STS, 19 de Julio de 1996

La representación procesal de D. Miguel Ángel interpuso ante esta Sala recurso contencioso administrativo contra el mencionado acuerdo del Consejo de Ministros, de fecha 10 de enero de 1986, y contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la misma decisión de imponer al demandante la sanción de 487.024 pesetas de multa y 2.435.120 pesetas, como pago sustitutorio del decomiso de mercancía.

Admitido a trámite el recurso, se acordó la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo, que una vez recibido y completado se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó con el oportuno escrito, en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando de la Sala sentencia "por al que, estimando la demanda, declare la nulidad del procedimiento en toda su extensión que deberá reponerse al momento inicial; en su defecto acuerde la terminación del mismo sin responsabilidad; y en defecto de todo ello, aún apreciando la comisión de una falta de las previstas en el artículo 56 punto 2, del Decreto de 23 de marzo de 1972, no concurriendo circunstancia modificativa alguna, imponga la sanción prevista en el art. 126.2, sin accesoria alguna y por lo tanto dejando sin efecto el decomiso de la mercancía, o el pago del importe de su valor, en su caso, sin imposición de costas". Por medio de otrosí solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito de contestación, en el que solicitaba se dictase sentencia desestimatoria de la pretensión deducida y confirmatoria de los actos administrativos impugnados. Asimismo, consideraba improcedente el recibimiento a prueba, por considerar que los hechos relevantes para la decisión del proceso estaban suficientemente acreditados en el expediente administrativo.

Por auto de 15 de febrero de 1989, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.

Concedido a las partes el plazo de quince días para que formulasen escrito deconclusiones, lo verificaron presentando sendos escritos en los mismos términos del contenido de los suplicos de la demanda y contestación.

Por providencia de 8 de marzo de 1996 se tuvieron por recibidas las actuaciones procedentes de la Sección Sexta y quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno les correspondiera. Y a tal fin se fijó el 16 de julio de 1996, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

En acta de Inspección del Servicio de Defensa contra el Fraude levantada, con fecha 13 de septiembre de 1984, en visita girada a la bodega de vinos de D. Miguel Ángel ubicada en la calle DIRECCION000 número NUM000 , de Alcazar de San Juan (Ciudad Real), se hizo constar que se procedía al muestreo de una partida de 62.400 litros de vino blanco a granel y de una partida de 56.000 litros de vino tinto a granel. Y en el expediente sancionador instruido, número 11-CR-107/85- V, después de la práctica de distintos análisis, por acuerdo de 10 de enero de 1986, el Consejo de Ministros impuso al hoy demandante multa de 487.024 pesetas, y 2.435.120 pesetas, como pago sustitutorio del decomiso de la mercancía, que no se pudo hacer factible, contemplando infracción del artículo 56.2 del Decreto 835/72, de 23 de marzo, al haber realizado una práctica condicionada, consistente en el empleo de ferrocianuro potásico para la clarificación de vinos, sin poseer la preceptiva autorización y mal efectuada; y para la determinación de las sanciones los artículos 126.2 y 122.1 del mismo Decreto. Frente a este acuerdo administrativo sancionador y en apoyo de sus pretensiones, formuladas de forma principal o subsidiaria, el demandante aduce vicios sustanciales en el procedimiento sancionador, de todos los cuales y en su conjunto se derivaría indefensión, e infracciones del ordenamiento jurídico como consecuencia de las dos sanciones impuestas; motivos que deben ser analizados separadamente en los diversos aspectos argumentales con que son abordados en la demanda.

