STS, 12 de Julio de 1999

Con fecha 12 de enero de 1990 por la Diputación Provincial de Toledo se aprobó el Reglamento de Régimen Interior del Hospital Provincial "Nuestra Señora de la Misericordia".

Contra este Reglamento D. Guillermo interpuso recurso de reposición ante la Diputación Provincial de Toledo, que fue desestimado mediante resolución de 22 de marzo de 1990.

Entendiendo no ajustada a Derecho esta desestimación, D. Guillermo interpuso en 2 de mayo de 1990 recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha.

Tramitado el recurso en debida forma, por la Sala competente del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se dictó Sentencia en 16 de noviembre de 1991, en cuyo fallo se desestimaba el recurso interpuesto.

Contra esta Sentencia D. Guillermo interpuso en 21 de noviembre de 1991 recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, habiendo comparecido en este proceso el citado D. Guillermo como apelante asi como la Diputación Provincial de Toledo, que comparece en concepto de apelada.

Tramitado el recurso según las normas procesales vigentes, señalose el día 17 de junio de 1999 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Se impugna en grado de apelación en el presente proceso una Sentencia del Tribunal deinstancia , la cual enjuició la conformidad a derecho del Reglamento orgánico de un Hospital provincial que fue aprobado por la Diputación a que se encuentra afecto en 1990. Para la mejor comprensión del problema planteado son de tener en cuenta los extremos siguientes. Aprobado en su día en 1986 el Reglamento del Hospital anterior al que acaba de citarse, en el mismo se otorgó a la unidad que se ocupaba de las urgencias hospitalarias el rango o nivel orgánico de Sección. Dicho Reglamento fue objeto de recurso en vía administrativa interpuesto por el medico que fue actor ante el Tribunal de instancia y lo es también ahora en apelación, y el recurso fue estimado, fundamentalmente porque no se había dado la debida publicidad a la relación de puestos de trabajo.

Es de notar sin embargo que había sido convocado el oportuno concurso para proveer la plaza de Jefe de la Sección de Urgencias y que, por ser el concursante de mayores méritos, la plaza fue adjudicada al medico ahora actor procesal. No obstante, tras la resolución del antes mencionado recurso administrativo contra el Reglamento, la Diputación provincial dictó acto administrativo por el que se suprimía o amortizaba la plaza de Jefe de la Sección de Urgencias, acto éste que fue impugnado en vía judicial con el resultado que se dirá, si bien no es éste el mismo proceso sobre el que hemos de pronunciarnos ahora.

El caso es que tras los hechos anteriores se elabora y aprueba el nuevo Reglamento del Hospital de 1990 a que se refiere este proceso como antes se ha dicho, y en dicho Reglamento no se contempla ni prevé la existencia de una Unidad orgánica o asistencial destinada a atender las urgencias hospitalarias internas y externas. Contra este Reglamento (y contra su confirmación en reposición) se interpone recurso contencioso administrativo ante el Tribunal de instancia, versando el debate procesal justamente sobre esta no contemplación o previsión de que existiera una Unidad orgánica o asistencial dedicada a las urgencias.

En este recurso judicial que acaba de citarse recayó Sentencia que es la impugnada en este juicio de apelación y de la que se dará cuenta de inmediato, pero antes ha de advertirse que con carácter previo se había resuelto el recurso judicial interpuesto contra la amortización de la plaza de jefe de la Sección de Urgencias, recurso que fue estimado siendo la razón de decidir de la Sentencia que esa amortización se había acordado incurriendo en desviación de poder. Esta Sentencia obtenida en la instancia fue confirmada en apelación por el Tribunal Supremo mediante nuestra Sentencia de 15 de marzo de 1993, la cual se pronunció todavía de modo más rotundo al apreciar desviación de poder.

Con todo, por más que los datos anteriores sean de interés para obtener una cabal comprensión del tema, debemos venir a la consideración de la Sentencia impugnada en este recurso de apelación, recaída en el recurso interpuesto contra la aprobación del Reglamento del Hospital Provincial de 1990. Dicha Sentencia se pronuncia en sentido desestimatorio del indicado recurso comenzando por desechar los argumentos del actor de que debe anularse el Reglamento por haberse prescindido en su elaboración de la audiencia de las corporaciones y entidades interesadas. Ademas de ello afirma en sus Fundamentos de Derecho que se está enjuiciando un supuesto distinto del examinado en el proceso anterior en el que se planteaba una controversia distinta entre las mismas partes (la relativa a la amortización de la plaza de Jefe de la Sección de Urgencias) y, por expresarlo en síntesis, no acepta el argumento de que debe contemplarse como de tracto único la sucesión de incidencias, lo que lleva al juzgador de instancia a desechar la alegación de que al aprobar el Reglamento del Hospital se incurrió en desviación de poder.

Se valora especialmente por la Sentencia que en el Reglamento se dispone que las urgencias internas serán atendidas por los Médicos de guardia, estimandose que por la Diputación se ha hecho un uso correcto de sus potestades de organización del Hospital y se ha actuado con buen fin. Por ello se desestima el recurso.

Contra esta Sentencia interpuso recurso de apelación el medico vencido en juicio en la instancia solicitando que se declare contrario a Derecho el Reglamento del Hospital y subsidiariamente que se declaren nulos los preceptos que regulan las urgencias sin reconocer la existencia de una Sección especifica. Comparece desde luego como recurrida la Diputación Provincial.

Las alegaciones de la parte recurrente, que han de estudiarse de acuerdo con el articulo 43.1 de la Ley de la Jurisdicción, son de entidad e interés muy desigual, pues la primera de ellas consiste en argumentar como ya se hizo en la instancia que en la elaboración del Reglamento no se oyó a las Corporaciones y entidades interesadas, mientras que en la segunda se insiste en que se incurrió en desviación de poder. Son estas las cuestiones a estudiar para la resolución del recurso, respecto a las cuales la Diputación adopta la postura o posición procesal de defensa de la conformidad a Derecho de la Sentencia impugnada.

Ahora bien, las dos cuestiones planteadas por el recurrente se refieren al tema de los requisitos ylimites en el ejercicio de la potestad organizatoria de la Administración, ejercida en el caso de autos mediante la aprobación del Reglamento orgánico del Hospital provincial. Para resolver sobre si en la aprobación de ese Reglamento se ha actuado conforme a Derecho conviene referirse a las ideas o nociones generales sobre potestad organizatoria tal como este concepto se utiliza por la doctrina científica y jurisprudencial. En síntesis puede entenderse que la potestad organizatoria alude al conjunto de poderes de una autoridad publica para la ordenación de los medios personales, materiales y reales que se le encomiendan con objeto de que sea posible el ejercicio de determinadas competencias y potestades publicas. Sin embargo el mismo carácter general de esta noción implica la necesidad de diferenciar supuestos, ya que debe distinguirse entre la potestad organizatoria ejercida mediante ley y por tanto por las Cortes generales o los órganos legislativos de las Comunidades Autónomas, y la que viene atribuida a las Administraciones publicas. En el caso de que la referida potestad organizatoria se ejercite mediante norma con rango de ley tiene sin duda por objeto regular los medios necesarios para el funcionamiento del propio órgano legislador, o bien regular una determinada unidad orgánica incluida en el ámbito del Estado o de las Comunidades Autónomas. Va de suyo que en el ejercicio de esta potestad los legisladores deben atenerse a las normas de procedimiento y guardar las reglas establecidas para la formación de voluntad del órgano legislativo. Sin embargo no debemos insistir en la referencia a este modo de ejercicio de la potestad organizatoria, ya que no guarda relación ninguna con el supuesto estudiado en el caso de autos. Por el contrario nos interesa ahora de modo directo la potestad organizatoria ejercida por las propias Administraciones publicas, bien por via de reglamento ordenando el conjunto de medios que se asignan a un órgano administrativo, bien incluso mediante actos individuales.

Este planteamiento general debe revertir al importante extremo de cómo se encuentra sometida la Administración al ordenamiento jurídico en el ejercicio de aquella potestad organizatoria debiendo destacarse que, contra lo que se afirma en ciertas aproximaciones al tema, los poderes para ordenar la organización no pueden constituir, so pretexto de que se trata de una potestad referida a un ámbito domestico, un coto exento de la sumisión al derecho, lo que seria contrario a los artículos 9.1 y 103.1 de la vigente Constitución española. En definitiva estamos ante el ejercicio de unos poderes públicos, aunque sean de carácter peculiar, otorgados por el ordenamiento para conseguir fines públicos y justamente por ello la posibilidad de actuación en este campo de las autoridades de la Administración publica constituye en el sentido más ajustado del tema una verdadera potestad.

Ello no excluye, sin embargo, la existencia de peculiaridades de la potestad organizatoria que en ocasiones han determinado que los Tribunales de Justicia sean renuentes a una revisión en todos sus extremos del uso que se hace de los poderes administrativos en materia de organización. La razón para ello es que en el ejercicio de la potestad organizatoria no se están regulando in genere los derechos y obligaciones, ni de la totalidad de los ciudadanos, ni normalmente de una pluralidad indeterminada de sujetos. Los afectados por aquel ejercicio son quienes integran el personal al servicio de la Administración, trátese de funcionarios o de personal laboral, encontrandose íntimamente relacionadas las cuestiones que se refieren a organización propiamente dicha y a personal administrativo. Por ello son los agentes de la organización los que en mayor medida pueden verse afectados o concernidos en sus expectativas e intereses por las modificaciones orgánicas que normalmente implica el ejercicio de la potestad organizatoria. Pero el caso es que este personal funcionario o laboral se encuentra sometido a una relación especial de sujeción en virtud de su particular status. Por ello puede desde luego conducirse como actor procesal en defensa de los derechos reconocidos por la norma, incluso en materia de organización en determinadas ocasiones cuando se pretende han sido vulneradas normas jurídicas que reconozcan derechos. En cambio este personal no puede o, por expresarlo en términos procesales no está legitimado, para pretender obstaculizar el ejercicio de la potestad publica de ordenar la organización formulando pretensiones en defensa de simples expectativas, aspiraciones o intereses, por legítimos que puedan ser unas y otros.

Ello da lugar a que en materia de potestad organizatoria haya que guardar en ocasiones un delicado equilibrio. De una parte, si las pretensiones procesales no están basadas en derechos reconocidos por la normativa vigente y no se han producido infracciones graves de procedimiento, los pronunciamientos judiciales han de ser respetuosos con la potestad organizatoria validamente ejercida. Asi se deriva de que, como antes se ha dicho, los sometidos a una relación especial de sujeción no están suficientemente legitimados en virtud de las características de la relación misma. Sin embargo de otra parte no es menos cierto que en el ejercicio de la potestad organizatoria las autoridades publicas están sometidas al ordenamiento jurídico. Al respecto es obligado tener presente el precepto central del articulo 83.2 de la Ley Jurisdiccional en su redacción aplicable al caso de autos a tenor del cual la sentencia estimará el recurso contencioso administrativo cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Desde luego aquella infracción puede cometerse, como sucede también respecto a otras potestades publicas, en el ejercicio de la potestad organizatoria tanto si se actúa a través de la aprobación de un reglamento como si se trata de dictar un acto individual,pudiendo referirse la infracción a las normas de procedimiento que es obligado cumplir o a los derechos o deberes relacionados con el fondo del asunto, sin que exista razón ninguna para que los Tribunales de Justicia no puedan apreciar la eventual infracción, incluso cuando se trate de desviación de poder.

