STS, 15 de Septiembre de 1998

Ponente:EDUARDO CARRION MOYANO
Número de Recurso:4624/1992
Fecha de Resolución:15 de Septiembre de 1998
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Septiembre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACEUTICOS y el COLEGIO OFICIAL DE FARMACEUTICOS DE MADRID, como coadyuvante, representados ambos por la Procuradora Doñas María Gracia Garrido Entrena, contra la sentencia dictada en 25 de septiembre de 1.991 por la Sección Octava de Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicias de Madrid, en el recurso núm. 2.261/88, interpuesto por Don Iván contra la resolución del Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmaceúticos de 5 de febrero de 1.988 confirmatoria en alzada de la del Colegio Oficial de Farmaceúticos de Madrid de 8 de octubre de 1.987 sobre sanción; siendo parte apelada DON Iván , representado por la Procuradora Doña Silvia Albite Espinosa.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Dicho Tribunal de primera instancia dictó sentencia de fecha 25 de septiembre de 1.991, cuya parte dispositiva dice:"Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto pro el Letrado

D. Miguel Fernández Cavada Labat, actuando en nombre y representación de D. Iván , contra la resolución del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmaceúticos de 27-4-88 (notificada el 10 de mayo) en cuanto desestimatoria del recurso de alzada entablado frente al Acuerdo de la Junta de Gobierno del Colegio Oficial de Farmaceúticos de esta Capital de 8-10-87 por el que se imponía al hoy recurrente la sanción de amonestación privada como autor de la falta prevista en el artículo 43.d) del Reglamento Colegial (incumplimiento de preceptos Reglamentarios), debemos declarar y declaramos que las Resoluciones impugnadas no son conforme a Derecho. Sin costas."

SEGUNDO

Contra dicha sentencia la representación del recurrente Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmaceúticos interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite, siendo emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala, ante la que se personaron el apelante y coadyuvante así como el apelado los que, por su orden, formularon respectivamente alegaciones por escrito, luego de lo cual siguió el trámite procediéndose al señalamiento de la votación y fallo en el día 9 de septiembre de 1.998, en cuya fecha tuvo lugar el mismo.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de apelación se halla referido a la impugnación de la sentencia dictada en 25 de septiembre de 1.991 por la Sección Octava de Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso núm. 2.261/88, interpuesto por Don Iván contra la resolución del la resolución del Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmaceúticos de 5 de febrero de 1.988 confirmatoria en alzada de la del Colegio Oficial de Farmaceúticos de Madrid de 8 de octubre de

1.987 sobre sanción.De lo actuado en el proceso resulta que el Sr. Iván es titular ejerciente de una farmacia radicada en el municipio de Móstoles (Madrid); el Sr. Iván fue denunciado por otros quince titulares de la misma profesión ejercientes en la misma localidad, ante el Colegio Oficial de Farmaceúticos de Madrid, sobre el ejercicio por el denunciado de actos de publicidad de su farmacia mediante el reparto, encargado a terceros e incluso realizado a la puerta de un ambulatorio, de prospectos en los que ademas de contener una referencia a la farmacia, se da conocer su actividad en cuanto a óptica (con bonificación de 3.000 pts. por gafas o lentes de contacto), ortopedia (confección a medida), dermofarmacia (estudio facial) y alimentos de régimen.

A la vista de esta denuncia, en la que solo dos de los denunciantes se ratificaron ante el Colegio, este procedió a instruir expediente deontológico en el que en 8 de octubre de 1.987 se dictó acuerdo de la Junta de Gobierno colegial por el que se declara al Sr. Iván autor responsable de falta leve al haber procedido el reparto de publicidad de la farmacia fuera de su sede sin cumplir con la obligación de someterlo previamente a la consideración del Colegio como establece el artº 31.j) de su Estatuto; cuyo incumplimiento se calificó como infracción con el carácter leve señalado y sancionable conforme a lo previsto en el artº

43.d) del Reglamento del Colegio de Madrid con amonestación privada de oficio; cuyo acuerdo fue confirmado en alzada interpuesta por el Sr. Iván mediante resolución el expresado Consejo General de 5 de febrero de 1.988, que luego de haberse notificado al interesado, este interpuso el recurso en el que, seguidos los trámites correspondientes, se dictó la sentencia recurrida, que en cuanto hace a este recurso de apelación- estimó la demanda fundándose la Sala sentenciadora en que las resoluciones impugnadas infringen el principio de legalidad establecido en el artº 25.1 CE en cuanto referido a la tipificación de la infracción en el artº 43.d) del Reglamento del Colegio de Madrid al señalar que Son faltas leves: el incumplimiento de los preceptos legales y reglamentarios que no entrañen perjuicio material y moral para la colectividad; entendiendo la Sala a quo, que este precepto constituye una fórmula genérica dentro de cuyo ámbito cabe incorporar un número indeterminado de infracciones contraviniendo las exigencias de tipicidad y seguridad jurídica recogidos en el artº 25.1 de la Constitucion y calificando como no ajustado a derecho el razonamiento del Colegio de Madrid referido a que se trata de una sanción disciplinaria, que en tanto se persiguen conductas afectantes al respeto mínimo debido a los compañeros no es exigible una tipificación propiamente dicha.

Contra dicha sentencia interpusieron el presente recurso tanto el Consejo General como el Colegio de Madrid, en el respectivo concepto antes expresado, fundando el primero su pretensión impugnatoria en la naturaleza de relación de sujeción especial por la que el farmacéutico sancionado se halla vinculado a la administración colegial profesional, lo que incide en la imperatividad para el colegiado de los mandatos del ente colegial al que pertenece; entendiendo el Consejo General apelante que la sentencia tiene una referencia negativa a las normas sancionadoras en blanco, señalando que las mismas no son por sí constitucionalmente ilícitas aunque sí quedan sometidas a límites constitucionales estrictos, como establece la STC 93/92 de 11 de junio, con referencia al Estatuto de los Colegios Farmaceúticos de 28 de septiembre de 1.934, entendiendo el Consejo General que tanto la base XXVI.b) en su definición de falta leve referida al incumplimiento de los preceptos reglamentarios que no entrañen perjuicio moral o material, como la base XXVIII .a) al establecer la sanción de amonestación privada (esta también prevista en el artº 24 del Reglamento del Consejo General aprobado por Orden de 16 de mayo de 1.957), cubren plenamente el requisito necesario en orden a la legalidad, referida tanto a la infracción como a la sanción, citando la STC 93/92 en su referencia a la existencia de una norma estatutaria y a su publicación el BOE, señalando ademas el Consejo General recurrente, con referencia a la citada STC (recaída en materia de incumplimiento de la obligación de cierre vacacional impuesta colegialmente), que no se está en el presente caso ante una obligación impuesta por un mandato colegial concreto ni ante una situación sin significado deontológico, sino ante una obligación general establecida en el artº 31.j) del Reglamento del Colegio de Madrid y ademas con significación deontológica por ser legalmente la farmacia un establecimiento sanitario aunque de carácter privado.

El Colegio Oficial de Farmaceúticos de Madrid alega la vigencia como norma jurídica del Reglamento del Colegio en sus arts. 31.j) y 43.d) , siendo este de idéntico tenor que la base XXVI.b) del Estatuto de

1.934, afirmando la potestad disciplinaria de los Colegios conforme al artº 5.i) de la Ley 2/74 de 13 de febrero, que debe ejercer conforme a los Estatutos Colegiales, como entiende ha sucedido en el caso presente.

Por su parte, el Farmacéutico apelado se adhiere al motivo estimatorio de la demanda en que se funda la sentencia recurrida.

SEGUNDO

A la vista de las alegaciones de las partes es preciso señalar el desenvolvimiento experimentado por la doctrina legal de TC en la materia referida al ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito colegial de las profesiones liberales, que ha tenido, si no inicialmente, sí a posteriori, una ciertaincidencia sobre la Farmacéutica en virtud de los casos que han accedido al TC y en lo referente a la observancia del principio de legalidad que establece el artº 25.1 CE aplicable no solo a la materia penal sino tambien a la disciplinaria de naturaleza administrativa.

El análisis de la materia ofrece dos momentos, el primero de ellos reflejado en la STC 219/1.989 de 21 de diciembre y el segundo que se contiene en la sentencia del mismo Tribunal 93/1.992 de 11 de junio, referida concretamente ya a la profesión Farmacéutica y luego reiteradamente aplicada en las SSTC 153/1.996 de 30 de septiembre y 4/1.997 de 13 de enero, referidas las tres a la observancia del turno de vacaciones establecido colegialmente por el de Madrid.

En lo que a este proceso se refiere las normas aplicables se hallan determinadas por la Ley de Colegios Profesionales 2/1.974 de 13 de febrero, en cuyo artº 6º.1 establece la doble articulación de los Estatutos Generales y los Reglamentos de Régimen Interior; elaborándose conforme a su número 2 los primeros con carácter común para todos lo colegios de una misma profesión por los Consejos Generales respectivos, sometiéndose luego a la aprobación del Gobierno (mediante el correspondiente R.D. atendida la regulación formal de la materia desde la LRJAE de 1.957), y regulando entre otras materias, número 3.g), el régimen de distinciones y premios y disciplinario; y en cuanto a los segundos, en el num. 4 se establece que los Colegios elaborarán, asimismo, sus Estatutos particulares para regular su funcionamiento y se acomodarán a la Ley de Colegios Profesionales y al Estatuto General de la profesión.

El Estatuto General de la Profesión Farmacéutica, bajo la rúbrica de Estatuto de los Colegios Farmaceúticos, es el promulgado sin contravenir formalmente el rango de disposiciones generales vigente a la sazón, por Orden del Ministerio de Trabajo, Sanidad y Previsión de 28 de septiembre de 1.934, en el que en cuanto el objeto de este proceso establece en su base XXVI, correspondiente al apartado VI de las faltas y las sanciones, como faltas leves el incumplimiento de los preceptos reglamentarios que no entrañen perjuicio moral o material; cuyo Estatuto General fue desarrollado ulteriormente por Orden de 16 de mayo de 1.957 bajo el título de Reglamento del Consejo General de Colegios de Farmaceúticos, en cuyos arts. 22, 23 y 24, siguiendo el contenido de las Bases XXVI y XXVII del Estatuto de 1.934, se distingue entre faltas leves y graves señalándose como sanciones de la leves la simple advertencia y la amonestación privada.

Y en lo que hace al segundo término regulador de la profesión, el Reglamento de Régimen Interior, la normativa particular del Colegio es este caso el de Madrid, del que aun no habiendo aportado ejemplar ninguno por las partes, ambas coinciden y ello en este aspecto se confirma por el tenor de la STC 93/92, que fue aprobado por el Consejo General de Colegios de Farmaceúticos entre los días 2 a 6 de diciembre de 1.957 y entró en vigor el 7 de enero de 1.958, en cuyo artº 43.d) califica como faltas leves: el incumplimiento de los preceptos legales y reglamentarios que no entrañen perjuicio material y moral para la colectividad.

Este es el marco en el que se desenvuelve la actividad del apelado y en el que la sentencia recurrida establece que la sanción impuesta por el Colegio de Madrid adolece de infracción del principio de legalidad en su aspecto referido a la tipicidad, conforme al artº 25.1 CE, por cuanto estima que la definición de faltas leves en el artº 43.d) del Reglamento del Colegio de Madrid es una fórmula genérica dentro de la cual pueden incorporarse un numero indeterminado y diverso de infracciones contraviniendo las exigencias de tipicidad y seguridad jurídica recogidos en el precitado artº 25.1 CE, lo que impugnan los apelantes alegando las razones señaladas anteriormente.

TERCERO

En el análisis de la cuestión propuesta debe partirse de que la reserva de ley establecida en el artº 25.1 CE no resulta exigible a las normas preconstitucionales (STC 42/87) como es el Estatuto General de los Colegios de Farmaceúticos de 28 de septiembre de 1.934, máxime cuando se trata de infracciones administrativas sancionadas con medidas que no inciden directamente en derechos fundamentales de los reconocidos en la Sección Primera del Capítulo II, Tit. I CE; cuyo Estatuto General de

1.934 cumple sin embargo con el requisito de ser norma jurídica al emanar del poder publico que tenia atribuida la competencia para ello y haber sido publicada en la Gaceta Oficial, medio para ello legalmente establecido al efecto; lo que se completa con lo establecido en los Estatutos del Colegio de Madrid, ya que como señala la Sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1.998 siguiendo la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en la de 21 de diciembre de 1.989, las normas deontológicas de la profesión aprobadas por los Colegios Profesionales, no son simples tratados de deberes morales sin consecuencias en el orden disciplinario, pues tales normas determinan obligaciones de necesario cumplimiento para los colegiados y responden a potestades públicas que la ley delega en favor de dichos Colegios, de manera que las transgresiones de las normas de la deontología profesional, constituyen el presupuesto del ejercicio de facultades disciplinarias dentro del ámbito de los Colegios profesionales como ha sucedido en la cuestiónexaminada.

Así, procede señalar que el artº 43 del Reglamento colegial de Madrid no es sino una especificación casuística de la fórmula legal establecida en la base XXVI del Estatuto de Colegios de 28 de septiembre de

1.934 como falta leve y referida al incumplimiento de los preceptos de los reglamentos colegiales que no entrañen perjuicio moral o material a la colectividad; de lo que se deduce que la base XXVI del Estatuto General de 1.934 es una norma disciplinaria en blanco, la que en su especie no es de suyo constitucionalmente ilícita, aunque queda sometida a límites constitucionales estrictos que por lógica institucional no solo hacen referencia a la norma en blanco sino tambien a las disposiciones necesarias para integrar la previsión legal de conducta sometida a sanción como señala la STC 127/90.

La validez de la integración de las normas sancionadoras en blanco se halla circunscrita a que el reenvío sea expreso, que la norma en blanco contenga el núcleo esencial de la prohibición estando directamente relacionado con él la norma que cumple la función de integración y que se halle justificado en razón al bien jurídico protegido por una y otra y que con ello se satisfaga la necesaria exigencia de certeza para que la conducta calificada de infractora quede suficientemente precisada salvaguardando la función de garantía del tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuación disciplinariamente conminada (SSTC 127/90 y 93/92).

Aplicando la doctrina de estas sentencias del Tribunal Constitucional he de señalarse en el caso presente que el principio de legalidad referido a la tipicidad mediante la integración de la norma en blanco establecida en la Base XXVI del Estatuto General de Colegios de 28 de septiembre de 1.934, se halla plenamente satisfecho, ya que la integración aun hecha en un reglamento colegial, el de Madrid, artº 31.j), es un medio de integración expresamente previsto y habilitante en términos de la Ley de Colegios de 1.974, dictada en cauce del artº 36 de la Constitución y que por lo mismo tiene la eficacia integradora expresada al estar referido el reglamento colegial en términos del artº 6.4 de la Ley 2/74, luego de su reforma por la num. 74/78, a regular el funcionamiento colegial y haber sido aprobado por el Consejo General y hallarse de acuerdo con el núcleo de la base XXVI del Estatuto Genera de 1.934; en definitiva se trata de una concreción hecha por vía regular de una norma en blanco, que es el modo de expresión de aquella base XXVI del Estatuto General de 1.934.

En este sentido es de aplicación también la doctrina de esta Sala establecida en sentencia de 4 de marzo de 1.992 referida a que no resulta vulnerado el artº 25 de la Constitución, respecto a la tipicidad de la sanción impuesta, ya que como declara el Tribunal Constitucional en sentencias 9/92, de 11 de junio y 4/93, de 23 de abril, el principio de legalidad incorporado en el artº 25.1 de la Constitución supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de conductas infractoras y sanciones correspondientes, existiendo la necesidad de preceptos que puedan permitir con suficiente grado de certeza las conductas que despues determinan la consiguiente responsabilidad y sanción.

De lo expuesto se deriva, pues, que los actos impugnados se acomodan a la tipicidad exigida por el principio constitucional de legalidad, lo que determina la estimación del recurso, previa revocación de la sentencia recurrida.

CUARTO

No concurren circunstancias que aconsejen hacer expresa imposición de costas en ninguna de ambas instancias.

FALLAMOS

Estimamos el recurso de apelación interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE FARMACEÚTICOS siendo coadyuvante del mismo el COLEGIO OFICIAL DE FARMACEÚTICOS DE MADRID, contra la sentencia dictada en 25 de septiembre de 1.991 por la Sección Octava de Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso núm. 2.261/88, interpuesto por Don Iván contra la resolución del la resolución del Consejo General de los Colegios Oficiales de Farmaceúticos de 5 de febrero de 1.988 confirmatoria en alzada de la del Colegio Oficial de Farmaceúticos de Madrid de 8 de octubre de 1.987 sobre sanción; revocamos la sentencia recurrida y desestimando el recurso contencioso administrativo de referencia interpuesto por Don Iván , declaramos ajustados a derecho los actos impugnados. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia pro el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Eduardo Carrión Moyano, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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