STS, 21 de Enero de 1997

PonenteJUAN MANUEL SANZ BAYON
Número de Recurso9269/1991
Fecha de Resolución21 de Enero de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Enero de mil novecientos noventa y siete.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores al margen reseñados, el recurso de apelación que con el número 9.269/91, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Comunidad Autónoma de Canarias, el Ayuntamiento de Tacoronte y Olsbega S.A., contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de fecha 26 de junio de 1.991, en el recurso contencioso-administrativo número 454/88, sobre aprobación de Plan Parcial de Tacoronte y nulidad de modificación de Normas Subsidiarias, habiendo comparecido como apelado Don Joaquín .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que con estimación de los recursos interpuestos debemos declarar nulos por no estar ajustados a Derecho, los actos recurridos. Sin costas."

SEGUNDO

Contra dicha sentencia, se interpuso recurso de apelación, siendo admitido en ambos efectos, por el Tribunal de Instancia, con remisión de las actuaciones a este Tribunal previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante la representación legal de la Comunidad Autónoma de Canarias, el Ayuntamiento de Tacoronte y Olsbega S.A.

TERCERO

Desarrollada la apelación por el tramite de alegaciones escritas, lo evacuaron los apelantes, por escrito, en los que tras manifestar las que estimaron pertinentes, terminaron suplicando a la Sala dicte Sentencia estimando el recurso interpuesto. revocando y dejando sin efecto la Sentencia apelada, con expresa imposición de costas a la apelada..

CUARTO

Dado traslado a la parte apelada, para igual trámite, por ésta lo evacuó en escrito en el que tras manifestar lo que a su derecho convino, terminó suplicando se dicte sentencia desestimando el recurso.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día 9 de enero de 1.997, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 26 de junio de 1.991 estimó el recurso deducido contra la aprobación definitiva de la modificación de las Normas Subsidiarias y Plan Parcial "Piedra de Torres" decretados por el Excmo. Ayuntamiento de Tacoronte el 29 de enero de 1.988 tras su aprobación provisional el 10 de diciembre de 1.987. La Sentencia impugnada declaró la nulidad de dichos actos administrativos aprobatorios de la Modificación de las Normas Subsidiarias de Tacoronte y del Plan Parcial "Piedra Negra" y por no ser ajustados a derecho, desestimando la petición indemnizatoriasolicitada por el actor y aquí apelado.

