dinero efectivo o en valores públicos, aval o fianza de carácter solidario prestado por un Banco, Caja de Ahorros, etc, o fianza personal y solidaria por dos contribuyentes de la localidad, para deudas tributarias de cuantía muy reducida, no obstante el artículo 76, apartado 2, de dicho Reglamento admite excepcionalmente la posibilidad de obtener la suspensión, aportando garantías distintas a las exigidas en el artículo 75 (depósito, aval bancario, de Cajas de Ahorros, etc, o fianza solidaria de dos sujetos pasivos, para deudas muy reducidas), cuando se justifique por el interesado que la ejecución causaría perjuicios de imposible o difícil reparación y se ofrezca garantía suficiente, de cualquier tipo, para cubrir el importe a que se refiere el apartado 7 del artículo 74, pero añade en su segundo párrafo la posibilidad también excepcional de "cuando el interesado no pueda aportar garantías con los requisitos anteriores, se podrá decretar la suspensión si se aprecian los referidos perjuicios".

La Sala rechaza este motivo casacional, porque introduce y plantea en este recurso de casación, la cuestión de fondo del recurso contencioso-administrativo nº 335/1997, que se refiere al acierto jurídico o no de la resolución del Tribunal Económico-Administrativo, la que denegó la suspensión, en tanto que en el presente recurso de casación, lo que se plantea es el acierto o no del Auto de 1 de Abril de 1997, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta- del Tribunal Superior de Justicia, que concedió la suspensión solicitud, sin garantía o caución alguna, objeto procesal distinto, por tanto lo que procede examinar son las normas de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que regulan esta cuestión, que es lo que hace el Abogado del Estado en su segundo motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula del siguiente modo: " Los Autos de 1 de Abril y 11 de julio de 1997 incurren en infracción, por interpretación errónea, de los arts. 122, 123 y 124.1 de la Ley de la Jurisdicción, así como en infracción de la jurisprudencia dictada en su aplicación y de subsiguiente cita. Este motivo se invoca al amparo del ordinal cuarto, del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción".

Esta Sala Tercera mantiene doctrina reiterada y consolidada desde la Sentencia de 7 de Abril de 1999, (Rec. Casación nº 723/1998) seguida de otras muchas, que excusan su cita concreta, sobre Autos similares dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta-. del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que, por aplicación del principio de unidad de criterio, debemos reproducir y seguir:

"Sostienen la resolución cuya casación se pretende, y la que se dictó en súplica confirmándola, que la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos no exige la prestación de fianza o caución de clase alguna en los supuestos en que la Administración no ha probado que dicha suspensión acarrea perjuicios de reparación imposible o difícil a los intereses generales.Dicha tesis razona que la justificación de que al Abogado del Estado incumba dicha probanza se encuentra en lo dispuesto por el art. 123.2 de la Ley de la Jurisdicción, según el cual cuando se oponga a la suspensión solicitada basándose en que ésta puede producir "una grave perturbación de los intereses públicos" deberá concretarlos, lo que significa que en términos procesales se atribuye a dicha representación la carga de la prueba de los mismos.

Este argumento enlaza, según la resolución impugnada, con lo dispuesto en el art. 124.1, el cual señala que "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos", con lo que nuevamente la Ley subordina la exigencia de la caución a la mencionada carga de la prueba.

Dado que no se produjo la prueba referida en la pieza de suspensión, la conclusión a que llegó la Sala de instancia fue la de no exigir fianza o caución alguna.

La resolución en cuestión fué objeto de recurso de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 10/1992, denunciando por dicho cauce la infracción de los artículos 122 y 124 de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la suspensión de la ejecutividad de los actos administrativos, contenida, entre otros autos en los de 21 de enero y 18 de septiembre de 1997.

Conviene recordar que la doctrina invariable de esta Sala, mantenida durante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y que puede verse en multitud de resoluciones (entre ellas en la de 21 de enero de 1997), es que la suspensión de la ejecución de los actos administrativos constituye en nuestro Derecho una medida de excepción al principio general de autotutela de la Administración, por lo que sólo debe otorgarse, a instancia del actor, cuando la ejecución hubiere de producir daños o perjuicios de reparación imposible o difícil, por aplicación del art. 122.2. de la LJCA.

El concepto jurídico indeterminado "daños o perjuicios de reparación imposible o difícil" ha de valorarse en cada caso en muy directa relación con el interés público presente en la actuación administrativa, debiendo ponderarse, como señala la Exposición de Motivos de la citada Ley, el grado en que el interés público exija la ejecución. Y así se ha podido afirmar que cuando las exigencias de ejecución que dicho interés público presenta son tenues, bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia sea de gran intensidad, sólo perjuicios de muy elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución, en su caso.

Es al interesado a quien corresponde la carga de acreditar indiciariamente la concurrencia de los daños o perjuicios que justifican su pretensión de suspender la ejecutividad, dado que la existencia de éstos es el hecho constitutivo de dicha pretensión.

Y cuando el Abogado del Estado se oponga a la misma, fundándose en que la oposición ocasionará "grave perturbación a los intereses públicos" la Ley le exige que deberá concretarlos.

Por otra parte, la estructura de la pieza de suspensión requiere una matización sobre las exigencias de la carga de la prueba, ya sea al interesado cuando la pretende, ya al Abogado del Estado cuando opone esa grave perturbación a los intereses públicos. La matización viene impuesta por cuanto en la pieza aludida no hay en rigor fase probatoria strictu sensu (no existe proposición ni práctica de prueba, ni posibilidad de que entre en juego el esencial principio de contradicción de partes en tal inexistente fase), sino de alegaciones, tanto para el solicitante como para la Administración oponente, que siempre deberán ser justificadas razonablemente y, en su caso, acreditadas mediante la aportación documental que sea procedente.

