STS, 27 de Abril de 1998

PonenteCLAUDIO MOVILLA ALVAREZ
Número de Recurso260/1995
Fecha de Resolución27 de Abril de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Abril de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Real Decreto 2.416/94, de 16 de diciembre, por los COLEGIOS OFICIALES DE DELINEANTES DE ÁLAVA, GUIPÚZCOA Y VIZCAYA, representados por el Procurador D. José Luis Ferrer Recuero, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado de sus Servicios Jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Procurador D. José Luis Ferrer Recuero, en nombre y representación de los Colegios Oficiales de Delineantes de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, interpuso ante esta Sala recurso contencioso-administrativo contra al Real Decreto 2.416/94, de 16 de diciembre, sobre Título de Técnico Superior en Desarrollo de Proyectos Mecánicos y las correspondientes enseñanzas mínimas de Formación Profesional, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación y suplicando se dictase sentencia "por la que: 1.- Se estime el presente recurso contencioso administrativo. 2.- Se declare nulo de pleno derecho el Real Decreto 2.416/94, por el que se establece el título de Técnico superior en Desarrollo de Proyectos Mecánicos y las correspondientes enseñanzas mínimas, dejándolo sin efecto ni valor alguno. 3.- Se declare en su defecto: a) Que son nulas las determinaciones contenidas en el tercer párrafo del epígrafe 2.1.1 y la frase 'en el marco de las funciones y objetivos asignados por técnicos de nivel superior al suyo' del párrafo que sigue al apartado 'Requerimientos de autonomía en las situaciones de trabajo' del epígrafe 2.1.2, ambos del Anexo al Real Decreto antes mencionado, dejándolas sin efecto ni valor alguno. b) Que son igualmente nulas las determinaciones que hacen referencia a la actividad propia de los delineantes, que habrán de ser objeto de un Título profesional específico que atienda a la naturaleza de sus funciones y no a la materia sobre la que se desarrollan. c) En defecto de lo interesado en el anterior apartado b), que son igualmente nulas cuantas referencias se contienen a la denominación del Título concreto que se regula, que deberá ser sustituido por otro donde se incluya el término 'Delineante', tal y como se indica en la parte final del Fundamento de Derecho VI. 4.- Se condene a la Administración demandada a estar y pasar por las precedentes declaraciones, a adoptar cuantas resoluciones requiera su total cumplimiento y al pago de las costas del presente recurso".

SEGUNDO

El Abogado del Estado, en la representación que por Ley ostenta, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentación jurídica que consideró pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto recurrido".

TERCERO

Presentados los respectivos escritos de conclusiones se señaló para la deliberación, votación y fallo del presente recurso el día 15 de abril de 1.998, en que han tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso por los COLEGIOS OFICIALES DE DELINEANTES DE ÁLAVA, GUIPÚZCOA Y VIZCAYA el Real Decreto 2.416/94, de 16 de diciembre, por el que se establece el Título de Técnico Superior en Desarrollo de Proyectos Mecánicos y las correspondientes enseñanzas mínimas. En la súplica del escrito de demanda se interesa:

  1. La nulidad de pleno derecho del Real Decreto 2.416/94, de 16 de diciembre, dejándolo sin valor ni efecto alguno.

  2. Se declare, en su defecto: a) que son nulas las determinaciones contenidas en el tercer párrafo del epígrafe 2.1.1 y la frase "en el marco de las funciones y objetivos asignados por técnicos de nivel superior al suyo" del párrafo que sigue al apartado "Requerimientos de autonomía en las situaciones de trabajo" del epígrafe 2.1.2, ambos del Anexo al Real Decreto; b) que son igualmente nulas las determinaciones que hacen referencia a la actividad propia de los delineantes, que habrán de ser objeto de un título profesional específico que atienda a la naturaleza de sus funciones y no a la materia sobre la que se desarrollan; c) en defecto de lo interesado en el anterior apartado b), que son igualmente nulas cuantas referencias se contienen en la denominación del Título concreto que se regula, que deberá ser sustituido por otro donde se incluya el término "Delineante" tal como se indica en la parte final del Fundamento de Derecho Sexto.

SEGUNDO

La impugnación de los Colegios recurrentes se fundamenta sustancialmente en:

  1. De carácter formal por omisión en el procedimiento de elaboración de los informes preceptivos del Consejo de Estado, de los Colegios Profesionales de Delineantes y de las Comunidades Autónomas.

  2. De carácter material, ya que en definitiva la regulación de las nuevas titulaciones profesionales supone la desaparición de la profesión de delineante, al quedar diluida entre las que se establecen como consecuencia del desarrollo de la LOGSE y en el Real Decreto 676/93, de 7 de mayo, a lo que se añaden apreciaciones diversas que inciden supuestamente sobre el ejercicio mismo de la profesión, con vulneración del artículo 36 de la Constitución.

TERCERO

Esta Sala, en sentencias de 10 y 17 de marzo, 14 y 23 de mayo, 4 y 9 de junio, 9 de octubre y 19 y 27 de noviembre de 1.997, así como en la más reciente de 19 de enero de 1.998 que recoge la doctrina de las anteriores, ha tenido ya ocasión de decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen, como ocurre en el caso presente, los títulos correspondientes a estudios de formación profesional así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, sentando los siguientes razonamientos:

  1. En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...".

  2. En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1 se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1.993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos sino, sobre todo, a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del curriculum de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.C) La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 de la Constitución) comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1.984, 42/1.986, 93/1.992 y 111/1.993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.

  3. En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.

  4. Con referencia a esas normas reglamentarias, que trasladan y concretan en relación con un determinado título y sus correspondientes enseñanzas mínimas las directrices generales que había dispuesto aquel Real Decreto 676/1.993, se ha apreciado también que, en tal situación, ni la eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, ni la finalidad de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de aquellas normas, reclamaban exigir nuevamente el dictamen del Consejo de Estado, ya emitido en el procedimiento de elaboración del citado Real Decreto del que se hacía mero traslado y concreción a un título singular; ni lo reclamaba tampoco el principio de sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que proclama el artículo 103.1 de la Constitución, pues la nota o requisito referido a reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, que integra la previsión del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1.980, de 22 de abril, reguladora del Consejo de Estado, no es predicable propiamente, en una situación como la descrita, de aquellas normas, sino del Real Decreto que contiene las directrices generales que meramente se trasladan y concretan en las regulaciones singulares.

CUARTO

Por lo tanto, en aplicación del principio de unidad de doctrina, y sin necesidad de otros argumentos, procede rechazar ya el motivo de impugnación de carácter formal en el particular en que denuncia la omisión del dictamen del Consejo de Estado. Siendo esta misma la suerte que ha de correr dicho motivo en los otros dos particulares que lo componen. En cuanto a la omisión del informe de los Colegios Profesionales de Delineantes por las dos siguientes razones: una, porque como ya se dijo, el escrito de demanda no pone de relieve cual sea el alcance o importancia que para los intereses profesionales de los Delineantes tenga la modificación que introduce el Real Decreto impugnado, por comparación con la que hipotéticamente pudiera tener la regulación ya contenida en los Reales Decretos que completa; y otra, complementaria de la anterior, porque nada se dice en orden a que tales informes se hubieran omitido con ocasión de la elaboración de estos Reales Decretos que se completan, deduciéndose de las sentencias de este Tribunal de fechas 14 de mayo y 9 de octubre de 1.997 (fundamento jurídico cuarto, in fine, de una y otra) que dicho trámite sí fue concedido al elaborar los Reales Decretos 2.208 y

2.209 de 1.993. Y por fin, la exigencia de "previa consulta a las Comunidades Autónomas" que se dispone en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, debe tenerse por cumplida en la elaboración del Real Decreto impugnado, no sólo porque así se afirma en su preámbulo, sin que la parte recurrente haya ni tan siquiera solicitado el recibimiento del pleito a prueba para intentar acreditar lo contrario, sino también porque obra en el expediente administrativo una certificación, extendida por el Director General de Formación Profesional Reglada y Promoción Educativa,en la que se hace constar que el proyecto de aquel Real Decreto fue presentado y debatido en la sesión de la Comisión de Ordenación Académica de la Conferencia de Educación, celebrada los días 23 y 24 de marzo de 1.994 en San Sebastián, es decir, en una de las Conferencias Sectoriales a que se refiere el artículo 5 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

