STS, 26 de Junio de 1996
| Ponente | RAMON RODRIGUEZ ARRIBAS |
| Número de Recurso | 16/1993 |
| Fecha de Resolución | 26 de Junio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Junio de mil novecientos noventa y seis.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el Recurso de Casación nº.16/93 interpuesto por el Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada en fecha 7 de Noviembre de 1992 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso nº. 7103/91 interpuesto por "Almacenes La Fe
,S.A.","La Fe, Compañia de Seguros ,S.A.", "D. Adolfo " y "D. Carlos Manuel " y otros, sobre la modificación de la ordenanza reguladora de los precios públicos de la Empresa Mixta de Servicios Mortuorios.
Comparece como parte recurrida "Almacenes La Fe, S.A.",y otros representados por el Procurador Sr. Estévez Rodriguez, asistido de Letrado.
Por la representación procesal de "Almacenes La Fe, S.A.", "La Fe , Compañia de Seguros S.A.", "D. Adolfo " y "D. Carlos Manuel , y otros, se interpuso recurso contencioso administrativo y, formalizada la demanda en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió que se dictara Sentencia en los siguientes términos : que teniendo por formulada la demanda, se digne, en su día, dictar Sentencia estimando el presente recurso contencioso-administrativo y, en consecuencia, declarando la nulidad de la Modificación de la Ordenanza Reguladora de los Precios Públicos de la Empresa Mixta de Servicios Mortuorios de Vigo, S.A. (EMORVISA), aprobada por el Ayuntamiento de Vigo con fecha 21 de Diciembre de 1990 , o subsidiariamente , declarando que la entrada en vigor de dicha ordenanza no tuvo lugar hasta que hubiesen transcurrido 15 días desde la recepción del acta del correspondiente acuerdo por la Administración del Estado y la Comunidad Autónoma; todo ello, con la condena al Ayuntamiento de Vigo, y a la Empresa Mixta de los Servicios Mortuorios de Vigo, S.A., a la devolución de las cantidades que hubiesen percibido indebidamente con la aplicación de dicha Ordenanza y su puesta en vigor anticipada.
Conferido traslado de aquella, a la representación procesal del Ayuntamiento de Vigo, evacuó el trámite de contestación pidiendo que , dando por contestada la demanda, se dicte Sentencia en su día desestimando totalmente el presente recurso, por ser ajustado a Derecho el acto administrativo impugnado.
En fecha 7 de Noviembre de 1992 la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: Fallamos "Que rechazando la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa alegada por la Administración Municipal demandada estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por "ALMACENES LA FE S.A." y otros, contra la desestimación del recurso de reposición formulado contra el Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Vigo, de fecha 5 de Abril de 1991, sobre modificación de la Ordenanza Reguladora de los Precios Públicos de la Empresa Mixta de Servicios Mortuorios de Vigo "EMORVISA" publicada en el B.O.P., de 4 de Enero de 1991, declarando dicho acuerdo contrario a Derecho, anulándolo. Sin imposición de costas."TERCERO.- Contra dicha Sentencia se preparó recurso de casación al amparo del artículo 96 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, en la redacción que le dio la Ley 10/1992 de 30 de Abril , e interpuesto este compareció como parte recurrida, "Almacenes La Fe, S.A." y otros, que se opusieron al mismo pidiendo la confirmación de la sentencia dictada en la instancia; tras de lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, acto que tuvo lugar el 20 de Junio de 1996.
En el presente recurso el Ayuntamiento de Vigo pretende que se case la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que rechazó la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación opuesta por la Administración Municipal, y estimó el recurso interpuesto por "Almacenes La Fe, S.A." y otros, sobre modificación de la Ordenanza Reguladora de los Precios Públicos de la Empresa Mixta de Servicios Mortuorios de Vigo "EMOVIRSA", anulándola por carecer de la autorización de la Junta de Galicia.
Con caracter previo han de examinarse la alegaciones de la parte recurrida que se presentaron como "Causas de inadmisibilidad del Recurso de Casación" en base , una de ellas, al argumento de que el recurrente, Ayuntamiento de Vigo, ha omitido acreditar el acuerdo para el ejercicio de acciones , que corresponde al Pleno de la Corporación y que debería ir precedido de informe de Letrado, para lo que invoca los preceptos de la Legislación de Regimen Local y concluye que concurre la causa de inadmisibilidad del artículo 82.f) en relación con el artículo 52.2. de la Ley de la Jurisdicción.
Las causas de inadmisión del recurso de casación son las específicamente reguladas en el capítulo II del Título Cuarto de la Ley de la Jurisdicción, redactado por la Ley 10/92 de 30 de Abril, sin que sea aceptable la pretendida aplicación de las establecidas en los preceptos invocados para la primera instancia del recurso contencioso administrativo.
La misma suerte de rechazo ha de correr la pretensión sobre otra causa de inadmisibilidad que tratan de oponer los recurridos con base en la supuesta concurrencia de "cosa juzgada", que intenta fundar en el artículo 82.d.) de la Ley de la Jurisdicción y que tampoco tiene cabida en este trámite casacional, en la forma que se propone.
El primer motivo de casación se articula al amparo del artículo 95.1.4º. de la Ley de la Jurisdicción; por interpretación errónea del artículo 28.1. a) y b) de la Ley citada, en relación con el artículo 24 de la Constitución.
Se alega -como en la instancia- que concurría la causa de inadmisibilidad del artículo 82.b) de la Ley de la Jurisdicción por falta de legitimación activa de los recurrentes , por ausencia de "interés legítimo", al no afectar la anulación del acto impugnado a beneficio alguno de caracter personal o corporativo y actual, sin que el mero planteamiento de una petición ante la Administración, aunque sea por via de recurso, equivalga al reconocimiento de dicha legitimación.
Se rechaza por el recurrente en casación la tesis de la Sentencia de que el concepto de "interés directo" del artículo 28.a.) de la Ley de la Jurisdicción haya sido superado por el artículo 24 de la Constitución Española y que se extienda a los intereses legítimos de cualquier persona, ya que ello llevaría a la creación de una "acción popular" en la jurisdicción contencioso-administrativa, lo que se reputa en contraposición con el artículo 125 de la propia Constitución, que solo permite dicha "acción popular" como excepción que ha de establecerse de manera expresa en una Ley, cuando concurran "derechos e intereses legítimos".
Mas concretamente el recurrente lo considera tambien opuesto a la Legislación de Regimen Local, asi se cita el artículo 447 del Real Decreto Legislativo 781/86, que exige ser habitante del término del municipio para impugnar sus presupuestos, pero en otro caso impone estar directamente interesado en dicho presupuesto.-Tambien invoca la Sentencia de esta Sala de 11 de febrero de 1987 que reconoció que una Compañia Aseguradora estaba legitimada no por el mero interés de la legalidad, sino por que lo autoriza el artículo 43 de la Ley 50/80 del Seguro Privado.
En el caso de autos, -concluye el recurrente- lo que se debate es la legalidad de la modificación de una Ordenanza Municipal sobre precios de unos servicios públicos , en la que no se han tenido en cuenta supuestas competencias de la Comunidad Autónoma y esta cuestión no permite la intervención de losparticulares.
Para establecer el actual alcance del concepto de "interés", que posibilite la actuación de los particulares ante la jurisdicción contencioso-administrativa, ha de partirse de esa misma actuación en la via administrativa previa, como presupuesto inexcusable.
A dicho efecto , después de la Constitución de 1978, el apartado c) del artículo 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17-7-1958 ha sido interpretado por la jurisprudencia de esta Sala y la del Tribunal Constitucional, asi como por la doctrina mas moderna, en el sentido de entender que por "interés legítimo personal y directo" (que es en todo caso mas amplio que el concepto de "derecho subjetivo") debe reputarse toda situación jurídica individualizada, que de manera singular respecto a la generalidad de los ciudadanos se pueda ver afectada por la actuación de la Administración y que pueda ser origen de beneficio o perjuicio, incluso moral.
Esta concepción del "interés" conduce al decaimiento de las exigencias de ser "personal" y "directo", para poner el acento exclusivamente en el caracter de "legítimo".
De forma consecuente con la expresada evolución, la Ley 30/92 de Regimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el artículo 31 ( que es trasunto del 23 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo) en su simétrico apartado c) lo reduce a la condición de "intereses legítimos", los que convierten en "interesados" a sus titulares, a efectos de poder intervenir en el procedimiento administrativo y además lo refiere a las "individuales y colectivos".
