STS, 27 de Septiembre de 1997

La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con fecha 22 de Julio de 1991, y en el recurso más arriba referenciado, dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Primero.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 1526 del año 1990, interpuesto por "AGUAS POTABLES DE BARBASTRO S.A." contra los acuerdos del AYUNTAMIENTO DE BARBASTRO de 30 de Septiembre y 12 de Diciembre de 1989 y de su Comisión de Gobierno de 10 de Octubre, así como el acuerdo del Pleno del referido Ayuntamiento de 30 de Julio de 1990, rechazando por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto contra los anteriores acuerdos. Segundo.- No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Contra la precedente sentencia, la representación procesal de la entidad "Aguas Potables de Barbastro S.A." formuló recurso de apelación. Admitido el recurso, emplazadas las partes y remitidos los autos, la apelante evacuó el traslado de alegaciones aduciendo, sustancialmente, primero, que procedía la acumulación a otro recurso, pendiente ante esta Sala, el nº 2/2343/91, presentado ante la Sección Cuarta, en el que se cuestionaban actuaciones del Ayuntamiento de Barbastro relativas a obras derivadas de la concesión de aguas que tiene concedida la citada entidad recurrente; y, segundo, que, en el supuesto de que no se diera lugar a la acumulación, se solventara el problema suscitado en el recurso, que no era otro que el de la legitimidad de fijación por la Corporación mencionada del precio público del agua cuando tenía la concesionaria concedido el servicio de abastecimiento domiciliario en el municipio de Barbastro, y de su condición de interesado a los fines de que se le hubiera notificado específicamente elacuerdo municipal de fijación del precio y no bastara, en consecuencia, con su publicación edictal y en periódico oficial. De todo ello sacaba la conclusión de no ser, como acogió la sentencia, extemporáneo el recurso y de proceder, en defecto del reconocimiento de su pretensión de acumulación antes citada, la revocación de la sentencia apelada, retrotrayendo las actuaciones al momento en que el Ayuntamiento declaró extemporáneo el recurso para que se pronunciase sobre el fondo o, si no se accediera a todo lo anterior, y resolviendo sobre el fondo, declarar la nulidad de los acuerdos impugnados.

Conferido traslado a la Corporación municipal apelada, reiteró sus argumentos en la contestación de la demanda y se opuso a la acumulación pretendida de contrario. Afirmó que la titularidad del servicio público de abastecimiento de aguas correspondía al Ayuntamiento y de ahí su competencia para determinar los precios públicos correspondientes, la extemporaneidad del recurso de reposición de la citada aprobación deducida de contrario y la validez de los acuerdos de fijación del precio público cuestionado, ya que, en último término, fueron ratificados por acuerdo plenario de la Corporación municipal. Terminó suplicando la confirmación de la sentencia .

Previamente a las antes citadas alegaciones, se recibió el proceso a prueba en esta segunda instancia y en la fase correspondiente se aportaron las certificaciones del Ayuntamiento que no habían sido aportadas en la primera con el resultado que aparece en autos.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 16 de Septiembre de 1997, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se impugna en esta apelación la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de fecha 22 de Julio de 1991, por virtud de la cual se desestimó el recurso contencioso-administrativo que formulara la entidad "Aguas Potables de Barbastro S.A." contra acuerdos del Ayuntamiento de esta población que había, a su vez, declarado extemporáneo el de reposición interpuesto contra anteriores acuerdos de la misma Corporación aprobatorios del establecimiento y las Ordenanzas reguladoras, entre otros, de un precio público por el suministro de agua a la ciudad.

La primera cuestión a dilucidar, por tanto, es la relativa a si fué o no extemporáneo el recurso de reposición de referencia, habida cuenta que de ella dependerá, en definitiva, la posibilidad de entrar en el examen del fondo del asunto.

A este respecto, es preciso hacer constar que la Sala de instancia, al examinar con carácter prioritario la naturaleza de la nulidad aducida por la entidad entonces actora y aquí apelante, esto es, su condición o no de nulidad de pleno derecho, hizo supuesto de la cuestión. Es decir, dió por sentado que, en el caso de autos, el recurso de reposición debió interponerse dentro del plazo de un mes, a contar desde la publicación del acto -puesto que, según criterio de la Corporación implícitamente aceptado por la Sala, se trataba de la impugnación de actos que afectaban a una pluralidad indeterminada de sujetos-, tal y como establecía el art. 52 de la Ley de esta Jurisdicción antes de su derogación por la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y que, al no haberlo hecho así la sociedad recurrente, puesto que el recurso de reposición fué formulado después de transcurrido dicho plazo, solo en el caso de que pudiera apreciarse nulidad de pleno derecho en los acuerdos impugnados, por su naturaleza insubsanable y su ineficacia "ex tunc", sería dable entrar en la decisión del fondo del problema.

