STS, 10 de Noviembre de 1999

El Abogado del Estado interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso-administrativo nº 1243/88 contra el Decreto Foral nº 63/88, de 18 de mayo, que disponía la emisión de deuda por la Diputación Foral de Vizcaya. En su escrito de demanda, de 13 de diciembre de 1988, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que estime el recurso en su integridad y declare la nulidad de pleno derecho o, subsidiariamente, anule el Decreto Foral nº 63, de 18 de mayo de 1988, por el que se dispone la emisión de Deuda por la Diputación Foral de Vizcaya, con las demás consecuencias que a su derecho procedan y con expresa condena en las costas a quien se oponga a estas pretensiones".

El Letrado de la Excma. Diputación de Vizcaya contestó a la demanda el 11 de enero de 1989 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime dicho recurso y se confirme la resolución impugnada, esto es, el Decreto Foral 63/88, de 18 de Mayo, de la Diputación Foral de Bizcaia, y en todo caso se impongan las costas a la Administración demandante".

No habiéndose recibido el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 21 de Octubre de 1991, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso- administrativo sostenido por el Letrado del Estado, en representación de la Administración del Estado, en la parte no desistida y subsistente, seguida contra el Decreto 63/1988, de 18 de mayo, de la Diputación Foral de Vizcaya, cuyo artículo cuarto declaramos nulo de pleno derecho y anulamos, sin expresa imposición de costas".

Contra dicha sentencia se interpuso por la representación procesal de la Diputación Foral de Vizcaya el presente recurso de apelación, seguido ante esta Sala con el nº 4264/92, solicitando en su escrito de alegaciones se declare la conformidad a Derecho del artículo 4 del Decreto Foral impugnado.

El Abogado del Estado solicitó en su respectivo escrito de alegaciones la confirmación de lasentencia apelada.

Por Providencia de 2 de julio de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 28 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

La Diputación Foral de Vizcaya recurre en apelación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 21 de octubre de 1991 que, al estimar en la parte no desistida el recurso contencioso-administrativo número 1243 de 1998, interpuesto por la Administración del Estado, anuló el artículo 4 del Decreto Foral 63/1988, de 18 de mayo, de la Diputación Foral de Vizcaya, sobre emisión y puesta en circulación de deuda de dicha Diputación Foral, interior y amortizable por un importe máximo de 850 millones de pesetas, formalizada en bonos forales.

La síntesis de la argumentación desarrollada en el recurso de apelación es la siguiente, tal como la propia Administración apelante la expresa:

"1º.- El Texto Refundido [de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto- Legislativo 781/86, de 18 de abril] en cuanto a las 'relaciones Territorios Históricos - Estado en materia de Hacienda' no es aplicable, pues lo es la Ley de Concierto Económico con el País Vasco [Ley 12/1981, de 13 de mayo]. El Texto Refundido exige autorización para endeudarse en relación con las Haciendas Locales, pero no lo hace con relación a las Forales.

2. - La Ley de Concierto: a) regula esas relaciones en términos no limitativos, ya que se establecen en términos de igualdad y en ningún caso exige autorización para endeudarse por parte de las Haciendas Forales; b) además, en esa regulación es aplicable su Disposición Adicional 3ª y en ese régimen de facultades económico-administrativas subsistentes, la autorización no era precisa, salvo que se comprometieran recursos que afectaran obligaciones del Estado, y en el presente supuesto no se produce esa afección.

3. - Y así, el Concierto Económico, que es la Ley específica a la que deben ajustarse las 'relaciones Estado - Territorios Históricos en materia de Hacienda' regula esas relaciones en términos de igualdad, y lo hace de forma que no supone necesidad de autorización, al existir facultades que la excluían, y por ello no puede acudirse para exigirla a Leyes como la LOFCA, que no son de aplicación a los Territorios Históricos, ni a ninguna otra como las Leyes de Régimen Local, al ser la del Concierto la específica según esas mismas leyes".