A partir del planteamiento general que acaba de realizarse hay que pronunciarse ahora sobre las circunstancias concretas del caso de autos y las alegaciones formuladas por el actor comenzando por la primera de ellas, que puede calificarse como la argumentación mantenida para pretender que se declare contrario a derecho el ejercicio de una potestad organizatoria por via de reglamento, precisamente porque no se ha observado un requisito procedimental en la elaboración de la norma reglamentaria, en el caso de autos la audiencia de las asociaciones, corporaciones u organizaciones que representan o defienden intereses de carácter general relacionados con el tema de que se trata.

Pero como se deduce de la consideraciones generales expuestas en el Fundamento de Derecho anterior nos encontramos ante una pretensión que no puede ser acogida. Efectivamente tanto el articulo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 a la sazón vigente como el articulo 105. apartado a) de la Constitución establecen la obligación de audiencia de las organizaciones interesadas, mandatos estos sobre los que existe abundante y reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo. Sin embargo es de entender que este mandato fue establecido por el legislador, tanto el ordinario como el constitucional, con objeto de asegurar la audiencia cuando se tratase de llevar a cabo una regulación por via reglamentaria de derechos y obligaciones de los ciudadanos en general o al menos de un colectivo integrado por una pluralidad en principio indeterminada de sujetos. Ello significa que no puede pretenderse el obligado cumplimiento de este requisito de audiencia cuando se trata de ejercer la potestad organizatoria en un ámbito determinado, en el caso que se estudia para regular la organizacion del Hospital provincial.

Pues sin duda los afectados por la ordenación de medios tanto relativos a la estructura orgánica como al personal no son los ciudadanos en general y ni siquiera un colectivo profesional considerado en su conjunto, sino precisamente aquellas personas que por prestar servicio al Hospital en su condición de funcionarios o personal laboral se van a ver afectados por las modificaciones de la organización. En consecuencia, ya que no se trata de que se vean afectados los ciudadanos en su conjunto o un colectivo indeterminado de ellos como pueden ser los que ejercen una profesión, no puede pretenderse validamente que en el ejercicio de la potestad organizatoria, siquiera se haga por vía de reglamento, se esté obligado a dar audiencia a las organizaciones y asociaciones interesadas como si se tratase de una regulación de derechos y obligaciones que tenga un carácter de generalidad.

En consecuencia entiende la Sala que no debe acogerse la primera de las dos alegaciones centrales que realiza el actor en el presente proceso, y que da lugar a su pretensión de que se anule el reglamento de organización del hospital por falta de audiencia de las organizaciones interesadas.

Cuestión distinta es la que se refiere a si efectivamente el Reglamento del Hospital se ha dictado incurriendo en el vicio de desviación de poder, debiendo afirmarse de acuerdo con lo dicho en el Fundamento de Derecho segundo que nada obsta en principio para que los Tribunales de Justicia puedan revisar el ejercicio de la potestad organizatoria con objeto de comprobar si se incurrió en la señalada infracción del ordenamiento jurídico.

La ultima consideración que acaba de hacerse es decisiva para la resolución de este proceso, pues la Sala entiende que, contra lo declarado por el Tribunal de instancia, ha de tenerse en cuenta como tracto unico la sucesión de incidencias fácticas y jurídicas que concurren en el caso ahora estudiado. Ha de tenerse presente que el Reglamento del Hospital de 1986 que se aprobó con anterioridad al ahora impugnado se refería desde luego a una asistencia de urgencia, e incluso su articulo 30 disponía que en ningún caso podrá rechazarse el ingreso de un enfermo de urgencia si el Hospital dispone de medios para tratarlo, desprendiendose desde luego de la regulación de este Reglamento que había de existir una Unidad de urgencias. Por lo demás se desprende de las alegaciones de las partes que existió una Sección de Urgencias y que la plaza de Jefe de la Sección correspondiente fue amortizada. Por ultimo es de tener en cuenta que, en procesos tramitados paralelamente, recayó Sentencia, confirmada en apelación por la de este Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1993, según la cual la amortización de la plaza fue anulada por haberse efectuado incurriendo en el vicio jurídico de desviación de poder.