Por su parte el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de Diciembre de 1956, establecía que la cualidad que ha de tener el interés para obtener legitimación activa era la de ser "directo" (apartado a) del nº.1. del artículo 78) y en el caso de impugnación de disposiciones de caracter general , apartado b), que "afectara directamente", aunque lo reducía a las Entidades que ostentaran la representación o defensa de intereses de caracter general o corporativo, con la excepción del artículo 31 de la propia Ley, que lo extiende a todos los administrados que hubieren de cumplir las disposiciones impugnables sin previo requerimiento individual.
Pues bien, como ya se ha apuntado , la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional (Sentencia 160/1985 de 28 de Noviembre , entre otras) que la Sentencia de instancia cita, ha declarado afectado el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa por el artículo 24 de la Constitución, en cuanto garantiza la tutela judicial efectiva, en el sentido de extender la legitimación activa en el proceso a cuantos ostenten "interés legítimo", que ha de entenderse como la posibilidad efectiva de repercusión no solo directa, si no tambien indirecta, de la resolución que se dicte en la esfera jurídica de la persona natural o jurídica de que se trate.
En definitiva este concepto de "interés legítimo" como habilitante para la actuación en via administrativa y jurisdiccional es el mas conforme al criterio de la Constitución que en el artículo 162 es lo unico que exige para la interposición del recurso de amparo, lo que no tendría sentido si fuera mas restrictiva la posibilidad de intervención en las fases necesariamente precedentes.
Esta Sala ha venido acogiendo estos principios, sin que ello suponga- como teme la corporación recurrente- que ello lleve a una suerte de "acción popular" en materia administrativa, por que la exigencia de interes legítimo supone siempre una limitación que impide la extensión a todos de la facultad de intervención en el proceso.
La Sentencia de instancia en este aspecto recoge la doctrina expuesta y por lo tanto ha de ser confirmada.
En cuanto al caso de autos tambien ha de confirmarse el criterio de la Sala sentenciadora en la doble vertiente de que la legitimación activa les habia sido reconocida en via administrativa por el Ayuntamiento de Vigo y que la actividad de los recurrentes se veía afectada de manera concreta por la disposición impugnada, lo que les situaba en el marco del interés legítimo habilitante para interponer el recurso.
El segundo motivo de casación se ampara en el inciso 4º del nº.1 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, alegando que la Sentencia de instancia ha incurrido en aplicación indebida del artículo 45 del Decreto 2263/74 de 20 de Julio y violación de los artículos 137 y 140 de la Constitución, en relación con el 38 de la misma y de los artículos 1 a 8 del Decreto 2695/77 de 28 de Octubre y el artículo 13 del Decreto 108/87 de la Consejeria de Sanidad de la Junta de Galicia de 14 de Julio .El fondo del asunto consiste en que frente al criterio de la Sentencia recurrida que sostiene : " a modificación de las tarifas de los Servicios Mortuorios de Vigo (EMORVISA) ha de ser aprobada por la correspondiente Consejeria de dicha Comunidad, por tratarse de servicios de carácter mercantil sujetos a dicho control por el artículo 148 R.S.C.L.," la Corporación recurrente afirma su competencia exclusiva para la modificación de tarifas, alegando que aunque se trate de un servicio prestado en régimen de monopolio, el control de la Comunidad Autónoma debe limitarse, conforme al artículo 86.3.LRBRL, a la decisión de establecer ese régimen , pero no puede alcanzar a todas las actuaciones producidas en su desarrollo, que están amparadas por el principio de autonomía municipal consagrado en los artículos 137 y 140 de la Constitución.
La cuestión ha sido ya decidido por esta Sala en la reciente Sentencia de 3 de Mayo de 1996 al resolver el recurso de casación tambien formulada por el Ayuntamiento de Vigo contra la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 24 de Septiembre de 1992 en relación con Acuerdo de la Consejeria de Presidencia y Administración Pública de la Junta de Galicia, que resolvió no autorizar la modificación de las tarifas de la Ordenanza Reguladora de los precios de los servicios prestados por la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Vigo (EMORVISA) acordadas por el expresado Ayuntamiento.
En las fundamentaciones del expresado fallo se dice " El artículo 86 L.R.B.R.L. se refiere, lo mismo que el artículo 97 T.R.R.L., a la posibilidad de las entidades locales de ejercer la iniciativa pública en la actividad económica, conforme a lo previsto en el artículo 128.2. de la Constitución, y a la decisión de realizar esa actividad, bien en régimen de libre competencia, bien en el de monopolio, por lo que la aprobación que en este último caso se requiere del Organo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, se refiere al acuerdo de actuar en régimen de monopolio, pero no a los posteriores actos que el ejercicio de la actividad dé lugar, porque la actividad sigue siendo municipal y la prestación en régimen de monopolio no la transforma en una actividad tutelada por la Comunidad Autónoma.