Por ello, no puede admitirse, en los absolutos términos que utiliza la Sala de instancia, que cuando el Abogado del Estado se limita a oponer la posibilidad de perturbaciones para los intereses públicos, razonándolos debidamente, esté incumpliendo carga de la prueba alguna y mucho menos que se produzca en tales casos un desplazamiento de la pretendida carga de la prueba.

En materia fiscal, concretamente, las alegaciones de la parte solicitante y las que haga la Administración se mueven en un terreno fácilmente discernible, cual es el de las magnitudes económicas en juego, cuyos perjuicios, tanto para el recurrente si se ve obligado al desembolso inmediato, como para la Administración, en el caso opuesto, son apreciables sin dificultad.

En consecuencia, la primera conclusión que se puede formular en el presente recurso es la de que nopuede aceptarse que el Abogado del Estado incumpliera deber procesal alguno cuando evacuó el trámite de alegaciones en la pieza de suspensión, oponiendo la posibilidad de una grave perturbación de los intereses públicos en juego, ni mucho menos puede aceptarse, como veremos, que ello sea motivo para justificar la relevación de fianza o caución al interesado.

En los actos tributarios concurre además la peculiaridad, reconocida por el ordenamiento administrativo, de que la prestación de caución habilita para obtener la suspensión.

En efecto, el ordenamiento fiscal hace tiempo, según es de sobra conocido, que objetivó la producción de tales perjuicios, procediendo a conceder la suspensión de la ejecutividad de los actos tributarios siempre que en el momento de presentar la reclamación se garantice el pago de la deuda tributaria, según puede observarse en la normativa existente desde el artículo 22.1 del Texto articulado de la Ley de Bases 39/1980, de 5 de julio, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de diciembre, artículos 81 y concordantes del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas, de 20 de agosto de 1981, 75.1 y concordantes del Reglamento vigente 391/1996, de 1 de marzo, siendo especialmente significativo el artículo 30 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, cuando dispone: "1. El contribuyente tiene derecho con ocasión de la interposición del correspondiente recurso o reclamación administrativa, a que se suspenda el ingreso de la deuda tributaria, siempre que aporte las garantías exigidas por la normativa vigente, a menos que, de acuerdo con la misma, proceda la suspensión sin garantía. 2. cuando el contribuyente interponga recurso contencioso-administrativo, la suspensión acordada en vía administrativa se mantendrá, siempre que exista garantía suficiente, hasta que el órgano judicial competente adopte la decisión que corresponda en relación con dicha suspensión".

La jurisprudencia de esta Sala, a que antes nos referimos, encontró en estas disposiciones el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecutividad de tales actos produce perjuicios a los interesados y, abundando en este sentido, la sentencia del Pleno de la misma de 6 de octubre de 1998, en su Fundamento Tercero, manifestó que "el propio comportamiento que se ha impuesto a sí misma la Administración Tributaria y que ha sido sancionado por normas de rango legal, obliga a interpretar el viejo art. 122.2 en el sentido de que el pago de las cuotas controvertidas puede acarrear daños de reparación difícil para el contribuyente, en tanto que no se produce aquél para la Hacienda Pública cuando el importe de la deuda tributaria quede suficientemente garantizado mediante el oportuno aval, caución o fianza".

Y el Fundamento cuarto insiste en que procede la suspensión del acto administrativo de gestión o ejecución tributaria recurrido siempre que habiendo sido suspendido en vía administrativa, se solicite en la vía jurisdiccional y se garantice el pago de la deuda tributaria con la amplitud que señala el art. 58 de la Ley General Tributaria y en los términos establecidos por el art. 124 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Debe aclararse que la suspensión en vía jurisdiccional no se confunde con la que pueda haberse obtenido en vía administrativa, pues no existe un derecho indiscriminado para obtener la suspensión simplemente por la prestación u ofrecimiento de caución, sino solo el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecución inmediata puede causar daños o perjuicios de difícil reparación. La caución, se dirá siempre , no es el título para obtener la suspensión, sino su consecuencia.

En definitiva, la segunda conclusión a que se llega en el presente recurso es que la exigencia de fianza o caución, para poder concederse la suspensión, es indeclinable salvo en casos muy excepcionales y que constituye una violación del art. 124 de la Ley de la Jurisdicción que pueda otorgarse la misma relevando al interesado de su deber de prestar garantía, pues el mandato que contiene dicho precepto es taxativo: "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos".

En consecuencia, es manifiesto que los Autos de 1 de Abril y 11 de Julio de 1997, recurridos son contrarios a Derecho, debiendo acordarse la procedencia del recurso, sin hacer declaración sobre las costas en la instancia, y debiendo en este recurso cada parte satisfacer las suyas, con arreglo al art. 102.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

Estimar el recurso de casación nº 2.844/1998, interpuesto por la ADMINISTRACIÓNGENERAL DEL ESTADO, contra los Autos dictados con fechas 1 de Abril y 11 de Julio de 1997, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Cuarta-, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, recaída en la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo nº1 00335/1997, interpuesto por Dª Edurne , que se casan y anulan, declarando en su lugar la procedencia de la suspensión de los actos administrativos objeto del recurso siempre que por la parte correspondiente se preste caución suficiente, en los términos del artículo 124 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, para responder de los daños y perjuicios que pudieran derivarse.

No acordar la expresa imposición de las costas de instancia, y en cuanto a las causadas en el recurso de casación, que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico