STS, 4 de Diciembre de 1997

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 1.991, en el que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: " FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo nº 1029/90, interpuesto por el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Generalidad Valenciana, contra el Decreto del Ayuntamiento de Ador en fecha 13 de diciembre de 1.989 concediendo licencia de obras a la entidad mercantil "READYMIX ASLAND S.A." para la construcción de una planta de fabricación de hormigón preparado, y lo declaramos contrario a Derecho y anulamos, sin hacer expresa imposición de las costas procesales". A esta sentencia le sirvieron entre otros los siguientes Fundamentos de Derecho de la sentencia apelada. PRIMERO.- Aparecen como premisa fáctica del presente recurso contencioso-administrativo los siguientes hechos: 1. Con fecha 31 de julio de 1.989 se solicitó por la empresa "READYMIX ASLAND SA.", licencia municipal para la instalación de una planta de fabricación de hormigón, para la cual adjuntó el correspondiente proyecto (folio 1). 2. Con fecha 11 de septiembre de 1.989 el Arquitecto Municipal informa que considera favorable la ubicación, siempre y cuando se tomen las medidas correctas oportunas, se consulte tanto a la Comisión de Actividades Calificadas como a la de Medio Ambiente, se tenga en cuenta las distancias de protección, tanto a la carretera provincial V-1011, como al camino local existente, si bien informa que las obras se pretenden realizar en suelo no urbanizable de protección agrícola (folio 2). 3. Con fecha 12 de septiembre de 1.989 se remite el expediente a la Comisión Provincial de Actividades Calificadas (folio 3). Igualmente se remiten los correspondientes edictos al BOP y se insertan en el tablón de la casa consistorial (folios 5 t 6). 4. Por la Comisión provincial de actividades calificadas, en resolución de fecha 22 de septiembre de 1.989 se califica la actividad de molesta pero se estima suficiente la garantía y eficacia de los sistemas rectores propuestos por el interesado y su grado de seguridad (folios 7 y 8). 5. Publicado el edicto en el BOP (folio 9) en fecha 3 de octubre de 1.989 se remiten a la Comisión Provincial de Actividades Calificadas las reclamaciones presentadas (folio 17). 6. En fecha 17 de octubre de 1.989 se informa la licencia de actividad por el Ingeniero Técnico Industrial, en el sentido de que si puede concederse, entendiendo que el emplazamiento es conforme a las Ordenanzas Municipales y Planes de Ordenación, señalando determinadas medidas correctoras (folio 18). 7. Se comunica a los vecinos mas inmediatos la solicitud de licencia presentándose diversas reclamaciones (folios 24 al 29 y 31 al 69). 8. En fecha 14 de noviembre de 1.989 el Técnico Municipal informa respecto a las alegaciones presentadas, señalando que aunque la zona de implantación está actualmente calificada en las normas subsidiarias como de suelo no urbanizable de protección agrícola, dadas las características del municipio, el suelo industrial tiene lasmimas características físicas que el suelo no urbanizable, es decir cultivo de naranjos, siendo favorable a la ubicación, con determinadas medidas correctoras. 9. La Administración recurrente, a través de la Dirección General de Urbanismo se dirigió al Ayuntamiento de Ador, en fecha 29 de noviembre de 1.988, para que le informara sobre la concesión o no de licencias para la obra mencionada. 10. El Ayuntamiento de Ador por Decreto de la Alcaldía de 13 de diciembre de 1.989 concedió licencia de obras a la entidad mercantil "READYMIX ASLAND S.A." para la instalación de una fábrica de hormigón preparado a ubicar en la carretera de Villalonga, Km. 2'5, partida de la Babosa de dicho término municipal. 11. En la misma fecha, por Decreto de la Alcaldía se resolvió autorizar la instalación de una planta de hormigón preparado en la carretera de Villalonga, Km. 2'5, partida de la Rabosa, condicionada al cumplimiento de los requisitos de medidas correctoras que se señalaban (folio 86 del expediente). 12. En fecha 17 de enero de 1.990, el Secretario de la Comisión Provincial de Actividades Calificadas e Impacto Ambiental, solicita nueva documentación y nueva readmisión del proyecto, señalando que se había cometido error en el acuerdo de la Comisión del 22 de septiembre de 1.989, por el que se había informado favorablemente (folios 91 y 92), remitiéndose la documentación interesada en fecha 22 de enero de 1.990 (folios 96 y siguientes). 13. En fecha 29 de enero de 1.990. 13. En fecha 29 de enero de 1.990 la Comisión de Actividades Calificadas, concede de nuevo autorización para la instalación, al rechazar las alegaciones formuladas en trámite de información pública. (Folios 104 y 105), presentándose determinados recursos de reposición contra la concesión de licencias en fecha 13 de marzo de 1.990. 14. Por escrito que lleva registro de salida del día 25 de abril de 1.990, el Conseller de obras Públicas, Urbanismo y Transportes, comunica al Ayuntamiento (folios 123 y 124) que de acuerdo con la información recibida, la licencia está en curso de ejecución y es constitutiva de infracción urbanística manifiesta y grave por las razones que se indican en el informe que se acompaña, requiriendo al alcalde para que ejercitara las facultades que le otorga el artículo 186 de la Ley del Suelo para suspender la edificación de la licencia y decretar la paralización de las obras en el plazo de diez días, dando cuenta posteriormente a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, a los efectos previstos en el artículo 118 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, y advirtiéndole que caso de no hacerlo se impugnaría dicha licencia al amparo de lo previsto en el artículo 65 de la Ley 7/85 de 2 de abril, informándose por éste en el sentido de que la licencia se encontraba en tramitación (folios 84 del expediente) y concediéndose dicha licencia al día siguiente. Dicho escrito se recibe por el Ayuntamiento en fecha 7 de mayo de 1.990, interponiéndose por la Generalidad Valenciana el presente recurso contencioso-administrativo en fecha 26 de junio de 1.990. SEGUNDO.