Por otra parte, si todas las tarifas exigibibles como contraprestación de servicios de carácter mercantil o industrial estuvieran sometidas a tutela de la Administración Central o Autónomica, sobraría la expresión "en su caso" que utiliza el artículo 148 R.S.C.L. . El precepto se refiere a actividades municipales de carácter mercantil o industrial prestadas, en concurrencia con la iniciativa privada o en regimen de monopolio ( para este precepto el régimen de prestación es indiferente), pero en el ámbito de la actividad económica por lo que si en este ámbito los precios están sujetos a control, no podían dejar de estarlo porque la actividad se desempeñare por una entidad local. En definitiva, el citado artículo remite a la legislación general sobre control de precios, muy estricta en la fecha en que se publicó en el R.S.C.L., pero reducida en la del acuerdo de modificación de tarifas que da lugar al presente proceso, al régimen establecido por el Decreto 2695/1977, de 28 de Octubre, que impone para determinados precios, entre los que no se encuentran los correspondientes a la prestación de servicios mortuorios, un sistema de control basado en la necesidad de solicitar autorización o simplemente comunicar , los precios correspondientes. Esta correspondencia con la legislación general sobre control de precios está claramente reconocida en el artículo 107.1. L.R.B.R.L. que únicamente somete al control de las Comunidades Autónomas (o de otra Administración competente) la determinación de las tarifas en que así sea necesario, con arreglo a la legislación sobre política general de precios.
Como tambien se argumenta en la Sentencia citada : Sin embargo ello no significa que las tarifas exigibles por EMORVISA puedan ser fijadas por el Ayuntamiento de Vigo con absoluta libertad. Se trata de tarifas exigidas por un servicio prestado por Empresa mixta con carácter de monopolio por lo que aquellas, conforme al artículo 155.1 y 3. R.S.C.L. tienen naturaleza de tasa,, y ello remite, en cuanto a la forma, a la necesidad de aprobar una Ordenanza fiscal para su exacción y, en cuanto al fondo, al límite establecido en el artículo 24 de la Ley 39/1988 de 28 de Diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, de que su importe no exceda, en su conjunto, del coste real o previsible de servicio o actividad de que se trate, coincidente en este caso, por tratarse de la prestación de un servicio de primera necesidad, con el establecido en el artículo 149.4.R.S.C.L.
Las tarifas objeto de controversia en este proceso han sido reguladas por el Ayuntamiento de Vigo como si se tratara de un precio público y no de una tasa, pero esto no es materia del presente recurso de casación, que se concreta en las posibilidades de intervención que sobre ellas tiene la Junta de Galicia y, desde esta perspectiva, es claro que, conforme a los artículos 49 y 11 L.R.B.R.L., la competencia para la aprobación de Ordenanzas Locales corresponde exclusivamente al Pleno de la Corporación, habiendose suprimido , desde la Ley 40/1981, de 28 de Diciembre, las facultades de fiscalización que, respecto a los Acuerdos de las Corporaciones Locales aprobatorios de Ordenanzas Fiscales, correspondían, según el artículo 723 de la Ley de Régimen Local, a los Delegados de Hacienda.En conclusión tambien en este recurso ha de estimarse el motivo de casación expresado y casar la Sentencia.
En cuanto a costas y habiendo de darse lugar al recurso, ha de aplicarse lo prevenido en el artículo 102.2. y por lo tanto estarse a las reglas generales en lo referente a las de la instancia y en las de estos autos cada parte satisfará las suyas.
Por lo expuesto en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos estimar y estimamos, por el segundo de los motivos invocados, el recurso de Casación interpuesto por el Ayuntamiento de Vigo, contra la Sentencia dictada en fecha 7 de Noviembre de 1992 por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso contencioso administrativo nº. 7103/91, que casamos y en su lugar y desestimando la demanda en su día promovida por Almacenes La Fe, S.A. y otros, contra Acuerdos del expresado Ayuntamiento sobre aprobación de la Modificación de la Ordenanza de Precios Públicos por la prestación de Servicios Mortuorios, declaramos dichos actos conformes al ordenamiento jurídico, sin hacer declaración expresa sobre costas, en la instancia ni en este recurso.-Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa y se publicará en el Boletin Oficial del Estado, definitivamente, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo.Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
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