STS, 21 de Junio de 1999

Con fecha 7 de agosto de 1997 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1251/97, de 24 de julio, que modifica parcialmente el Reglamento para el Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, de su Consejo General y regulación del ejercicio del cargo de corredor colegiado, aprobado por Decreto 853/59, de 27 de mayo.

Contra dicho Real Decreto ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de D. Blas , formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito, lo admita, tenga por formalizada en tiempo y forma la demanda del y, previos los trámites pertinentes, dicte sentencia por la que se declare la nulidad de la modificación operada por Real Decreto 1251/1997, de 24 de julio, en los artículos 32, 33, 34, 35, 46, 51, 79, 82 (párrafo segundo), 130.g, 145.b, 163 y 164 y la Disposición Adicional Única del Reglamento para el Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, de su Consejo General y regulando el ejercicio del cargo de Corredor Colegiado de Comercio".

Por medio de primer otrosí solicita este recurrente el recibimiento del pleito a prueba.

El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...teniendo por presentado este escrito y el documento que lo acompaña, con sus copias respectivas, y por devuelto el expediente administrativo, se sirva admitirlo y tener por evacuado a esta representación el trámite conferido y, previos los que sean oportunos, dicte en su día sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que los preceptos impugnados del Real Decreto 1251/1997, de 24 de julio, son plenamente ajustados a Derecho".

En otrosí primero se opone esta parte a la solicitud de recibimiento a prueba formulada de contrario.

Esta Sala, con fecha 16 de abril de 1998, dictó Auto acordando el recibimiento a prueba del proceso por plazo de treinta días, practicándose la misma con el resultado que consta en Autos.

La representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS DE CORREDORES DE COMERCIO, en su escrito de fecha 22 de enero de 1999, suplica a esta Sala le tenga por comparecido en el recurso contencioso-administrativo interpuesto, acordando se le tenga por parte y se entiendan con él las sucesivas diligencias, dictándose providencia, de 4 de febrero de 1999, en la que se le tiene por personado y parte en calidad de coadyuvante y por la que se acuerda su instrucción de lo actuado sin retrotraer las actuaciones.

Evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 9 de abril de 1999 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 9 de junio del mismo año, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.

El recurrente, Corredor de Comercio Colegiado, impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1251/1997, de 24 de julio, por el que se modifica parcialmente el Reglamento para el Régimen Interior de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio, de su Consejo General y de regulación del ejercicio del cargo de Corredor Colegiado de Comercio, aprobado por Decreto 853/1959, de 27 de mayo; pretendiendo en el escrito de demanda la declaración de nulidad de las modificaciones operadas en los artículos 32, 33, 34, 35, 46, 51, 79, 82 (párrafo segundo), 130.g, 145.b, 163 y 164, y de la Disposición Adicional Única.

Siguiendo el mismo orden que el empleado en el escrito de demanda, se argumenta en primer término que el incremento de tarifas arancelarias de los Corredores de Comercio que contempla la Disposición Adicional Única del RD. 1251/1997 no se atiene al mandato de la Ley 8/1989, de 13 de abril, sobre régimen jurídico de las Tasas y Precios Públicos, pues se ha incumplido el plazo de un año concedido para la publicación de un nuevo Arancel; a ello se añade que sin consulta a los usuarios directamente afectados por la reforma, y sin justificar la necesidad de una reforma parcial, se ha dictado una norma que produce un encarecimiento del servicio público, contraviniendo la Resolución de 21 de marzo de 1995 del Congreso de los Diputados.

