STS, 16 de Diciembre de 1996

En el Boletín Oficial del Estado de 27 de abril de 1992 se publicó el Real Decreto 406/1992, de 24 de abril, por el que se declaran oficiales las poblaciones de derecho y de hecho resultantes del censo de población referidas al 1 de marzo de 1991, en cada uno de los municipios del Estado.

El Procurador de los Tribunales, D. José Luis Ferrer Recuero, interpuso contra el referido Real Decreto 406/1992, recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado en el Registro General del Tribunal Supremo el 25 de junio de 1992. Publicado el anuncio prevenido en la Ley y recibido el expediente administrativo, el referido Ayuntamiento dedujo su escrito de demanda. Tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró procedentes, concluyó con la súplica del siguiente tenor literal: "que habiendo por presentado este escrito con los documentos que le acompañan y sus copias respectivas y por devuelto el expediente administrativo de su razón, se digne admitirlo; tener por evacuado en tiempo y forma el trámite de demanda (por error dice de contestación de demanda); seguir el proceso por su reglas sucesivas y en su día dictar sentencia por la que, estimando el presente recurso se anule la resolución combatida y se ordene a la demandada a aceptar la cifra poblacional resultante de la renovación padronal aprobada por mi principal, así como a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por aquélla en la cuantía que se determine en ejecución de sentencia"

El Abogado del Estado formuló la contestación a la demanda mediante escrito de fecha 5 de abril de 1994. En la misma suplicaba sentencia por la que se desestimase el recurso contencioso-administrativo, declarando que el Real Decreto impuganado está plenamente ajustado a Derecho.

Por auto de 2 de junio de 1994 se acordó no recibir el proceso a prueba. Esta resolución fue recurrida en súplica por la representación procesal de la entidad local demandante. El Abogado del Estado se opuso a la estimación del recurso. Por auto de 13 de octubre 1994 fue desestimado el recurso de súplica, confirmándose integramente el auto recurrido.

Ambas partes -demandante y demandada- evacuaron sus correspondientes escritos de conclusiones.

Mediante providencia de 16 de septiembre de 1996 se señaló para votación y fallo el día 11 de diciembre de 1996, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

El Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana impugna el Real Decreto 406/1992, de 24 de abril, por el que se declaran oficiales las poblaciones de derecho y de hecho resultantes del censo de población referidas al 1 de marzo de 1991, en cada uno de los municipios del Estado. La pretensión de anulación objeto de este proceso ha de entenderse constreñida a la cifra poblacional del censo de aquel municipio. Invoca como fundamento de tal pretensión que el Real Decreto recurrido no ha recogido el incremento poblacional resultante de la que textualmente denomina "práctica revisoría" de la renovación padronal de 1991, llevada a cabo por el citado Ayuntamiento, práctica revisoría reflejada en una documentación que tuvo entrada en la Delegación Provincial de Estadística de las Palmas de Gran Canaria el 29 de abril de 1992, es decir cinco días después de que el Consejo de Ministros hubiera aprobado el Real Decreto que se impugna y dos días después de su publicación en el Boletín Oficial de Estado. Además de la anulación se pretende también que el Ayuntamiento demandante sea indemnizado por los daños y perjuicios que considera haber sufrido a consecuencia de la menor población recogida en el censo de población. Todo este planteamiento descansa en la invocación de la autonomía municipal, que se considera vulnerada, y en la afirmación de la indebida exclusión del incremento de la cifra poblacional que la práctica revisoría revela. Antes de abordar el examen de tales pretensiones, resulta necesario dejar constancia de algunas actuaciones realizadas por la Administración del Estado y por el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana con motivo de la formación de los Censos de Población y Viviendas, y renovación del Padrón Municipal de Habitantes correspondiente al año 1991, formación ordenada por los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1394/1990, de 8 de noviembre, desarrollado por la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1990.