Sin embargo, la cuestión prioritaria no podía ser la planteada al respecto en la primera instancia, sino la de dilucidar si los tan repetidos acuerdos impugnados, que se referían, como queda dicho, al establecimiento de un precio público por el suministro de agua potable en Barbastro, debieron ser específicamente notificados a la sociedad concesionaria de la prestación de ese servicio con independencia de las posibilidades de comparecencia que abrió el período de información pública y audiencia, afectante, en general, a cualquier interesado en el tema.

Pues bien; este sencillo planteamiento, revela una primera consecuencia: la entidad concesionaria de un servicio público, como el de que aquí se trata, no es sólo un "interesado legítimo" que puede estar perfectamente habilitado por la Ley para intervenir en un procedimiento de la naturaleza del ahora cuestionado e impugnar los acuerdos definitivos que en él se adopten: es, además de eso, un interesado directo, que ostenta derechos que pueden resultan directamente afectados por la decisión que en ese procedimiento se dicte -art. 23.b) de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo, 31.b) de la hoy vigente antes citada-, a quien, ante una tan poco expresiva publicación del contenido de los acuerdosen el Boletín Oficial de la Provincia, aunque fuera legal, debió llamarse expresamente al expediente en los términos prevenidos en los arts. 26 y 34, respectivamente, de las Leyes de Procedimiento, anterior y actual, acabadas de citar. En definitiva, era y es un interesado afectado de modo directo en sus derechos e intereses a quien, por eso mismo, debieron serle notificados "in extenso" los acuerdos que luego impugnó, conforme previno y previene al respecto, la anterior y la hoy vigente Ley de Procedimiento Administrativo -arts. 79.1 de la primera y 58 de la segunda, así como art. 181.2 y 194 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 26 de Noviembre de 1986-. Al no haberlo hecho así el Ayuntamiento recurrido, es obvio que si la entidad "Aguas Potables de Barbastro S.A." solicitó le fueran comunicados los acuerdos por certificación y no sólo eso, aunque era innecesario, sino que lo hizo dentro del plazo que tenía para recurrir en reposición e incluso para comparecer y producir alegaciones en el expediente, el cómputo del plazo para formular la mencionada reposición debió comenzar en la fecha de la recepción de las certificaciones y aun ello porque dentro de plazo interpuso la entidad el recurso pertinente, habida cuenta que, en otro caso, el traslado de las certificaciones, que no contenía indicación de recursos, habría de haberse calificado de notificación defectuosa con todos los efectos que dicha consideración llevaba y lleva aparejados.

La sociedad recurrente, tanto en la fase de alegaciones de la primera como de esta segunda instancia, planteó una serie de peticiones que es preciso considerar. La primera, de acumulación de los presentes autos a los al parecer pendientes ante la Sección 4ª de esta misma Sala, bajo el número 2/2343/91, no puede ser acogida tan pronto se tenga en cuenta que, además de estar estos últimos pendientes de deliberación y fallo, con lo que concurriría la causa obstativa a que se refiere el art. 165 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, esta Sección -la Segunda, se entiende- solo puede entrar a dilucidar el punto concreto de la legalidad de los acuerdos impugnados en cuanto se refieren al establecimiento y ordenanza reguladora del "precio público por suministro de agua a la ciudad de Barbastro". Han de quedar aparte, y por tanto excluidos de su enjuiciamiento, cuestiones ajenas como las relativas a la validez del condicionamiento de la emisión de informe municipal a la modificación de tarifas que haya propuesto, o pudiera proponer, la sociedad concesionaria; la de las supuestas responsabilidades por daños y perjuicios que su retraso en emitirlo pudiera haber generado; la de las vicisitudes de la concesión en punto a duración, reversión o rescate, que son cuestiones que o han sido, o están sometidas a pronunciamiento jurisdiccional, o pueden serlo en el futuro a tenor de lo que se desprende de las propias alegaciones de las partes, aunque, preciso es constatarlo, la recurrente no ha solicitado decisión sobre las mismas en este proceso.