Hay que reseñar, desde un principio, que la cuestión objeto de debate fue ya tratada por el Tribunal Constitucional al resolver, mediante su sentencia número 11/1984, de 2 de febrero (BOE de 18 de febrero de 1984), el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno Vasco frente al Gobierno del Estado, por entender que el acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de noviembre de 1981, por el que se autorizó a la Comunidad Autónoma del País Vasco para emitir deuda pública por un importe de

5.250.000.000 de pesetas, no respetaba el ámbito de competencia establecido para dicha Comunidad Autónoma por la Constitución Española, el Estatuto de Autonomía y la Ley del Concierto Económico. Aun cuando el objeto de aquel conflicto no era idéntico al de este litigio, es necesario traer a colación dicha sentencia porque la alegación principal del Gobierno Vasco para reivindicar la titularidad de la competencia debatida era, precisamente, que los Territorios Históricos la tenían para emitir deuda pública sin la previa autorización del Estado.

El Tribunal Constitucional, pese a reconocer que esta cuestión desbordaba los límites estrictos del conflicto planteado, hizo una serie de consideraciones al respecto que hemos de recordar en este momento, por su relevancia para el litigio presente, y que son las siguientes:

"[...] Si fuera lícito, como pretende el representante del Gobierno Vasco, deducir el contenido y límites de las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de emisión de la deuda pública a partir de las atribuciones que en tal materia corresponden a sus territorios históricos, sería preciso que este Tribunal Constitucional se pronunciase sobre las segundas, a efectos de resolver sobre los primeros. La delimitación de las competencias de los territorios históricos en dicha materia constituiría una cuestión prejudicial con respecto al conflicto de competencia, por lo que el Tribunal Constitucional sería competente para conocer de ella a tenor del artículo 3.º de su Ley Orgánica.Pero, como se verá más adelante, no existe la pretendida conexión lógica entre las competencias de los territorios históricos en materia de endeudamiento público y las que puedan corresponder a la Comunidad Autónoma Vasca en lo referente a la emisión de su propia deuda pública. Por lo que no corresponde al Tribunal Constitucional en el presente conflicto de competencia pronunciarse sobre la pretendida exoneración de autorización estatal de los territorios históricos para emitir deuda pública. A tenor de los artículos 161.1.c) CE y 59 y siguientes de la LOTC, el Tribunal Constitucional debe entender de conflictos de competencia que puedan suscitarse entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero en modo alguno de los que puedan surgir entre el Estado y territorios históricos del País Vasco o cualesquiera otras entidades locales.

Por ello, no puede ser objeto del presente proceso resolver sobre si le son aplicables a los territorios históricos las normas sobre operaciones de crédito contenidas en el Real Decreto 2350/1976, de 30 de diciembre, o sobre si sus emisiones de deuda pública están sujetas a las autorizaciones de fechas de lanzamiento y folletos de misión reguladas por el Real Decreto 1851/1978, de 10 de julio, y por la Orden Ministerial de 27 de noviembre de 1978. Tampoco puede ser objeto del presente proceso determinar la extensión de las facultades reconocidas a las Diputaciones Forales de Alava, Guipúzcoa y del Señorío de Vizcaya por el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, ni se entre tales facultades se incluían las referentes a su endeudamiento, ni tampoco si el contenido del régimen de concierto económico se extiende, en relación con los territorios históricos, a aspectos financieros no tributarios o a la materia concreta de endeudamiento. Son todas ellas cuestiones de mera legalidad, cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria.

Baste señalar aquí, en atención al significado que atribuye la representación del Gobierno Vasco a tal cuestión en el esquema argumental tendente a demostrar la exoneración de autorización estatal de las emisiones de deuda pública de la Comunidad Autónoma del País Vasco que la prueba practicada, toda ella referente a emisiones de deudas posteriores a 1906, no ha podido demostrar cualquiera que sea la eficacia probatoria que pueda concedérsele, que entre las facultades reconocidas por el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 a las Diputaciones Forales se incluyesen las relativas a emisión de deuda pública. Y tampoco se ha podido indicar por la representación del Gobierno Vasco precepto alguno que exprese que el contenido del concierto económico se extienda a las competencias de los territorios históricos en materia de endeudamiento.