El artículo 2. 1 del Real Decreto 1394/1990 dice: "los referidos Censos (se refiere a los Censos de Población y Viviendas de 1991), se realizarán en todo el territorio español, sirviendo como fecha de referencia las cero horas del día 1 de marzo de 1991". El núm. 2 del mismo artículo añade: "los Ayuntamientos llevarán a cabo la renovación del Padrón Municipal de Habitantes con referencia a las cero horas del día 1 de marzo de 1991". Al amparo de la disposición final del indicado Real Decreto 1394/1990, se dictó la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1990, en la que se recogían las normas adecuadas para llevar a cabo las tareas de ejecución y desarrollo de los Censos de Población y Vivienda, y de la renovación del Padrón Municipal de Habitantes, así como se establecía la organización que ello implicaba. En el apartado X de esta Orden Ministerial ("tareas posteriores a la recogida de información de la renovación padronal") se establecieron dos fechas de singular trascendencia: antes del 15 de de mayo 1991 debían ser sometidos al Pleno del Ayuntamiento para su aprobación los correspondientes resúmenes numéricos provisionales de habitantes (elaborados a partir de las hojas padronales); y, una vez cumplidos los trámites establecidos en los artículos 74 y siguientes del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, cada Ayuntamiento, antes del 1 de julio de 1991, debía elevar a la Delegación Provincial del I.N.E. la propuesta de aprobación de la cifra de población resultante de la renovación padronal. Superadas las dos indicadas fechas, el 31 de octubre y el 20 de noviembre de 1991 el Delegado Provincial de Estadística instó al Alcalde de la Corporación recurrente la remisión de las listas -resúmenes numéricos- y de la propuesta de aprobación de las cifras de población resultantes de la renovación padronal, no recibidas pese haberse sobrepasado ampliamente las fechas previstas en la Orden Ministerial de 28 de diciembre de 1990. El 10 de enero de 1992, el mismo Delegado vuelve a dirigirse al Alcalde del Ayuntamiento recurrente solicitándole, nuevamente, la ejecución de los dispuesto en el artículo 17. 2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, "dado que se han superado ampliamente los plazos" antes mencionados. En esta comunicación se hace constar que "llegado el momento, el I.N.E. realizará la propuesta al Gobierno para su aprobación, con carácter oficial, de las cifras de población municipal obtenidas del Censo de Población y Viviendas, al no poder demorar por más tiempo el cumplimiento de lo establecido en el artículo 8 del Real Decreto 1394/1990. Pues bien, hasta el 20 de enero de 1992 no tuvo entrada en la Delegación Provincial de Estadística la certificación de los acuerdos adoptados por Pleno de la Corporación recurrente en la sesión celebrada el 27 de diciembre de 1991. Lo acordado, en lo que aquí importa, fue lo siguiente: "Primero.- Aprobar con carácter provisional, las cifras de población de la renovación padronal referidas al 1 de marzo de 1991, cuyo contenido aparece reflejado en los resúmenes numéricos provisionales, modelos L1 y L2, elaborados por el I.N.E.; Segundo.- Someter a información pública durante el plazo de un mes el citado padrón de habitantes para oír reclamaciones; Tercero.- Solicitar del I.N.E. la rectificación de los resúmenes numéricos provisionales, modelos L1 y L2, al no ser coincidentes las cifras de población obtenidas del Censo de Población y Viviendas y las hojas deinscripción padronal; Cuarto.- Incorporar a la renovación padronal la cifra de 2.953 altas, producto de la práctica revisoría llevada a cabo por este Ayuntamiento". No obstante el texto transcrito como acuerdo cuarto, lo cierto es que la denominada práctica revisoría no tuvo entrada en la Delegación Provincial hasta el 29 de abril de 1992, como antes hemos anticipado. De lo expuesto hasta aquí se desprende con evidencia: que el Ayuntamiento recurrente no cumplió obligaciones que le eran legalmente exigibles; que la discrepancia surge en torno a unos datos que -sin examinar su validez intrínseca- no llegan a la Administración del Estado dentro de plazo, Administración del Estado que venía obligada a cumplir dentro de los plazos legales las actuaciones que permitieran formular al Gobierno la propuesta de aprobación de los datos censales.