La segunda de las pretensiones, subsidiariamente deducida respecto de la acumulación, postula la revocación de la sentencia apelada con retroacción de las actuaciones procedimentales hasta el momento en que por el Ayuntamiento de Barbastro se resolvió el recurso de reposición, declarado inadmisible por extemporáneo, a fín de que resolviera sobre el fondo.

Ciertamente, si no existiera una tercera petición, la Sala se vería constreñida a adoptar esta segunda alternativa en virtud del principio de justicia rogada, también vigente en el proceso administrativo. Sin embargo, existiendo una tercera petición que permite resolver sobre el fondo, el verdadero sentido en que debe entenderse la naturaleza revisora de esta Jurisdicción lo impide. En efecto; supone este carácter, como objeto de enjuiciamiento, la necesidad de un acto o, si se quiere y en términos más comprensivos, una actuación de la Administración Pública, sujeta a Derecho Administrativo, o una disposición de categoría inferior a la Ley. Pero no es el acto, o actuaciones, el que delimita el ámbito del proceso, sino el suplico de la demanda el que acota, cuantitativamente y cualitativamente, el contenido de la pretensión impugnatoria, siempre que la Administración haya tenido oportunidad de resolver las cuestiones planteadas en la vía Jurisdiccional, bien porque fueron también propuestas por el interesado en la administrativa o porque se derivaban del expediente aun cuando explícitamente no hubieran sido formuladas en el mismo -arts. 93 de la Ley de Procedimiento de 1958 y 89 de la vigente de 1992-. En el presente supuesto, fueron planteadas ante el Ayuntamiento las pretensiones de la hoy entidad apelante y, aun cuando la mencionada Corporación no entrara a examinarlas por considerar, como es sabido, extemporáneo el recurso de reposición, resulta claro que la Sala puede y debe entrar en su examen y resolución.

Pretende la sociedad apelante, como tercer y último pedimento, tanto del suplico de la demanda como de las alegaciones de esta apelación, la nulidad de los acuerdos municipales inicialmente impugnados, bien por falta de motivación de la convocatoria de la sesión extraordinaria del Pleno que delegó en la Comisión Municipal de Gobierno la aprobación inicial de los precios públicos -en lo que aquí interesa, del correspondiente al abastecimiento domiciliario de agua en la población-, bien por falta de competencia del Pleno para delegar esta materia, en que se trataría de verdaderas tasas y no de precios públicos por el carácter obligatorio del servicio de abastecimiento mencionado, con lo que su establecimiento exigía la aprobación de la oportuna Ordenanza con arreglo a lo establecido en los arts. 15 a 19 de la Ley de Haciendas Locales, bien por falta -en la delegación- de señalamiento de criterios ycondiciones para su ejercicio que exigen la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y el vigente Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.

Pues bien; ninguna de las referidas supuestas vulneraciones pueden ser apreciadas en el caso de autos, ya que, o se trata de defectos -como la falta de motivación de la convocatoria de una sesión extraordinaria- sólo, en principio, apreciables por los miembros de la Corporación, que subsanaron cualquier irregularidad asistiendo a dicho Pleno y adoptando los acuerdos aquí cuestionados, o de una delegación ejercida en materia de fijación de precios públicos, del Pleno a la Comisión de Gobierno, en principio permitida por la Ley, al menos en el tiempo en que los tan repetidos acuerdos fueron adoptados -art. 48 de la de Haciendas Locales en relación con el art. 23.2.b) de la de Bases del Régimen Local-. Por lo demás, aún no siendo un ingreso tributario de las Corporaciones Locales el precio público, sí se integra en el concepto más comprensivo de "prestación patrimonial de carácter público" a que hace méritos el art. 31.3 de la Constitución y queda, como los tributos, sometido al principio de reserva de ley, como ha entendido el Tribunal Constitucional en Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre.

En consecuencia, pues, ya no puede decirse, por mor del principio de legalidad tributaria aplicable también en la materia, que no sean de observancia en el caso las prevenciones establecidas para la imposición y ordenación de los tributos municipales en los arts. 15 y siguientes de la precitada Ley de Haciendas Locales. Lo que ocurre es que el establecimiento de los precios y la Ordenanza que los regula fueron definitivamente aprobados por el acuerdo plenario del Ayuntamiento aquí apelado de 12 de Diciembre de 1989 y ninguna concreta infracción formal se ha especificado respecto de la Ordenanza, con lo que es claro que cualesquiera defectos o infracciones, no determinantes por lo dicho de nulidad plena que pudieran apreciarse en hipótesis, quedaron convenientemente subsanados.