- La primera de las cuestiones a dilucidar desde la hermenéutica es el análisis de la causa de inadmisibilidad alegada por la representación del Ayuntamiento demandado de falta de legitimación de la Consellería de Obras Públicas y Urbanismo para recurrir contra un acuerdo de otorgamieto de licencia cuya competencia entiende que corresponde a un órgano dependiente de la misma. En interés es evidente y además no solo estamos ante la presencia de un derecho subjetivo para accionar sino ante el cumplimiento del estricto deber que le impone la Ley. Podrá cuestionarse que no se hayan observado las reglas procedimentales necesarias, pero en esta ocupación, en la que la Sala no puede entrar pues supondría el análisis de una demanda revoncencional (sic) prohibida por nuestro sistema contencioso-administrativo, en ningún caso puede dar lugar a una nulidad de pleno derecho al dictarse el acto por un órgano manifiestamente incompetente. A ello contribuye además el hecho de que lo que la actora impugna es la concesión de una licencia basándose en la nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado, por lo que el plazo para recurrir no prescribe y en consecuencia pudo ser ejercitado por la propia Generalidad, aun sin utilizar la vía del artículo 65 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. Finalmente ha de razonarse con el hecho de que la recurrente es la Generalidad Valenciana, por lo que no puede alegarse contra la misma aquél defecto producido en la vía administrativa -que en todo caso podría ser objeto de impugnación autónoma-, siendo indudable la legitimación de ésta, y finalmente, de existir algún defecto en la tramitación, desde la óptica de este recurso sería subsanable, a tenor de lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. TERCERO.- Se dice igualmente que existía un Convenio entre la empresa citada y el Ayuntamiento de Ador que equivale a la suspensión solicitada, aportándose fotocopia del mismo por la entidad demandada, con lo que se pretende alegar la existencia de una satisfacción extraprocesal. Sin embargo no puede aceptarse la causa de satisfacción citada pues dicho convenio supone una suspensión temporal y condicionada de la obra que en modo alguno equivale a los solicitado en el requerimiento efectuado a la Administración, pues pretende salvar tan sólo los obstáculos legales para construir en terrenos calificados como agrícolas mediante el ajuste del planeamiento urbanístico, por lo que procede entrar en el fondo del asunto. CUARTO. Es evidente y así lo admiten las partes, que a tenor de lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley del Suelo en el suelo urbanizable no programado "No se podrán realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso, a los planes y normas del Ministerio de agricultura, así como a las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicios de las obras públicas. Sin embargo, podrá autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 43-3 edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural así como edificios aislados destinados a vivienda familiar enlugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población". Pues bien, a tenor de lo establecido en el artículo 43 de la Ley del Suelo al regular el procedimiento a seguir, y de lo dispuesto en el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística, es preciso que antes del otorgamiento de la licencia urbanística por parte del Ayuntamiento se otorgue autorización preceptiva y vinculante por parte de la Comisión Territorial de Urbanismo. Dicho procedimiento no se ha seguido, sino que prescindiendo de dicha autorización se ha otorgado licencia directamente por el Alcalde por lo que existe una causa de nulidad de pleno derecho, habida cuenta que se ha dictado por órgano manifiestamente incompetente (pues el competente para levantar con la correspondiente autorización la prohibición de construir en terrenos agrícolas es la Comisión Territorial de Urbanismo), aun cuando la licencia se otorgue por el Ayuntamiento posteriormente, todo ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 47.1 a) de la Ley de Procedimiento Administrativo. Igualmente se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido por lo que se incurre en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 47.1,c) de dicha Ley procedimental. Finalmente el acto es contrario a los artículos antes citados de la Ley del Suelo. QUINTO.- En consecuencia, procede estimar el presente recurso contencioso-administrativo, sin que se aprecien en las partes circunstancias subjetivas de temeridad o mala fe que justifiquen una expresa imposición de las costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Contra dicha sentencia, interpuso la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Ador, recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, y, en virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por su trámite legal. Solicitando la parte apelante dicte sentencia por la que, CON ESTIMACIÓN DEL PRESENTE RECURSO DE APELACIÓN, en todos su extremos, declare la disconformidad jurídica de la Sentencia apelada del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, y su Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª, Sentencia nº 1.387, del día 23 de diciembre de 1.991, revocándola y dejándola sin valor y efecto alguno, por su disconformidad a derecho. Y en su lugar, dicte Sentencia por la que DECLARE LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA CONSELLERIA DE OBRAS PUBLICAS DE LA GENERALIDAD VALENCIANA, contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Ador, de 13 de diciembre de 1.989, sobre concesión de licencias a la empresa READYMIX ASLAND, S.A., y subsidiariamente lo desestime en todos sus extremos, con declaración de validez y legalidad de las resoluciones recurridas.

Concedido traslado al Letrado de la Generalidad Valenciana, quien presentó escrito de alegaciones en el que suplica a la Sala dicte sentencia por la que con desestimación del presente recurso de apelación confirme íntegramente la Sentencia nº 1387/91 de 23 de diciembre.

Conclusas las actuaciones, se acuerda su señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno corresponda, fijándose a tal fin el día VEINTISEIS DE NOVIEMBRE DE 1.997.

La Generalidad de la Comunidad de Valencia interpuso recurso contencioso-administrativo contra un decreto de Alcalde de Ador, de 13 de diciembre de 1.989, en virtud del cual se concedía licencia de obras a la entidad Readymix Asland S.A., para la construcción de una "Planta de fabricación de hormigón preparado", en carretera de Villalonga km 2'5 partida de La Rabosa. En síntesis, la motivación de la demanda se fundamenta en que, en fecha 13 de diciembre de 1.989, un decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Ador había resuelto otorgar autorización al Director Regional de la precitada entidad; en que en esa misma fecha, otro decreto del Alcalde-Presidente, otorga la licencia de obras solicitada; en que el terreno sobre el que se había de realizar las obras se hallaba clasificado como suelo no urbanizable de especial protección agrícola, por lo que en aplicación de los artículos 86.1 y 85 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976, en relación con el 43.3 de dicha Ley tal autorización es competencia de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia; finalmente en que, en vista de todo ello se procedió a instar al Alcalde de Ador, para que ejercitase las facultades que le confiere el artículo 186 de la Ley del Suelo, con la advertencia que de no hacerlo así se impugnaría la concesión de la licencia ante la Jurisdicción contencioso-administrativa. Por su parte, el Ayuntamiento de Ador en su contestación a la demanda, ratifica que, efectivamente, se dieron esos dos decretos del Alcalde-Presidente en la fecha indicada; que el terreno, efectivamente estaba clasificado como no urbanizable de especial protección agrícola, según las Normas Subsidiarias vigentes en aquel momento; que en la fecha de contestación a la demanda -cinco de noviembre de 1.990- "LA CUESTIÓN DE FONDO ESTA SUPERADA AL HABERSE CALIFICADO LOS TERRENOS COMO DE USO INDUSTRIAL EN LA REVISIÓN DE LAS NORMASSUBSIDIARIAS DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO DEL AYUNTAMIENTO DE ADOR"; que la Consellería de Obras Públicas y Urbanismo carecía en absoluto de competencia para efectuar el requerimiento que realizó; que por ello existe una falta de legitimación de la Generalidad Valenciana para la interposición del recurso contencioso-administrativo, por lo que procedía declarar en sentencia la inadmisibilidad del mismo y subsidiariamente se declarase la validez y legalidad de los acuerdos recurridos.