Las cuestiones que debemos examinar a continuación son las siguientes: a) si la Administración del Estado ha actuado dentro de sus competencias y con arreglo a Derecho; b) si tal actuación supone vulneración de la autonomía municipal garantizada por el artículo 140 de la C.E.; c) si la exclusión del incremento de la cifra poblacional resultante de la práctica revisoría vicia o no de nulidad el Real Decreto impugnado en el contenido del mismo referente al Ayuntamiento recurrente; d) si la Administración del Estado debe o no indemnizar por daños y perjuicios a dicho Ayuntamiento.

El Padrón Municipal tiene el carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. Estos efectos se despliegan no solo en un ámbito estrictamente municipal. Afectan también a intereses autonómicos y estatales. Por ello, aunque corresponde a los Ayuntamientos su renovación cada cinco años y su rectificación anual, tales operaciones deben ser realizadas "de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado" (artículo 17. 1 y 2 de la L.B. de R.L). La atribución a la Administración del Estado de la competencia para dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la formación, mantenimiento y rectificación del Padrón Municipal de Habitantes de todos los Ayuntamientos está reiterada en el artículo 14. 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986. La competencia de la Administración Estadística para la aprobación del Padrón Municipal "al solo efecto de comprobar la observancia de dichas directrices" está reconocida en el artículo 14. 3 del mismo Texto Refundido. Estas normas, mas las de rango reglamentario que seguidamente exponemos, son las reglas a que se refiere el artículo 44 de la Ley de la Función Estadística Pública (Ley 12/1989, de 9 de mayo) cuando dice que "en lo que concierne a la formación del Padrón Municipal de Habitantes, se estará a lo dispuesto en las reglas especiales que ordenan las relaciones entre el I.N.E. y las Corporaciones Locales establecidas en la Legislación de Régimen Local, así como en la normativa autonómica correspondiente". En ejecución de estos preceptos de rango legal, el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales contiene normas que facilitan la respuesta de la cuestión controvertida. Además de reiterar la competencia de la Administración del Estado para dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la renovación padronal (art 67. 2), en los artículos posteriores se concretan las sucesivas actuaciones a practicar por los Ayuntamientos, los cuales (artículo 75) tienen la obligación de remitir al I.N.E., en la forma y plazo que este determine, el resumen numérico definitivo de la población total del municipio (resumen que comprenderá, además, la cifra de población de derecho y de hecho). Una vez que el I.N.E. recibe los resúmenes numéricos procede a comprobar el cumplimiento de las instrucciones y directrices técnicas previstas en el artículo 67. 2. A continuación comunica a cada Ayuntamiento su conformidad o reparos pertinentes (artículo 76. 1), reparos y comprobaciones de los resultados numéricos de la renovación a la que vuelve a referirse el artículo 84 del mismo Reglamento, precepto este último cuyo núm. 2 dice que "una vez subsanados (se entiende que por los correspondientes Ayuntamientos) los reparos formulados por el I.N.E., éste dará su conformidad a las cifras de población de cada municipio". Al poner en conexión este precepto con el artículo 14. 3 del texto refundido de 1986, ("la aprobación del Padrón Municipal al solo efecto de comprobar la observancia de dichas directrices corresponderá al órgano de la Administración del Estado competente en materia de estadística") se desprende con evidencia lógica que es al I.N.E a quien nuestro ordenamiento jurídico atribuye la competencia para -antes de formular la propuesta de aprobación definitivaconformar o no las cifras de población de cada Ayuntamiento. Que tal forma de proceder no vulnera la autonomía municipal será algo de lo que nos ocuparemos después. Ahora todavía resulta preciso invocar, en apoyo de esta interpretación, el artículo 55 de la Ley 7/1985, cuyo apartado a) establece: "para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las Entidades Locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias". En definitiva, las actuaciones administrativas llevadas a cabo por la Administración del Estado competente en materia estadística -más concretamente, el

I.N.E. organismo autónomo de carácter administrativo al que corresponde la formación de los censos generales, como dicen los artículos 25. 1 y 26. j) de la Ley 12/1989- que precedieron a la aprobación definitiva del censo impugnado estuvieron ajustadas a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico tanto al determinar, en relación con el Ayuntamiento recurrente, la cifra poblacional que el Real Decreto aprobó definitivamente, como al no aceptar la cifra superior resultante de la tan citada práctica revisoría.EsteAyuntamiento -como ordena el artículo 55 de la Ley 7/1985- debe respetar las consecuencias que para sus propias competencias se derivan del ejercicio legítimo que de las suyas ha realizado la Administración del Estado.