[...] Ante tan escasos y dudosos resultados de la prueba practicada y de la argumentación efectuada sobre las competencias de los territorios históricos en materia de deuda pública, carecería de sentido intentar inferir de ellos una doctrina sobre las competencias de la Comunidad Autónoma Vasca en tal materia."

El argumento inicial de los que contiene la apelación, tras admitir que la legislación común de régimen local somete, con carácter general, este tipo de emisiones de deuda pública a autorización estatal, se basa en la remisión que la Ley 7/85 y el Real Decreto-Legislativo 781/86 hacen a la Ley del Concierto Económico. A juicio de la Diputación Foral de Vizcaya esta remisión, en el punto específico de las relaciones en materia de Hacienda entre el Estado y los Territorios Históricos, implicaría que éstos sólo están sujetos a aquella Ley (del Concierto), y no a otras, en cuanto a su capacidad para emitir deuda pública, pues la "materia" de Hacienda abarca tanto lo relativo al crédito como al endeudamiento.

Este planteamiento no puede tener la eficacia impugnatoria que pretende. Aun cuando se admitiera que la Ley del Concierto Económico no es una ley de carácter exclusivamente tributario, en la medida en que su capítulo II (referido al Cupo) regula una parte del régimen financiero, esto es, la relativa a la aportación que los Territorios Históricos han de hacer al Estado, ello no bastaría para estimar la pretensión actora. Aquel planteamiento, por lo demás, tampoco tiene suficientemente en cuenta que el preámbulo del Decreto Foral impugnado afirma que éste se dicta "en uso de las competencias que en materia tributaria reconoce la Ley del Concierto económico [...]".

En efecto, ningún precepto de la Ley del Concierto atribuye o reconoce a los Territorios Históricos competencias en materia de deuda pública que hicieran innecesaria la autorización estatal. En términos análogos se pronunciaba aquella sentencia constitucional respecto de la Comunidad Autónoma: "[...] aunque llegásemos a admitir que el régimen de concierto económico se extendiese a aspectos no tributarios y, en concreto, a los referentes a la emisión de deuda pública -lo cual no se desprende en absoluto del tenor del artículo 41 del Estatuto Vasco, ni tampoco de la Ley 12/1981, de 13 de mayo, reguladora del vigente concierto-, y aunque admitiésemos también que dicho régimen regulase las relaciones entre la Comunidad Autónoma Vasca y el Estado, y no sólo las existentes entre éste y los territorios históricos, seguiríamos sin encontrar precepto alguno constitutivo de tal régimen de concierto que se refiera a las competencias dedicha Comunidad Autónoma en materia de emisión de deuda pública". Estas mismas consideraciones son extrapolables a los Territorios Históricos, de modo que el silencio de la Ley del Concierto a este respecto supone la imposibilidad de que aquéllos utilicen o invoquen dicho instrumento legal como norma de cobertura para el ejercicio de la competencia objeto de litigio.

Por ello, aun cuando se aceptara dialécticamente la premisa en que se funda la parte apelante (la Ley del Concierto regula todas las atribuciones de los Territorios Históricos en materia de "hacienda" y no sólo las tributarias), la ausencia en esta Ley de habilitaciones normativas a dichos Territorios para emitir deuda pública sin autorización estatal implica, simplemente, que éstos no pueden ejercer, por sí mismos, aquella atribución con apoyo en la tan citada Ley.

Esta conclusión descansa, a su vez, sobre un presupuesto que el escrito de apelación no siempre tiene suficientemente en cuenta: las Administraciones territoriales necesitan de expresas habilitaciones -constitucionales o legales- para ser titulares de poderes jurídicos, de modo que carecen de competencias fuera del marco normativo en que se ha de desenvolver su actividad. En la medida en que la Ley del Concierto -a la que se remite la de Régimen Local- no ha reconocido a los Territorios Históricos potestades en materia de emisión de deuda pública (y, menos aún, al margen de la autorización del Estado) la defensa de la existencia de dichas potestades habrá de encontrar otro título legal para justificarla.