El argumento es, en sí mismo, inhábil para llegar a la declaración de nulidad que se pretende: a) porque la inobservancia del plazo de un año fijado en el número 3 de la Disposición Transitoria de la Ley 8/1989 para que el Gobierno elaborara nuevos Aranceles de los funcionarios públicos, no comporta la ilegalidad de la norma reglamentaria aprobada con posterioridad; b) porque en él no llegan a identificarse las concretas organizaciones, asociaciones o entidades que debiendo haber sido oídas o consultadas en el procedimiento de elaboración de la norma, no lo hubieran sido; c) porque de él no resulta, ni tan siquiera indiciariamente, la arbitrariedad o la carencia de justificación de las muy puntuales modificaciones que aquella Disposición introduce en el Arancel de los Corredores de Comercio; y d) porque aquella concreta resolución a la que se refiere el argumento, adoptada con motivo del debate de la Moción consecuencia de interpelación urgente de determinado Grupo Parlamentario sobre política general del Gobierno respecto de la fe pública en España, no se integra en el ordenamiento jurídico, ni pasa a constituir por tanto una parte de él cuya eventual inobservancia o desatención determine la ilegalidad de la norma.

Se argumenta a continuación que la eliminación, en el artículo 46 del Reglamento, de cualquier referencia a la libre competencia y la posibilidad arbitrada de reparto del mercado y de los ingresos profesionales prevista en el artículo 51, contraviene las recomendaciones hechas en este sentido por el Consejo de Estado y por el Tribunal de Defensa de la Competencia, así como las observaciones realizadas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda en relación con la posible vulneración de lo dispuesto en el artículo 80 del vigente texto reglamentario. Se añade que, por otra parte, al regular esta materia no se ha dado audiencia al Consejo de Consumidores y Usuarios, preceptivo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38.4 de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia. Y que, a mayor abundamiento, los artículos 46 y 51 contradicen el criterio del Gobierno en materia de competencia entre Corredores de Comercio, manifestado en las respuestas ofrecidas a las preguntas de determinado Diputado.

De nuevo el argumento es, en su casi totalidad, inhábil para el fin pretendido, pues ni las recomendaciones del Consejo de Estado o del Tribunal de Defensa de la Competencia, ni las observaciones de una Secretaría General Técnica, ni el criterio anterior del Gobierno, ni otras normas del mismo rango jerárquico, son (cuando como aquí ocurre se citan sin más matización) referentes cuya eventual inobservancia o desatención determine por sí sola la ilegalidad de la norma que se impugna. Y es desacertado en lo restante, pues aquellos artículos 46 y 51 meramente contemplan la posibilidad de establecimiento de convenios y formas asociativas entre corredores, o el señalamiento de áreas a atendermediante turnos, que, de producirse, habrán de ser autorizados en cada caso; se trata así de previsiones normativas que se sitúan en un plano o estadio anterior a aquel en que el artículo 38.4 de la Ley 16/1989 exige, dentro de la instrucción de los expedientes de autorización a que se refiere, el informe preceptivo que se cita en el argumento. Con independencia de lo anterior, en el aspecto al que se refiere el motivo de impugnación que acaba de examinarse no está de más recordar la incidencia operada por el Real Decreto-Ley 6/1999, de 16 de abril, de Medidas Urgentes de Liberalización e Incremento de la Competencia, cuyo preámbulo ya advierte que respecto de los fedatarios públicos mercantiles se modifica el régimen de los aranceles, pasando de fijos a máximos; y que se señala la superior sujeción de la actividad de los Colegios de Notarios, Corredores de Comercio y Registradores de la Propiedad y Mercantiles a las normas de competencia.

Afirma a continuación el recurrente que aprecia insuficiencia de habilitación y de cobertura legal en lo tocante a la modificación de la naturaleza jurídica de los libros de los Corredores de Comercio, a los que el Real Decreto impugnado atribuye la condición de "registro oficial" (artículo 32), lo que excede de las potestades normativas de la Administración. Y que lo mismo cabe decir, añade, del amparo judicial que pretende otorgar el artículo 82 a la actuación fedataria de los Corredores de Comercio sin que exista precepto legal habilitante en este sentido.

Sin embargo, una y otra previsión se muestra congruente con la regulación ya contenida en los artículos 93 y concordantes del Código de Comercio; y además, es lo cierto que una y otra se integran dentro del marco o del ámbito que cabría entender como propio de la regulación del ejercicio del cargo y de las funciones de Corredor de Comercio Colegiado, y, por tanto, dentro de aquello a lo que se extiende la explícita habilitación conferida al Gobierno por el último párrafo de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 24/1988.

La misma suerte ha de correr el siguiente argumento impugnatorio, muy escuetamente desarrollado en el cuarto de los fundamentos jurídico materiales del escrito de demanda. De un lado, por lo que acaba de decirse acerca de la habilitación emanada de esa Disposición Adicional Segunda; y porque tampoco llega a identificarse con la precisión requerida cual o cuales sean las normas que, lejos de quedar satisfechas con esa habilitación, requerirían la hipotética reserva de ley supuestamente conculcada. Y de otro, porque tampoco llega a identificarse en las previsiones reglamentarias una o unas que, por subsumirse propiamente en el supuesto del artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, hubieran exigido para su correcta elaboración la previa petición de informe del Consejo General del Poder Judicial.

Se argumenta a continuación que la regulación reglamentaria del régimen disciplinario de los Corredores de Comercio desarrollada por el Real Decreto impugnado (arts. 163 y siguientes) no se atiene al mandato legislativo habilitante (Disposición Adicional Octava de la Ley 3/1994) en la medida en que añade nuevos tipos punibles al Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado y suprime otros. Además, en cuanto a la tipificación como falta grave de "... los actos que entrañen menosprecio o descrédito de la capacidad profesional de otros Corredores", tanto el Ministerio de la Presidencia como el de Administraciones Públicas han expresado su opinión contraria a dicha tipificación por su inconcreción y por cuanto puede llegar a impedir cualquier tipo de crítica sobre la actuación de otros Corredores, lo que sería limitativo del derecho constitucional a la libertad de expresión (art. 20 CE.). Y por fin, concluye el argumento, la generalidad de la Disposición Adicional Octava de la Ley 3/1994, al referirse a "actos denigratorios de otros fedatarios públicos" ha sido constreñida a los dirigidos contra Corredores de Comercio, lo que supone una limitación respecto a la norma habilitante, restricción para la que la Administración carece de competencia.

Sin embargo, basta observar aquella norma habilitante, contenida en la Disposición Adicional Octava de la Ley 3/1994, para comprender que el legislador ha querido que además de las que resulten de la remisión a la normativa propia de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, tengan también el carácter de faltas, para los Corredores de Comercio, las que la propia Disposición prevé; por tanto, la mera adición de tipos a los previstos en el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, no implica por sí sola conculcación de la norma habilitante. Ni tampoco la conculca la supresión de otros, pues el número 1 de aquella Disposición Adicional Octava es también suficientemente expresivo de que la remisión al régimen disciplinario de los funcionarios civiles de la Administración del Estado lo es "en general", sin exigencia por tanto de que todos y cada uno de los tipos previstos en ese régimen hayan de pervivir como tales para los Corredores de Comercio.

De otro lado, en la descripción de la falta no grave y sí muy grave consistente en "actos que entrañen menosprecio o descrédito de la capacidad profesional de otros corredores", se acude al empleo, admisible, de conceptos jurídicos indeterminados que, sin embargo, no arrojan la incertidumbre proscrita por el artículo25 de la Constitución, pues permiten predecir con suficiente grado de certeza cuales sean las conductas subsumibles en el tipo así construido; tipo que, en fin, no conduce a reputar falta cualquier crítica sobre la actuación de otros Corredores, ni constriñe a una ilícita limitación del derecho a la libertad de expresión.

Por último, en lo que resta del argumento impugnatorio que ahora se examina, la interpretación restrictiva que la norma reglamentaria ha hecho del destinatario o sujeto pasivo de la falta consistente en la realización de actos denigratorios, no se opone al sentido y finalidad de la norma habilitante, ni la infringe por tanto, pues cabe entender que es la que mejor se acomoda a la razón de ser de un tipo que, como todos los de naturaleza disciplinaria, se justifica tan sólo en la medida que es necesario para preservar el correcto desenvolvimiento de la función, sin necesidad por tanto de que se extienda a la protección de la fama o crédito de quienes pertenezcan a otros colectivos, ya amparada en lo necesario a través de las previsiones generales del ordenamiento jurídico.

En el siguiente de los fundamentos jurídico materiales se argumenta que la supresión de la exigencia de presencia personal del Corredor de Comercio en el acto de otorgamiento de los contratos por parte de los representantes de las entidades financieras infringe el principio de igualdad ante la ley.

No es así desde luego, o no es ese en todo caso el hipotético vicio de ilegalidad que cabe imputar a la excepción prevista en el párrafo primero del artículo 33 del Reglamento. Debe en efecto recordarse que el trato desigual proscrito es aquel que carece de justificación objetiva y razonable; lo cual no es lo que cabe afirmar de una excepción que ha sido motivada explícitamente en el procedimiento de elaboración de la norma y que se prevé exclusivamente para un determinado supuesto, referido al otorgamiento hecho por las entidades financieras a través de sus representantes, en el que cabe ver elementos o componentes singulares que no son irrelevantes y que, por tanto, no hacen irrazonable el trato diferente. En esta línea, el vicio imputado, único que debe ahora ser analizado, ha de rechazarse al observar: 1) el texto del preámbulo del Real Decreto impugnado, en cuyo párrafo cuarto se lee que la exigencia de presencia personal se excepciona "en lo relativo al otorgamiento de los documentos por los representantes de las entidades financieras. Con esta solución, a la vez que se cumple la función tuitiva de la intervención, se respeta la agilidad del tráfico. Repárese que la nueva regla, aunque exige la presencia personal del corredor en el acto de otorgamiento por el consumidor o usuario, no exige la unidad de acto de los distintos otorgamientos, salvo que lo soliciten las partes contratantes"; y 2) la Memoria del Proyecto de Real Decreto, en la que se lee que la excepción se justifica por las siguientes razones: a) se agiliza el tráfico mercantil; b) "a priori" no es necesaria la protección o asesoramiento del fedatario; c) la acreditación de la regularidad del poder de representación consta de manera fehaciente en documento público; y d) el resto de requisitos de supervisión de la intervención quedan salvaguardados "a posteriori" por la comprobación del propio Corredor. En definitiva, la norma ofrece una justificación objetiva y razonable de la excepción, que impide apreciar la vulneración del principio de igualdad, único vicio que se imputa en el particular ahora examinado.

La previsión del artículo 130.g) se combate con el argumento de que otorga facultades al Consejo General de los Colegios Oficiales de Corredores de Comercio que suponen la concesión de potestades normativas que sólo pueden ser otorgadas por disposición con rango de ley.

El argumento tampoco puede ser acogido, pues la facultad atribuida de dictar instrucciones de orden interno, en el ámbito de las disposiciones del propio Reglamento, a los efectos de velar por el exacto cumplimiento de las disposiciones vigentes por parte de los Colegios y de los Corredores, y que quedan sujetas a la posibilidad de que su aplicación sea suspendida o dejada sin efecto por el órgano de la Administración que aquel artículo prevé, se acomoda sin dificultad alguna a las previsiones aun más amplias de la Ley de Colegios Profesionales, y en concreto a las de su artículo 6.2.

Se argumenta por último que el artículo 145.b vulnera los principios constitucionales de igualdad ante la ley, de jerarquía normativa y de libertad de empresa, por cuanto establece exacciones limitativas del libre ejercicio de dichos derechos al penalizar con exacciones extraordinarias a aquellos Corredores de Comercio que en el ejercicio legítimo de su profesión realicen un número de operaciones superior al límite que fije la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

De nuevo sin embargo se trata de un trato desigual que se otorga a situaciones no iguales y que aparece razonada y razonablemente justificado en el procedimiento de elaboración de la norma a fin de procurar la salvaguarda del correcto desenvolvimiento de la función interventora. En este sentido, se lee en la Memoria que la prescripción del artículo 145 obedece al intento de garantizar un ejercicio racional de la fe pública.

Procede pues, por lo razonado, la íntegra desestimación del recurso interpuesto; sin quehaya lugar a hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas, al no apreciarse razones bastantes para ello.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,