El primero de los reparos formulados en relación con el procedimiento sancionador seguido es que en el correspondiente acta de 13 de septiembre de 1984 se omitió la notificación a D. Miguel Ángel la posibilidad que tenía el instructor de retener la mercancía siempre que lo acordase en el plazo de 45 días hábiles, lo cual pudiera haber llevado al recurrente a esperar al resultado del análisis para la venta de la mercancía. Sin embargo, consta en el referido acta que las muestras de vino fueron lacradas y selladas con las iniciales A y G siendo debidamente etiquetadas. Es decir, en el mismo momento de realizarse la inspección del Servicio de Defensa contra Fraudes en la bodega de vinos del actor, se estimó necesario por el funcionario que levantó el acta disponer ya que la mercancía quedase retenida, conforme a lo previsto en el artículo 121.5 del Reglamento de la Ley 25/1970, del Estatuto del Vino, Viñas y Alcoholes (en adelante, LEV), aprobado por el reiterado Decreto 835/1972 (en adelante, REV) efectuando, incluso, su lacado y sello o precinto que constituía a aquella en depósito. Por tanto, no puede alegarse desconocimiento de la situación en que quedaba el vino que impedía, según el artículo 122.3 REV, su traslado, manipulación o venta.

Como meramente retórico debe considerarse el segundo de los reparos relativos al procedimiento sancionador, según el cual resulta atentatorio a la independencia del instructor el que "la providencia de inicio y pliego de cargos se escriban en el mismo papel, misma fecha y con la misma máquina". Ninguna adicional garantía supondría el que la mencionada providencia y pliego de cargos hubieran sido extendidos de forma separada y ninguna norma procedimental obligaba a observar tal separación. Por otra parte, y con ello se examina el tercero de los motivos de impugnación conectados con la garantía formal del procedimiento, frente a lo que sostiene la representación procesal del actor, el pliego de cargos contiene suficientemente descrita la conducta inicialmente reprochada: "PRIMERO sobre muestra nº 1 de una partida de 42.400 litros de vino blanco a granel: de los resultados analíticos iniciales (positiva en Ferrocianuro férrico en suspensión de Iones ferrocianuro en disolución) se deriva la realización de una práctica condicionada de la preceptiva autorización. SEGUNDO sobre muestra nº2, representativa de una partida de 56.000 litros de vino tinto a granel: -De los resultados analíticos iniciales, (positiva en Ferrocianuro férrico en suspensión e Iones ferrocianuro en disolución) se deriva la realización de una práctica condicionada sin la preceptiva autorización". Y, asimismo, se califica tal conducta como "presuntas infracciones al artículo 56.2 del Decreto 835/72, de 23 de marzo, Reglamento de la Ley 25/70 de 2 de diciembre". Ninguna duda podía haber sobre los elementos fácticos que constituían el objeto del procedimiento sancionador y sobre la consideración jurídica que los mismos merecían al instructor, sin necesidad de añadir el apartado del Anexo 11 en que se contemplaba, precisamente el 3.2 "El empleo de ferrocianuro potásico para la clarificación de los vinos". Y que ello es así resulta no sólo de la claridad y suficiencia del texto transcrito, a pesar de que en la muestra nº 1 se consigne una partida de 42.400, en lugar de 62.400 a que se refiere el acta y que serán los litros que definitivamente refleje el acuerdosancionador, sino también de las propias y constantes alegaciones efectuadas por el actor en el procedimiento sancionador que identifican perfectamente aquello frente a lo que debe articular su defensa. Y, así, aduce que el vino objeto del expediente era adecuado, salvo el preceptivo permiso, argumentando reiteradamente sobre la base de su ignorancia y buena fe y sobre el resultado de los análisis.

En relación con la sanción de la multa de 487.024 pesetas, que representa el 20% del valor del producto y, por tanto, el máximo que conforme a los artículos 126.2 LEV y REV podía imponerse por la práctica que condicionada a la observancia de los requisitos previstos en el artículo 56, apartado 2, REV, la demanda señala que tal extensión atenta contra los principios de legalidad y de proporcionalidad y vulnera expresamente lo dispuesto en el artículo 121 del mismo Reglamento. Tales quiebras plurales del ordenamiento jurídico se hacen derivar de que se aprecian circunstancias agravantes no previstas legalmente, ya que éstas no son más que las expresamente recogidas en el mencionado artículo 121 REV o en el artículo 126.2 REV. Y el art. 126.3 REV sólo prevé el porcentaje máximo en los casos en que la infracción sea la adición de agua o la adulteración del producto, que en este supuesto no se ha producido. Y, al mismo tiempo, no se respeta la graduación de la sanción en relación con la mayor o menor culpabilidad e, incluso, consecuencias del hecho, como exige el invocado principio de proporcionalidad.