Todos estos elementos de juicio, incluso las Sentencias citadas pese a su fecha posterior a la impugnada en apelación, han de tenerse en cuenta para pronunciarse sobre la validez en Derecho del Reglamento de Hospital de 1990, en el cual, a diferencia de lo sucedido en el de 1986, se incluyen los artículos 23 y siguientes dedicados a regular el organigrama del Hospital y en ellos no se contempla la existencia de ninguna unidad orgánica destinada a atender las urgencias hospitalarias.A la vista de estos extremos entiende esta Sala que existen indicios suficientes para apreciar que, contra lo que afirma el Tribunal de instancia, la Diputación Provincial no actuó con buen fin al aprobar el Reglamento de 1990 de que ahora se trata sin prever que existiera ninguna unidad dedicada a la atención de las urgencias hospitalarias. Es de tener en cuenta que ciertamente, como recoge el Tribunal de instancia, los enfermos urgentes, especialmente si se trata de las urgencias internas, han de ser atendidos por los médicos de guardia o de medicina general. Por otra parte el articulo 5, apartado c) del Reglamento prevé la asistencia en régimen de urgencia, aunque limitandola exclusivamente a los enfermos psiquiatricos. Ese mismo precepto declara que sin embargo esta asistencia se hará extensiva al resto de los enfermos cuando el Hospital disponga de la infraestructura necesaria. Pero de ningún modo se justifica, ni en el expediente que obra en autos, ni en las alegaciones de la Diputación provincial recurrida, que no se dispusiera en 1990 de los medios para atender las urgencias a cuya falta o defecto no se hace alusión ninguna tres años y medio antes al aprobarse el Reglamento de 1986.

En todo caso ha de distinguirse conceptualmente entre la asistencia a los enfermos urgentes con carácter general, la atención a urgencias internas que realicen los médicos de guardia, y el reconocimiento o no de que exista específicamente una Unidad Orgánica, sea ésta Sección o Servicio, que se dedique a la atención clínica de las urgencias. Es este ultimo extremo del que ahora se trata y una valoración de conjunto de los hechos, así como un examen critico de los informes emitidos por la Administración que se pronuncian en el sentido de la conveniencia general de que exista una Unidad de Urgencias si bien con salvedades, lleva a la Sala a la conclusión de que se ha hecho uso de la potestad organizatoria mediante la aprobación del Reglamento del Hospital de una manera que conduce a concluir que la supresión (o la no previsión) de una Unidad de Urgencias tenia como finalidad la misma que se persiguió al amortizar la plaza de Jefe de Sección de Urgencias, amortización ésta que se acordó incurriendo en el vicio de desviación de poder. Al respecto hemos de tener en cuenta la doctrina manifestada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 167/1987, de 28 de octubre, a tenor de la cual debe examinarse si los actos administrativos responden al legitimo ejercicio de la potestad administrativa organizatoria o suponen más bien una desviación de poder, en el caso de autos por estar encaminados a mantener una decisión anterior (la de amortización de la plaza de Jefe de Sección de Urgencias) que se dictó con desviación de poder.

Llegados pues a esta conclusión debemos otorgar al actor una tutela judicial efectiva, aun siendo conscientes del necesario respeto al ejercicio de la potestad organizatoria, cuando al llevarla a cabo se ha incurrido en desviación de poder por pretenderse al aprobar el Reglamento de Hospital un fin distinto del interés publico en su mejor funcionamiento. En consecuencia procede estimar el recurso de apelación interpuesto.

No ha lugar a hacer pronunciamiento expreso sobre las costas de acuerdo con el articulo 131,1 de la Ley Jurisdiccional.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y comun aplicación.