SEGUNDO

Se aceptan los Fundamentos de Derecho segundo y tercero de la Sentencia apelada que se transcriben a continuación: SEGUNDO.- La modificación de las Normas Subsidiarias, se hacen con un solo objetivo, que es el de favorecer a la empresa "Olsbega" que quería instalar en unos terrenos de su propiedad, sitos en la zona conocida como "Piedra de Torre" la sede central de su industria, zona que según las Normas aprobadas en Abril de 1.987, tenía la calificación de "agrícola protegida", pero en la que la referida empresa era titular de 55.000 metros cuadrados y en tal sentido hace su solicitud que el Ayuntamiento acepta y concede, para lo que tiene que Modificar las Normas Subsidiarias en este punto concreto de la zona industrial y elaborar y aprobar el correspondiente Plan Parcial. Ante esta situación se plantea la cuestión de la posible existencia de una desviación de Poder. TERCERO.- La desviación de poder aparece tipificada en la Ley Jurisdiccional en su artículo 83-3 al expresar en ese precepto que "constituiría desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados para el ordenamiento jurídico". Y por su parte esta cuestión ha sido objeto de una vasta jurisprudencia que perfila los requisitos y elementos a tener en cuenta para tal declaración, insistiendo siempre como elemento destacado de su apreciación, la convicción del juzgador que la adquiere por la producción de hechos y circunstancias que rodean el acto de la administración al que se le supone enmarcado en esa desviación. Y si este planteamiento teórico y general lo trasladamos al campo del presente recurso, podemos establecer que efectivamente estamos en presencia de un desviación de poder en base a los siguientes acontecimientos: por un lado, el que la modificación de las Normas Subsidiarias se hacen con miras, no a un interés de carácter general, sino de tipo particular, acceder a la petición de una empresa de cambiar la calificación de una zona como agrícola protegida en urbanizable a efectos de instalación en zona de 55.000 metros cuadrados, en los cuales no puede instalar su industria, por cuanto que no lo permite la calificación del suelo, tal como estaba en las Normas Subsidiarias. Por otro lado ha de tenerse en cuenta, que es la propia administración, en este caso el Ayuntamiento de Tacoronte, el que da pie de modo claro a apreciar esa desviación, cuanto en la Memoria y sobre todo en la resolución aprobatoria, dice... 2º) Clasificar como suelo industrial la zona de "piedra de Torres"... pues estando interesado "Olsbega S.A." en la instalación de la sede central de su industria, y siendo propietaria de 55.000 metros cuadrados en esa zona, creemos muy interesante que esta empresa pueda tener su ubicación en Tacoronte"... Junto a lo expuesto, todavía existen otros hechos que demuestran esta desviación, así la de que habiéndose establecido en las normas subsidiarias, que la zona industrial tendría una extensión de 50.000 metros cuadrados, a los pocos meses de su aprobación, que tuvo lugar en Abril del 89, se modifica esa zona, alegando que es insuficiente para entender a la demanda de suelo industrial. demanda que debería ser tan grande, que no solo resultaba insuficiente, el ampliar esa referida zona industrial de 50.000 metros cuadrados a 129.000 metros cuadrados, sino que además hacía necesario extender a otra zona, no calificada como zona industrial para esa finalidad. Pero es lo cierto que el Ayuntamiento, se limita solo a realizar una declaración genérica de "demanda de suelo industrial, pero no justifica ni aporta con detalle, cuales eran las ofertas, número de metros cuadrados a ocupar, finalidad perseguida etc... Por lo que al no poder probar que eran muchas las citadas ofertas, solo queda el que sería conveniente que se calificara de zona industrial, los terrenos donde la empresa OLSBEGA, iba a instalar su industria. Todo lo cual, crea con efectos de convicción en esta Sala que no es el interés general el que se puso como fin al modificar las Normas subsidiarias sino el particular."

TERCERO

La naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el "ius variandi" que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro que la revisión o modificación de un planeamiento no puede, en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este "ius variandi" reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecionalmente, -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución.

Esta facultad innovadora de la Administración materializada en la ordenación de un Plan Urbanístico, tiene unos límites propios derivados del necesario acatamiento a los estándares urbanísticos previstos en la legislación general sobre ordenación del suelo, no menos que a la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial con ausencia, en todo caso, de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de los problemas urbanísticos planteados dentro de una realidad social determinada. Esta facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores ha de reconocerse a la Administración, tanto en orden a la clasificación como a la calificación del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre dentro del contorno limitativo antes indicado.

Los derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinacionesmodificativas que les afecten. Solamente, si se prueba que el interés público en cuya virtud se ha actuado, no existe o ha mediado error en su satisfacción, se podrá invocar con éxito la nulidad del planeamiento o su modificación o revisión.

CUARTO

Las Normas Subsidiarias del planeamiento dictadas con la finalidad de definir para los Municipios carentes de Plan General, la ordenación urbanística concreta del territorio, pueden tener por objeto clasificar el suelo en urbano, urbanizable y no urbanizable, estableciendo la ordenación del suelo urbano y de las áreas aptas para la urbanización que integran el suelo urbanizable, y fijando, si así procede, las normas de protección del suelo no urbanizable, - artículos 88 y 91 del Reglamento de Planeamiento-.

Una de las determinaciones a contener por tales Normas es la asignación de usos para los diferentes tipos de suelo, delimitando los sectores o fijando los criterios para su determinación por los Planes Parciales -artículo 93 del citado ReglamentoLa doctrina jurisprudencial de esta Sala -Sentencias de 10 de febrero de 1.983 y 30 de junio de 1.992-distingue en la elaboración o modificación de los Planes una actividad jurídica o reglada que viene sometida a normas formales y materiales de obligada observancia, y una actividad de oportunidad técnica o discrecional en la que se elige entre varias alternativas, una determinada solución de ordenación del territorio, que se concreta en relación con el uso del suelo, en la asignación de determinados destinos a los terrenos según el criterio técnico -discrecional- de los redactores del Plan.