Es doctrina de este Tribunal, tan reiterada que resulta ociosa la cita de las concretas sentencias en que se recoge, la aplicación, con ciertos matices, de los principios inspiradores del orden penal al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, criterio que, asimismo, reflejó la doctrina del Tribunal Constitucional desde su temprana sentencia 18/1981, de 8 de junio. No cabe duda, por tanto, de la vigencia en el ámbito del ilícito administrativo de los invocados principios de legalidad, en sus dos vertientes de garantía formal y material -conectada esta última con la tipicidad-, y de proporcionalidad, que en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte del los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria. Así, esta Sala viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada (SS 23 de enero de 1989, 3 de abril de 1990 y 11 de junio de 1992, entre otras muchas), y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta, sino su modificación o reducción, en atención al control de proporcionalidad para el que han de tenerse en cuenta criterios tales, como los de la intencionalidad, reiteración o los perjuicios causados.

La conducta sancionada por el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado se contemplaba, conforme al art. 56 LEV, en el art. 56.2, en relación con el anexo número 11.3.2 del REV: empleo de ferrocianuro potásico para la clarificación de los vinos, sin los requisitos establecidos al efecto. La sanción prevista para tal conducta, sin perjuicio del decomiso señalado en los artículos 122 LEV y REV, se contenía en los artículos 126.2 LEV y REV: multa del 2% al 20% del valor de los productos, aplicable, prioritariamente, con arreglo a los criterios, solo relativamente precisos, de dosimetría establecidos, conforme al art. 121 LEV, en el artículo 121 REV; pero no exclusivamente, ya que deberán resolverse los problemas de aplicación de la sanción con arreglo a criterios generales de proporcionalidad (la mayor o menor importancia de la infracción y la concurrencia o no de malicia -antijuridicidad y culpabilidad-, a que alude el art. 121.1 LEV al efectuar la remisión reglamentaria) cuando se trate indudablemente de infracciones normativamente previstas, aunque no incluibles en ninguno de los supuestos de gradación específicamente contemplados en el precepto reglamentario, que no tienen un carácter exhaustivo, al distinguir las circunstancias y elementos que conforman los grados máximo, medio y menor de las infracciones de la Ley 25/ 1970 del Estatuto del Vino, Viñas y Alcoholes y de su Reglamento, e, incluso, para la diferenciación y cuantificación concreta de la sanción dentro de los propios grados.

El acuerdo administrativo sancionador, para la graduación de la sanción atiende, en este caso, a la "entidad de la infracción juzgada o detectada" (considerando sexto de la propuesta de resolución, que acoge el acuerdo resolutorio, y considerando tercero del acuerdo resolutorio del recurso de reposición). Se hace, por tanto, preciso indagar, si es que existe, cual es ese plus de antijuridicidad o de culpabilidad contemplado por la Administración que, a su juicio, hace merecedora a la conducta de la más grave sanción prevista.

A este respecto debe constatarse, no sólo por las alegaciones del propio demandante en el expediente administrativo sino por el resultado de los análisis efectuados, la certeza del empleo de ferrocianuro potásico; utilización que en dosis excesivas, sea por ignorancia o por descuido -como señala la prueba pericial efectuada-, es peligrosa al liberarse en el vino el tóxico ácido cianhídrico. Y es precisamente este riesgo el que justifica que para dicha utilización, no prohibida sino condicionada, se establecieran losrequisitos y exigencias previstos en los artículos 56 LEV y 56.2 REV, que frente a lo que parece sostener el demandante, no se reducen a que el análisis y tratamiento a efectuar sea avalado por técnico de Grado Superior o Medio especializado en Viticultura y Enología -como alternativa a laboratorio agrícola autorizado-, sino que tal medida se completa con una comunicación previa a la Sección Agronómica provincial, una remisión posterior de muestras con el análisis correspondiente, la necesidad en todo caso de que los tratamientos se efectúen bajo la dirección técnica responsable, y que y sobre todo, una vez recibidas la muestras por la Sección Agronómica y previas las comprobaciones que estime pertinentes, se autorice la libre circulación del producto o el destino que proceda.