QUINTO

En los términos en que se formula el motivo de impugnación de carácter material no resulta fácil identificar, con la precisión debida, cual o cuales sean las normas jurídicas de superior rango jerárquico, o los principios generales de ineludible observancia, que hayan llegado a ser vulnerados por la norma reglamentaria que se impugna. La queja que en él se traslada parece ceñirse a dos tipos de consideraciones. Según una, al contemplarse en los Títulos de que se trata funciones que son típicas de la profesión de delineante, sin que este vocablo se incorpore en las denominaciones de aquéllos, y sin que, por otra parte, se haya establecido un título específico para tal profesión, se produce "la eliminación y desaparición de esta profesión, que pasa a diluirse entre numerosos y variopintos técnicos, calificados por la materia específica en que trabajan". Según otra, algunas de las previsiones contenidas en los Anexos de la norma ("Este Técnico actuará, en todo caso, bajo la supervisión general de Arquitectos, Ingenieros o Licenciados y/o Arquitectos Técnicos, Ingenieros Técnicos o Diplomados"; "A este Técnico, en el marco de las funciones y objetivos asignados por técnicos de nivel superior al suyo, se le requerirán en los campos ocupacionales concernidos, por lo general, las capacidades de autonomía en: ...") pueden entenderse como exigentes de una especie de jerarquía laboral o configuración organizativa de la empresa, limitativa del ejercicio de la profesión.

Sin embargo, de ninguna de esas dos consideraciones se deriva la ilegalidad del Real Decreto

2.416/94, pues éste, tal y como ya ha tenido ocasión de señalar este Tribunal Supremo en sus sentencias de 14 de mayo (Fundamento Jurídico Quinto), 9 de octubre (FJ Quinto) y 19 (FJ Cuarto) y 27 de Noviembre (FJ Quinto) de 1.997, no regula propiamente el ejercicio de una profesión, sino que define el perfil profesional que se asocia a los títulos que establece, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. Por ello, la norma en si misma, en sus efectos jurídicos, no menoscaba el ámbito o la posición profesional que pudiera venir atribuida o reconocida a los Delineantes, ni sujeta a limitación alguna el ejercicio de su profesión, pues su efecto jurídico, en lo que ahora importa, no es otro que el de regular el derecho a unos determinados títulos, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y el de reconocer como inherentes a ellos unas determinadas capacidades profesionales. Es más, el Real Decreto en cuestión pretende precisamente disipar toda duda sobre ese aspecto, tal y como afirma con reiteración en su Preámbulo, y por ello dispone en su artículo 1º la inclusión en cada uno de los Reales Decretos que completa de una Disposición Adicional del siguiente tenor: "De conformidad con lo establecido en el Real Decreto 676/1.993, de 7 de mayo, por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional, los elementos que se enuncian bajo el epígrafe "Referencia del sistema productivo" en el apartado 2 del anexo no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna y, en todo caso, se entenderán en el contexto de los citados Reales Decretos con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas".

En definitiva, en los términos en que el debate se ha formalizado, no llega este Tribunal a detectar que la norma reglamentaria vulnere lo dispuesto en otras de superior rango, o en principios generales que hubiera debido observar, procediendo en consecuencia la desestimación de la pretensión anulatoria -total y parcial- deducida contra ella.

SEXTO

Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razones bastantes para hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto en nombre del Rey, y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de los COLEGIOS OFICIALES DE DELINEANTES DE ÁLAVA, GUIPÚZCOA Y VIZCAYA contra el Real Decreto

2.416/94, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Título de Técnico Superior en Desarrollo de Proyectos Mecánicos y las correspondientes enseñanzas mínimas de Formación Profesional, por ser conforme a Derecho; sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos,mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Claudio Movilla.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Álvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.

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