Es indudable que la cifra oficial de población de los municipios tiene gran trascendencia en las relaciones entre las Administraciones Central y Local. Las cifras del Padrón Municipal constituyen uno de los parámetros que se tienen en cuenta para determinar las transferencias que los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas, para su parcial financiación, perciben del Estado, así como -dentro de la organización de la Administración Local- para fijar las categorías de Ayuntamientos, lo que a su vez incide, entre otras cosas, en la fijación de la retribución de los funcionarios. Las cifras del Padrón Municipal afectan, pues, a competencias estatales autonómicas y locales. Los artículos 137 y 140 de la C.E. garantizan a los municipios su autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. El artículo 1 de la Ley 7/1985 establece que los municipios gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades, y para la efectividad de esta autonomía garantizada constitucionalmente, la legislación del Estado -y la de las Comunidades Autónomas- deberán asegurar a los municipios su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate. La jurisprudencia constitucional recaída sobre el alcance de la garantía constitucional de la autonomía municipal contiene, entre otros, los siguientes criterios interpretativos, vinculantes para Jueces y Tribunales (artículo 5. 1 de la

L.O.P.J.): la autonomía hace siempre referencia a un poder limitado; la autonomía que garantiza la Constitución lo es solo en función de su respectivo interés; la autonomía no se garantiza para incidir de forma negativa sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad; la garantía institucional de la autonomía municipal supone el derecho de la comunidad local a participar a través de los órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, la intensidad de esa participación está en función de la relación existente entre intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. A la luz de estos criterios jurisprudenciales (recogidos, entre otras, de las sentencias del Tribunal Constitucional 4/81, de 2 de febrero de 1981 y 170/1989), podemos ya concluir -desde una perspectiva general- que las atribuciones reconocidas a los órganos de la Administración del Estado en relación con la renovación del Padrón Municipal de Habitantes de los Ayuntamientos no vulneran la autonomía municipal porque aseguran y dejan a salvo a estos entes locales todas las competencias necesarias para la gestión de sus intereses propios, estando justificadas aquellas atribuciones de los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de estadística por el carácter supramunicipal, más exactamente de alcance estatal de los datos poblacionales que recoge el referido Padrón Municipal, atribuciones que en ningún caso vacían de contenido las competencias municipales, pues las que ostentan son suficientes en relación con los intereses puramente locales. El Tribunal Supremo (sentencia de 20 de mayo de 1988, de la Sala Tercera, AR. 3901) en un supuesto que guardaba con el ahora enjuiciado una cierta analogía dijo que: "dado que el Padrón Municipal de Habitantes es un documento cuya utilidad excede del ámbito estrictamente municipal para incidir en una esfera más amplia de intereses públicos que afectan a entes distintos del municipio, la competencia que la Ley de Régimen Local atribuye a la Administración del Estado no puede considerarse atentatoria a la autonomía municipal". Al amparo de cuanto hasta aquí se ha expuesto, cabe concluir afirmando que el Real Decreto impugnado, en su referencia específica a los datos poblacionales del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana -ámbito exclusivo de este recurso- no ha vulnerado la autonomía municipal.

Supuesto lo anterior, procede desestimar la pretensión de indemnización de daños y perjuicios por su manifiesta improcedencia. Ni la Administración del Estado ha causado daño alguno indemnizable, ni la Corporación demandante puede obtener provecho de una actuación contraria a Derecho en cuanto al cumplimiento de obligaciones legales que eran exigibles.

No procede condenar en costas al Ayuntamiento recurrente.