Es cierto que el riesgo mencionado configurador de la infracción en sí misma no puede servir, al mismo tiempo, para su específica agravación, y que, después de los análisis practicados en sede jurisdiccional, existen dudas de que, como entiende la Administración, la práctica condicionada sin poseer la preceptiva autorización estuviese "mal efectuada", en cuanto a la dosis empleada y resultado obtenido, e, incluso, por razones científicas, de que estuvieran presentes en el vino iones ferrocianuro en suspensión, que le hubieran inhabilitado para el consumo, pero también lo es que no estamos sólo ante una conducta con eventuales riesgos para la salud que se acometa con el único incumplimiento de la posesión de la titulación necesaria, Maestro Industrial en la Rama Enológicas en lugar de las requeridas, sino con la inobservancia de las demás precauciones anteriores y posteriores al tratamiento. Singular gravedad que se ve reforzada, al asumir el actor imprudentemente las eventuales consecuencias dañosas que hubieran podido derivarse de un inadecuado tratamiento del vino para el que no se adoptaron las medidas normativamente exigibles, con la venta efectuada, incluso, después de levantada el correspondiente acta de inspección, lo que, por otra parte, podría hacerla incursa en la previsión del artículo 122.1.5) REV. Así, pues, ha de mantenerse la sanción de multa en la cuantía impuesta que se corresponde a los márgenes establecidos en los artículos 126.2 de la LEV y REV y a la gravedad específica de la conducta contemplada.

Debe, por último, confirmarse también el acuerdo en lo que se refiere al pago acordado de

2.435.120 pesetas, sustitutorio del decomiso de la mercancía, ya que los artículos 122.1 de la LEV y REV establecen la posibilidad de acordar dicho decomiso como sanción accesoria, por tanto, con independencia de la principal, precisamente en la infracción de que se trata, prevista en los artículos 56 LEV y REV, y en el propio precepto reglamentario el pago del importe del valor de la mercancía cuando no se puede hacer efectivo el propio decomiso, como ocurrió en el presente caso, por la venta del vino. No se trata, en consecuencia, frente a lo que se sostiene en la demanda, de sancionar una conducta distinta de la única apreciada sino de una concurrencia de sanciones legalmente previstas, no supeditada a la apreciación del grado máximo de la sanción principal, que, además, en el presente caso era el procedente. Por otra parte, el importe del valor de la mercancía que es el parámetro de equivalencia al decomiso no sólo no está limitado, por su condición de accesoriedad, por la sanción de la multa principal impuesta, sino que será siempre cuantitativamente superior a ésta, ya que precisamente los artículos 126. 2 LEV y REV la fijan en un porcentaje (del 2 al 20%) del valor de los productos, que es en su integridad el utilizado para señalar el equivalente al de sustitución del decomiso cuando éste no puede realizarse.

Por último, como señala el actor en su demanda la sanción no puede tener una finalidad recaudatoria, ya que en tal caso se incurría en desviación de poder. Pero nada se ha probado en el presente supuesto que haga pensar que al imponer el Consejo de Ministros las sanciones se haya tenido presente esa finalidad extraña al ejercicio del ius puniendi de la Administración y que, incluso, en relación con el pago sustitutivo del decomiso del vino no se hayan contemplado las finalidades de prevención general y especial frente a la conducta sancionada por el riesgo que comporta, incluso, para la salud.

Las razones expuestas justifican la desestimación del presente recurso, sin que se aprecien motivos, conforme al artículo 131 LJCA, para una especial declaración sobre las costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,