Distinta consideración merece a la Sala el examen de la legalidad de los acuerdos impugnados, vuelve a repetirse, en cuanto afectan al establecimiento y Ordenanza del precio público por el suministro de agua, desde la perspectiva de que se trata de un servicio público en régimen de gestión indirecta por concesión.

A este respecto, consta en autos y ha sido acreditado en fase de prueba, que la sociedad aquí recurrente es titular de un aprovechamiento de aguas públicas del Río Vero, inicialmente otorgado por Real Orden de 19 de Octubre de 1907 y después ampliado por Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas de 19 de Julio de 1973, con destino al abastecimiento de aguas en la población de Barbastro.

Además, es concesionaria del mencionado servicio de abastecimiento en virtud de los acuerdos municipales del Pleno de 5 de Septiembre de 1906, que aprobó el Reglamento regulador de los derechos y obligaciones de la mencionada entidad respecto del abastecimiento en cuestión, y de 22 de Octubre de 1906, que aprobó el informe en virtud del cual se establecían las bases determinantes de la concesión. La sociedad percibe de los usuarios unas tarifas, cuya modificación exige propuesta de la entidad concesionaria, informe municipal y aprobación por la Diputación General de Aragón, conforme a lo prevenido en el art. 3º.2.c) del Decreto de la misma 53/1987.

En la situación expuesta, resulta evidente que la Corporación municipal aquí apelada no podía unilateralmente establecer y ordenar un precio público por abastecimiento de agua a la población estando vigente la concesión del servicio.

En efecto: La Ley de Haciendas Locales, en su art. 41, como también, y respecto del Estado, la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos -art. 24- considera como tales precios públicos, en cuanto aquí interesa, "las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por... la prestación de servicios o la realización de actividades administrativas de la competencia de la entidad local perceptora de dichas contraprestaciones" cuando no sea obligatoria su solicitud ni su recepción o cuando sean susceptibles de prestarse por el sector privado al no implicar ejercicio de autoridad ni hallarse reservadas a favor del ente local. Así, pues, es fundamental en el precio público no solo que los servicios o actividades sean de la competencia de la Entidad Local, sino también que sea ésta la perceptora de la contraprestación en que consisten y que habrá de satisfacer quien los solicite. En el presente supuesto, es claro que el servicio de suministro de agua es de la competencia municipal -art. 25.2.l) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local-. Inclusive el art. 86.3 de esta misma Ley lo declara como de reserva en favor de las Entidades Locales, como servicio público esencial que es. Pero resulta igualmente patente que estos servicios, inclusive los esenciales, pueden ser gestionados en forma directa o indirecta y, dentro de esta última forma, mediante concesión -art. 85, apartados 2, 3, y 4 de la propia norma y art. 95 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, de 18 de Abril de 1986- y que, en tal caso, esto es, cuando esté concedido y la concesión vigente, la contraprestación a satisfacer porel solicitante no la percibe la Administración local concedente -como se exige para establecer precios públicos, según se ha visto- sino la entidad concesionaria a través de una tarifa o precio privado intervenido y autorizado administrativamente, como se ha visto sucede en el supuesto de autos, en que el establecimiento y modificación de esas tarifas está sometido a un procedimiento administrativo que termina con la aprobación de la Diputación General de Aragón, de conformidad con lo que se dispone en el art. 3º.2.c) del Decreto 53/1987 del tan citado Gobierno Autonómico. Las actividades y servicios esenciales a que se refiere el art. 86.3 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, y entre ellos el de abastecimiento y depuración de aguas, puede ser gestionado directamente por la Corporación, por cualquiera de los medios prevenidos en su art. 85.3, inclusive en régimen de monopolio por ser un servicio reservado a favor de las Entidades locales -art. 86.3, párrafo 2º de la tan repetida Ley-, pero obviamente con cumplimiento de los requisitos establecidos en los arts. 95 y siguientes del Texto Refundido precitado de 1986.

Consecuentemente, en tanto subsista la concesión y la tarifa o contraprestación a satisfacer por el beneficiario del servicio de abastecimiento de agua y esté regularmente intervenida y aprobada por la Administración Autonómica competente, no puede coexistir dicha contraprestación con otra fijada unilateralmente por la Corporación municipal, ni ser la fijada de acuerdo con los términos de la concesión, y en el procedimiento legalmente establecido, sustituida por otra determinada en dicha forma unilateral.

Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso, sin que, a la vista de lo preceptuado en el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción, sea procedente una especial condena de costas.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución,