STS, 8 de Febrero de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 3866/1993 |
| Fecha de Resolución | 8 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3866/93, interpuesto por el Procurador don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de don Lázaro , contra la sentencia, de fecha 10 de mayo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 216/91, en el que se impugnaba resolución del Ayuntamiento de Zújar por la que se decide subasta convocada para la adjudicación de cantera en el pago Palosorroche de dicha localidad y contra la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra el inicial acto de fecha 28 de diciembre de 1990. No se ha personado como recurrida parte alguna.
En el recurso contencioso administrativo núm. 216/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó sentencia, con fecha 10 de mayo de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Se rechaza la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración y se estima en parte el recurso interpuesto por D. Lázaro contra la resolución del Ayuntamiento de Zújar de fecha 15 de diciembre de 1990 que adjudicó en pública subasta cantera de áridos en pago de Palosorroche del término de Zújar de CEOHESA. Anulando dicho acto por ser contrario a Derecho y declarando que el Ayuntamiento demandado debe respetar en la futura subasta el principio de que la adjudicación se realice en favor del mejor postor, estableciendo claramente los criterios que permitan discernir cual sea la más alta oferta dineraria. Sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Lázaro se preparó recurso de casación y, por providencia de 27 de mayo de 1993, se le tuvo por preparado acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Por escrito presentado el 1 de julio de 1993 se formaliza el recurso de casación y se solicita sentencia que estimando los motivos del recurso, y la denunciada desviación de poder, además de mantener la anulación de la subasta, se declare el derecho del recurrente a ser indemnizado de los daños y perjuicios, dejando señalado las bases para ello, y todo ésto tras la práctica de la prueba a la que se refiere el motivo primero del recurso de casación, o bien, de forma subsidiaria, y conforme se desarrolla en ese mismo motivo primero, se retrotraigan las actuaciones al momento en que debió realizarse dicha prueba, teniéndola en cuenta para dictar de nuevo sentencia en el recurso contencioso administrativo planteado, con condena en las costas causadas ante la Sala de instancia al Ayuntamiento demandado y en lo que se refiere al recurso a quien se opusiera al mismo.
No habiéndose personado como recurrida parte alguna, por providencia de 10 de noviembre de 1998, se señaló para votación y fallo el 3 de febrero de 1999, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso se fundamenta en cuatro motivos de casación que, atendiendo a razones de lógica procesal, han de ser examinados por un orden distinto al propuesto por el recurrente. Especialmente, como consecuencia del contenido y alcance que el artículo 102.2º y 3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 anudaría a un eventual fallo estimatorio de los motivos aducidos, debe examinarse en primer lugar los que se formulan al amparo del artículo 95.3º de dicha Ley y, dentro de ellos, comenzar por el que consiste en infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales con indefensión de la parte.
Si bien, debe constatarse también con carácter prioritario que, para el examen del recurso interpuesto, resulta relevante tener en cuenta los siguientes hechos que se concretan en la sentencia de instancia: "1º El actor [recurrente en casación] ha venido explotando una cantera de áridos en el pago de Palosorroche, término de Zújar, desde 1985-; 2º Mediante acuerdo plenario de fecha 27 de septiembre de 1990 -expte. folio 3- el Ayuntamiento acordó sacar a subasta la explotación de la cantera, concesión que entraría en vigor en 1 de enero de 1991, aprobando el pliego de condiciones y fijando como precio de licitación el canon de 350.000 pesetas anuales, el precio del m/3 de arena industrial en 35 pts y el de arena de carreteras en 75 pts.; 3º.- Abiertas las plicas presentadas el 15 de diciembre de 1990 se adjudicó la concesión a > (CEOHESA), cuya oferta más ventajosa de las varias presentadas fijaba el precio del m3 de arena industrial en 95 pts y el de arena de carreteras en 100 pts, siendo la más ventajosa de las ofertas presentadas por el actor, que fue desestimada, de 42,75 pts. m3 de arena industrial y 114,55 m3 de arena para carreteras. Previamente, antes de la apertura de las plicas, la Mesa varió las condiciones de la subasta imponiendo a los participantes la obligación de ofertar previamente y sin carácter secreto unos mínimos de extracción, decisión que no fue discutida, ofertando el ahora recurrente 20.000 m3 mínimos de extracción y la empresa CEOHESA 150.000 -expte. folio 39-; 4º.- Por el Ayuntamiento, en 3 de enero de 1991, se acordó la expulsión de la cantera del anterior titular, que fue efectivamente expulsado de la misma -expte, folio 51-".
En la demanda se formulaba, con carácter principal la pretensión de nulidad de la subasta, "retrotrayendo el trámite hasta que se recabe la preceptiva autorización de la Comunidad Autónoma Junta de Andalucía para la convocatoria de la subasta", dos pretensiones subsidiarias, ordenadas de forma sucesiva y encaminadas a la declaración de nulidad de la subasta por indeterminación de la finca a que se extendía la adjudicación, o por las demás indeterminaciones señaladas [en la demanda], otra pretensión, a su vez subsidiaria, en el supuesto de mantenerse la subasta, para que se reconociera el derecho subjetivo del actor a que se hubiera resuelto a su favor en cuanto a los polígonos y tipos de arena en que su oferta mejoraba la de CEOHESA, y, finalmente a que se le indemnizara de los daños y perjuicios causados por el tiempo en que permaneció sin acceder a la explotación de la cantera, en la que debió haber seguido "al estar ilegalmente sacada a subasta", conforme se defendía en el recurso, dejando recogidos en la sentencia las bases de estos daños y perjuicios a concretar en fase de ejecución.
El fallo de la sentencia declara la nulidad del acto administrativo, de fecha 15 de diciembre de 1990, de la adjudicación de la subasta por la modificación introducida por la Mesa en las condiciones de ésta al exigir a los asistentes el compromiso de unos mínimos entendiendo que supone una modificación sustancial de las condiciones de contratación adoptado por un órgano incompetente apreciando la concurrencia de la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1.a) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, artículo
62.1 b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y la infracción del artículo 28 de la Ley de Contratos del Estado, según el Textos aprobado por D.923/65, de 8 de abril.
El primero de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, por quebrantamiento de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con indefensión del recurrente, consiste en la falta de práctica de las siguientes pruebas que habían sido admitidas: documental del Ayuntamiento demandado para que remitiera certificación de títulos de propiedad sobre los terrenos del pago Palosarroche en que se encuentra la cantera, contrato concertado con don Lázaro y del que se haya firmado con la nueva adjudicataria CEOHESA, sociedad limitada y mandamientos de ingresos efectuados hasta el momento por la empresa CEOHESA, así como confesión judicial por vía de informe.
El artículo 24.2 CE y el artículo 75.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 consagran, el primero de dichos preceptos incluso con rango constitucional, el derecho de la parte a valerse para su defensa de las pruebas pertinentes. Pertinencia que exige relación con el objeto del proceso y eventual relevancia para la decisión de éste.
La admisión por el órgano judicial de instancia de una determinadas pruebas supone una inicialapreciación positiva de esa pertinencia que no excluye, sin embargo, la eventualidad de una ulterior rectificación de esa valoración a la vista del resultado procesal concreto plasmado en el fallo de la sentencia.
Esto es precisamente lo que ocurre en el presente caso, en el que las pruebas omitidas han perdido toda relevancia. En efecto, ordenadas a la nulidad de la subasta, es ésta una pretensión asumida por la sentencia impugnada, por lo que su práctica, en tales circunstancias, no hubiera podido suponer un fallo distinto ni hubiera servido para añadir al mismo elemento adicional alguno.
En el escrito de formalización del recurso se pretende justificar la pertinencia de la prueba porque ello hubiera permitido acreditar una finalidad o intención del Ayuntamiento con respecto a la empresa adjudicataria que evidenciaría desviación de poder en la actuación municipal. Ahora bien, aunque admitieramos que tal alegación no es una cuestión nueva, dados los términos en que está redactada la demanda, lo que resulta, en todo caso, evidente es que aun entendiendo dialécticamente que tal desviación se hubiera producido, se trataría de la apreciación de un motivo añadido de anulación de un acto cuya nulidad, con un grado de invalidez más intensa, se aprecia ya por el órgano judicial de instancia.
Por consiguiente, ante la falta de pertinencia sobrevenida de las pruebas cuya omisión se invoca y de la consecuente ausencia de indefensión el motivo debe ser rechazado.
Como ordinal cuarto en la formulación de la parte, pero también al amparo del artículo
95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, se invoca incongruencia de la sentencia por falta de pronunciamiento de ésta sobre los daños y perjuicios.
Como advierte la jurisprudencia de esta Sala la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). "Petición" y "causa", ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial. Y, junto a esta noción general, en relación con la incongruencia omisiva, de que se trata, tanto esta Sala del Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han proclamado que se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna de las pretensiones ejercitadas debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994, y Sentencias del Tribunal Constitucional 161/93, 280/93 y 378/93).
Y esto es lo que ocurre en el presente caso, si se tiene en cuenta, por un lado, que el fallo de la sentencia declara explícitamente que estima en parte el recurso interpuesto, la pretensión de nulidad de la resolución del Ayuntamiento que adjudica en pública subasta la cantera, y al propia tiempo en los fundamentos jurídicos, concretamente en el noveno razona por qué no reconoce implícitamente en el fallo la pretensión de indemnización: "la anulación de la adjudicación por razones formales veda la posibilidad de estimar que se hayan podido ocasionar con la misma perjuicios al recurrente, ya que al no poder justificar que fuera la suya la oferta más alta, no es posible concluir que haya sido despojado de derecho alguno".
Este segundo motivo de casación fundado en el artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, debe, por tanto, ser también rechazado.
El primero de los motivos sustantivos de casación, artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1956 lo es por la infracción de la más reciente jurisprudencia sobre la apreciación de la desviación de poder, a cuyo efecto la parte cita una serie de sentencias y considera aplicable al caso tal infracción del ordenamiento jurídico en la actuación del Ayuntamiento tanto en las sucesivas alteraciones sobre la marcha de la subasta como en las actuaciones que revelan "un anormal celo en la puesta a disposición de la empresa de la cantera".
El motivo debe rechazarse porque, como se ha dicho, la desviación de poder nada añadiría a la nulidad ya apreciada de la subasta, además de ser un motivo de anulación que no aparece suficientemente sustantivado en la demanda, ya que ésta se limita a mencionarlo en relación con una infracción específica y determinada del ordenamiento jurídico. En este escrito las distintas pretensiones formuladas se fundamentan en: la falta de previa autorización de la Comunidad Autónoma; indeterminación del objeto en lo que se refiere a los polígonos (deslinde) y diferenciación de arena industrial y de carreteras; defectos en la publicación de la licitación; adjudicación de la subasta sin sujetarse a las condiciones establecidas alintroducirse nuevos criterios; y, en las actuaciones posteriores, no sujetarse el Ayuntamiento al procedimiento de desahucio administrativo regulado en los artículos 120 y siguientes del Reglamento de Bienes, "aparte de a estas alturas imponerle [al recurrente] la ejecución del proyecto medioambiental -por cierto no exigido a la adjudicataria CEOHESA-, revelan un supuesto de desviación de poder en contra del Sr. Lázaro " (sic).
Con base en tales planteamientos, cualquier flexibilización de la doctrina de esta Sala sobre la desviación de poder en el ejercicio de las potestades administrativas resulta insuficiente para la aplicación del motivo que se revela, además, inútil en cuanto motivo de invalidez de la actuación administrativa que se declara nula, por lo que ha de rechazarse el motivo.
El otro motivo sustantivo de casación que se aduce al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional de 1956 es por infracción del artículo 106.2 de la Constitución en cuanto reconoce la responsabilidad patrimonial de la Administración, 40 y concordantes de la anterior Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la doctrina que establecen las sentencias de 8 de febrero de 1991, en la que partiendo de una desviación de poder se hace pronunciamiento sobre los consecuentes daños y perjuicios, y de 5 de noviembre de 1990, que se refiere a un supuesto de explotación de un bar, con sucesivas prorrogas y novaciones de hecho, y aplica criterios hermenéuticos derivados de los artículos 1281 y ss. del Código Civil.
No resulta discutible que procede el reconocimiento de responsabilidad patrimonial y la consecuente indemnización de los daños y perjuicios que no haya obligación jurídica de soportar, cuando éstos se producen como consecuencia de un acto o actuación de la Administración pública contraria al ordenamiento por cualquier infracción de éste, incluida la desviación de poder. Pero ocurre que tampoco niega esta posibilidad la sentencia impugnada. No excluye la indemnización apreciando, al mismo tiempo, tales daños, sino que niega la producción de éstos, aun entendiendo nula la adjudicación de la subasta por razones formales, al no poder justificar que fuera la del actor la oferta más alta, por lo que no podía aducir el "despojo de derecho alguno". Y es que los daños antijurídicos que se dicen producidos no serían tanto atribuibles a la resolución del Ayuntamiento de Zújar, de fecha 15 de diciembre de 1990 por la que se decide la subasta convocada para la adjudicación de la cantera o a la denegación tácita del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, que son realmente los actos administrativos que, en el escrito de interposición, se identifican como recurridos en el recurso contencioso administrativo y frente a los que se formula la pretensión objeto del mismo, como al acuerdo plenario municipal anterior, de 27 de septiembre de 1990, por el que se decide adjudicar de nuevo la explotación mediante subasta que entraría en vigor el 1 de enero de 1991, con el establecimiento de las correspondiente bases, que no sólo no se impugna por el recurrente sino que le consiente y acepta hasta el punto de participar en la propia subasta. O, dicho en otros términos, la finalización de la explotación de los áridos de la cantera desde el 1 de enero de 1991 y el consecuente desalojo del actor, del que pudieran derivar los daños y perjuicios que se dicen producidos, serían el resultado, en todo caso, de la decisión municipal previa, por la que, dando por concluida la relación jurídica que pudiera existir con el actor, se da lugar al procedimiento de licitación para una nueva adjudicación a la que aquél concurre, sin impugnar la referida conclusión que queda al margen del proceso de instancia.
Por consiguiente, no pudiendo apreciarse la existencia de unos daños y perjuicios que sean consecuencia directa de los actos impugnados, también este motivo de casación debe ser rechazado.
Las razones expuestas justifican que no se estime procedente ninguno de los motivos aducidos, y, por ende, que no haya lugar al recurso de casación; y, aunque es obligada la imposición de las costas por imperativo de la LJCA, tal imposición no puede tener virtualidad alguna, en el presente recurso de casación, ante la falta de personación como recurrida de parte alguna.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de representación de don Lázaro , contra la sentencia, de fecha 10 de mayo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 216/91. No pueden imponerse costas efectivas ante la ausencia de parte recurrida.Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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