La sentencia de instancia, en primer lugar, rechaza la causa de inadmisibilidad al no existir duda alguna de la competencia de la Consejería de Urbanismo para recurrir contra un acuerdo de otorgamiento de licencia como la de autos; en todo caso no puede obviarse que la recurrente en esta vía jurisdiccional es la Generalidad Valenciana. Añade que la competencia para autorizar una petición de obras en suelo no urbanizable de especial protección, como es el de autos, corresponde exclusivamente a la Comisión Territorial de Urbanismo, en aplicación de los artículos 86.1 y 85 de la Ley del Suelo siguiendo el procedimiento del 43.3 de dicha Ley; pero no al Ayuntamiento, que solamente puede conceder la licencia, siempre que se ajuste a la legalidad vigente. En consecuencia declara la nulidad de los actos administrativos impugnados.

La sentencia ha sido apelada por el Ayuntamiento de Ador y por la empresa READYMIX ASLAND S.A.; pero esta entidad, en escrito de fecha 12 de febrero de 1.993 ha desistido del recurso por causa de que se han aprobado unas nuevas Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Ador con fecha 18 de julio de 1.992, en virtud de las cuales el terreno sobre el que está situada la industria (planta de fabricación y elaboración de hormigón), pierde su condición de terreno rústico calificándose como de uso industrial desestimiento aceptado por este Tribunal en auto de 9 de marzo de 1.993. Por su parte el Ayuntamiento de Ador discrepa de la sentencia mediante una argumentación que es una repetición de sus argumentos de la contestación a la demanda tanto en lo que se refiere a la falta de competencia de la Consejería de Obras Públicas y Urbanismo para requerir al Ayuntamiento al cumplimiento del artículo 186 de la Ley del Suelo, para lo cual era competente la Consejería de Administración Pública, por lo que procedería la inadmisibilidad del recurso; como en cuanto al fondo, puesto que repite también que la tal cuestión de fondo está superada por la aprobación de las Nuevas Normas Subsidiarias. Termina solicitando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalidad Valenciana, o, subsidiariamente, en cuanto al fondo del asunto se declare la validez y legalidad de las resoluciones recurridas. Aporta diversa documentación al rollo de apelación que quedan unidos en aplicación del artículo 513 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

La repetición argumental de lo dicho en la contestación a la demanda, aunque se aluda a los Fundamentos Jurídicos de la sentencia, significa un desconocimiento, u olvido, de la verdadera naturaleza jurídica de lo que es el recurso de apelación; según ha dicho este Tribunal en múltiples ocasiones (STS 12 de mayo 1.997 y las en ella citadas). Ello sería suficiente para desestimar el recurso de apelación entablado por el Ayuntamiento de Ador. Pero es que, además, incurre en una patente contradicción cuando en su contestación a la demanda entablada por la Generalidad de Valencia, reconoce expresamente la legitimación de la parte recurrente, en tanto que ahora solicita la inadmisibilidad del recurso interpuesto por dicha Generalidad. En cuanto al fondo del asunto, la circunstancia de que se hayan aprobado unas nuevas Normas Subsidiarias que califican el suelo en cuestión de uso industrial, en modo alguno tal circunstancia -que según alegó el Ayuntamiento dejaba superada la cuestión de fondo-, puede dar lugar a que insista en que se declare la validez y legalidad de las resoluciones recurridas, de fecha 13 de diciembre de 1.989, en las que el Ayuntamiento de Ador asumía -contra legem- la competencia de autorización que corresponde a la Comisión Provincial de Urbanismo, u órgano similar en las Comunidades Autonómas, según los artículos ya citados 86.1, 85 y 43.3 de la Ley del Suelo Texto Refundido de 1.976, y, además, otorgaba la licencia de obras en abierta vulneración del artículo 178 de dicha Ley.

Lo anteriormente expuesto y razonado da lugar, a mayor abundamiento, si cabe, de cuanto se razona en la sentencia apelada cuyos Fundamentos de Derecho hemos aceptado, a la desestimación del recurso entablado por el Ayuntamiento de Ador a la confirmación de la sentencia; y a la devolución de los documentos presentados en el rollo de apelación; pronunciamiento este que hacemos en aplicación del artículo 513 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.