QUINTO

El cambio de clasificación de un suelo que pasa de un carácter agrícola -no urbanizable- a la condición de suelo de uso industrial -urbanizable- es una cuestión de índole discrecional pero ello no excluye la posibilidad de una revisión jurisdiccional -Sentencias de 17 de junio de 1.989, 22 de diciembre de

1.990, 2 de abril de 1.991 y 14 de abril de 1.992 entre muchas otras- ya que el control jurisdiccional de la Administración, tan precisamente explicitado en el artículo 106.1 de nuestra Constitución se extiende a estos aspectos discrecionales, a través de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración desfigurarlos o incluso inventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su valoración y también puede ejercerse tal control a través de los principios generales del derecho, que -artículo 1.4 del Código Civil- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquellos, al estar sometida la Administración - artículo 103.1 de la Constitución- no solo a la Ley sino también al Derecho.

Por ello, la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer lugar, a la verificación de la realidad de los hechos, valorando si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquellos de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, o una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -artículo 9.3 de la Constitución-, que en definitiva aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta, en fuente de decisiones que no resulten justificadas.

SEXTO

Toda revisión o modificación de un planeamiento determinado requiere su correspondiente motivación, que puede llegar a ser especialmente intensa y relevante cuando así lo requieran las concretas circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado, como por ejemplo, como aquí sucede, el muy escaso lapso temporal transcurrido entre el planeamiento primitivo y el modificado.

Como ya ha expuesto esta Sala -Sentencias de 2 de enero de 1.992, 13 de febrero de 1.992 y 15 de diciembre de 1.992 entre otras- es bien conocida la importancia de la memoria como documento integrante del Plan o lo que es lo mismo, de las Normas Subsidiarias -artículos 12.3.a), 71.5 de la Ley del Suelo de

1.976 y 95.1 del Reglamento de Planeamiento- ya que la memoria es ante todo la motivación del Plan o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y por consecuencia, las determinaciones del planeamiento. La Memoria, es pues, una exigencia insoslayable de la Ley, tal como se deriva de los preceptos mencionados.

El Plan o Normas Subsidiarias, que tienen una clara naturaleza normativa, exigen como elemento integrante esencial la Memoria, pues la profunda discrecionalidad del planeamiento, producto normativo emanado de la Administración y que pese a ello está habilitado para regular el contenido del derecho de propiedad -artículo 33.2 de la Constitución- explica la necesidad esencial de la Memoria como elemento fundamental para evitar la arbitrariedad. De su contenido ha de fluir la motivación de las determinaciones delplaneamiento, como de las modificaciones que puedan producirse.

SEPTIMO

El examen de los hechos, como elemento de control de la potestad discrecional administrativa, nos pone de relieve en los presentes autos, que las Normas Subsidiarias de Tacoronte fueron aprobadas definitivamente en abril de 1.987, produciéndose la aprobación inicial de la modificación de las mismas el 15 de octubre de 1.987 y su aprobación definitiva el 29 de enero de 1.988, existiendo pues un lapso temporal de unos seis meses desde la vigencia de tales normas originarias hasta la aprobación inicial de su modificación y de nueve meses hasta la aprobación definitiva.

Las Normas Subsidiarias de abril de 1.987 establecieron un Polígono industrial en la zona del "Escaño" de 50.400 metros cuadrados mientras que la Modificación de Enero de 1.988 aumentó la extensión de ese tipo de suelo a 119.000 metros cuadrados y además creando también suelo industrial en la zona "Piedra de Torres" de 92.250 metros cuadrados con lo que se pasó en tan corto espacio de tiempo a incrementar el suelo industrial en 68.250 metros cuadrados en el "Escaño" y en 92.250 metros cuadrados en "Piedra de Torres", pasando pues de los 50.400 metros cuadrados iniciales de ese tipo de suelo a los 211.250 metros cuadrados habilitados en la modificación de las Normas aquí impugnadas.

La mayor parte de ese nuevo suelo industrial, tenía en las Normas subsidiarias de Abril de 1.987, la clasificación de suelo no urbanizable -agrícola protegido- aprobándose el Plan Parcial de "Piedra de Torres", a instancia de la entidad "Olsbega S.A.", aquí apelante, propietaria de una parcela de 55.770 metros cuadrados en esa zona, para instalar allí una planta de embotellado de cerveza.

Ni en la Memoria de la Modificación de las Normas Subsidiarias ni en la prueba practicada en autos aparece, salvo indicaciones de tipo general, indicio o dato concreto alguno que justifique la mayor demanda de suelo industrial producida en tan breve espacio de tiempo como el transcurrido entre la aprobación de tales Normas Subsidiarias.

OCTAVO

Conforme a lo expresado, es cierto, que en principio, la Modificación de unas Normas Subsidiarias, puede contener una variación tanto en la clasificación de suelo como en su calificación habilitadora de otro uso, pero no es menos evidente que tal modificación ha de ser adecuadamente motivada, con un mayor grado de enfatización exigible en dicha motivación, cuando la modificación se produce en un espacio temporal tan ridículamente breve como el aquí contemplado. Veamos pues si la verificación de la realidad de los hechos guarda coherencia lógica con la nueva decisión planificadora discrecional contenida en la Normativa aquí impugnada. Es ciertamente impensable que unos terrenos -el suelo por naturaleza es de índole permanente- merecedores de la consideración clasificadora de suelo agrícola protegido, en las Normas de abril de 1.987, pasen en seis o nueve meses a ser terrenos de escaso futuro agrícola como la califica el Ayuntamiento de Tacoronte en su escrito de alegaciones.

Es también muy difícilmente imaginable que en dicho espacio de tiempo, se produzca una tal enorme demanda o perspectivos concretas de ella, de suelo industrial justificadoras de la habilitación de dicho suelo en extensión de 211.250 metros cuadrados, cuando nueve meses antes se habían afectado solo 50.400 metros cuadrados a dicho uso.

En la Memoria del Plan Parcial de "Piedra de Torres", tramitado y aprobado simultáneamente con la modificación de las Normas Subsidiarias, solamente se alude a la "demanda de zonas para la urbanización y subsiguientes edificaciones", "así como en la necesidad de un área industrial especialidad en la elaboración de productos alimenticios", sin concreción alguna tampoco sobre el incremento de demanda justificativo de la creación de ese Polígono industrial, que no había sido ni siquiera idóneo ni concebido en las Normas de abril de 1.987, y cuyo suelo clarificó como "agrícola protegido".

No olvidemos que tal Plan Parcial -tramitado simultáneamente a la Modificación de las Normas Subsidiarias, sin duda, para posibilitar su aprobación- fue materializada a instancia y por iniciativa de la entidad "Olsbega S.A.", propietaria de un terreno en ese Polígono y que deseaba instalar una planta embotelladora de su producción industrial.

Todo lo expuesto, a la luz de la doctrina antecitada, es revelador de la falta de existencia de motivación justificada adecuadamente para la transformación de suelo no urbanizable en suelo urbanizable -uso industrial-, ni hay dato o informe suficiente alguno que acrediten o razonen justificadamente el cambio de afección de esos terrenos a uso industrial, ni hay constancia que la coyuntura económica o social hubiere variado para favorecer tal cambio de decisión planificadora.

Todo ello, es revelador de la no existencia de otra motivación que la de satisfacer los deseos einiciativas de la entidad "Olsbega S.A.", para instalar una planta industrial en el terreno de su propiedad, lo que supone desde luego, la subordinación de los intereses generales a los de un interés privado o particular conculcando con ello la principal finalidad de la actividad administrativa de servir con objetividad los intereses generales, proclamada en el artículo 103 de la Constitución.

En consecuencia, procede desestimar el presente recurso de apelación y confirmar la Sentencia apelada, toda vez que la anulación de la Modificación de las Normas Subsidiarias de Tacoronte, conlleva la del Plan Parcial, dimanante y subsidiario de aquellos sin haber lugar por tanto a indemnización alguna; tal como se decretaba en la Sentencia apelada.

NOVENO

No ha lugar a expresa declaración sobre costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación legal de la Comunidad Autónoma de Canarias, El Ayuntamiento de Tacoronte y la entidad Olsbega S.A.; contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife de 26 de junio de 1.991, dictada en el recurso número 454/1.988, la cual confirmamos sin hacer expresa declaración sobre costas procesales.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ponente Excmo. Sr. Don Juan Manuel Sanz Bayon, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.

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