En este punto del debate podría tener importancia la apelación a la Disposición Adicional Tercera de la Ley del Concierto que, según es bien sabido, deja en vigor las facultades que en el orden económico y administrativo reconoció a los Territorios Históricos el artículo 13 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906. Si se demostrara que, efectivamente, aquellos Territorios habían venido ejerciendo la atribución de emitir deuda pública sin la autorización estatal, podría analizarse si esta atribución se integraba entre las que formaban parte de sus "derechos históricos". Habría aun que analizar, en ese caso, si aquella norma, que se dicta en virtud de la actualización general del régimen foral prevista en la Disposición Adicional primera de la Constitución, al declarar subsistentes las facultades reconocidas a las Diputaciones Forales de Alava, Guipúzcoa, y del Señorío de Vizcaya en el orden económico y administrativo, consiente que la competencia debatida se ejercite con independencia de la intervención estatal, para lo cual sería necesario interpretar el añadido y condicionante "sin perjuicio de las bases a que hace referencia el artículo 149.1.19 de la Constitución" que acompaña a la referida actualización.

Ocurre, sin embargo, que no se ha llegado a acreditar que la competencia para emitir deuda pública en el sentido ya expresado formara parte de los derechos históricos del Señorío de Vizcaya comprendidos entre las atribuciones que la Diputación Foral venía ejerciendo en 1906. En el conflicto constitucional a que hemos hecho referencia manifestaba el propio representante del Gobierno Vasco, respecto a la extensión del contenido del artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906, que "la escasez de bibliografía sobre emisiones de deuda u otro tipo de endeudamiento y sobre la autonomía financiera de las Diputaciones Vascas con anterioridad a 1906 dejan sin la necesaria respuesta las cuestiones referentes a cuáles eran las facultades reconocidas en el indicado artículo 15 y si incluían también las referentes a aspectos financieros y de endeudamiento [...]". De ahí que, ante la falta de prueba al respecto, el Tribunal Constitucional llegara a la conclusión de que no constaba que entre las facultades reconocidas por el artículo 15 del Real Decreto de 13 de diciembre de 1906 a las Diputaciones Forales se incluyesen las relativas a emisión de deuda pública.

No es distinta la situación en este litigio. Si es cierto que los territorios forales pueden ejercitar sus competencias en tanto que titulares de "derechos históricos" sujetos a actualización foral en el marco de la Constitución y de los Estatutos de autonomía, también lo es que este proceso de delimitación de las competencias -que, en ocasiones, puede "exigir una investigación histórica acerca de cuáles sean tales derechos", según afirmaba la sentencia constitucional antes citada- requiere algo más que menciones imprecisas o citas fragmentarias. Sólo a partir de bases sólidas, que en este caso no se han aportado, podríamos dar una respuesta afirmativa a la pretensión de incluir entre los derechos históricos que conformaban el haz de atribuciones subsistentes en 1906 la competencia que es objeto de este debate, como paso previo para decidir a continuación si resultaba afectada, y en qué medida, por el proceso de actualización del régimen foral al que se refiere la citada Disposición Adicional tercera de la Constitución.

En suma, el escueto planteamiento impugnatorio en que se basa el recurso de apelación resulta insuficiente para rebatir la conclusión a que llegó la sentencia de instancia. Al igual que en el caso de la Comunidad Autónoma en que se integran los Territorios Históricos (si bien, en aquél, por aplicación de los artículos 42.3 y 45 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y de la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas) también en éste las exigencias constitucionales de una política económica -y monetaria- unitaria y la coordinación de la actividad financiera del resto de las Administraciones Públicaslegitiman al Estado para intervenir, por vía autorizatoria, en las emisiones de deuda pública que las Diputaciones Forales pretendan realizar. Estas estarán afectadas de un vicio de nulidad cuando se acuerden fuera de la preceptiva autorización del Estado, sin perjuicio de que, además, se vean sometidas a otras prescripciones derivadas de la aplicación de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de Territorios Históricos, a las que también hace referencia la sentencia recurrida. Procede, pues, la confirmación de ésta con la consiguiente desestimación del presente recurso.

No ha lugar a imponer la condena en costas, al no concurrir temeridad o mala fe en la conducta de las partes litigantes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español