STS, 8 de Noviembre de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 6811/1991 |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Noviembre de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación nº 6811/91, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Monserrat Sorribes Calle, en nombre y representación de la Diputación de Barcelona, contra sentencia, de fecha 1 de marzo de 1991, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 5ª) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 242/90, promovido en relación con el Reglamento del Cuerpo de Seguridad de la Diputación de Barcelona. Ha comparecido como parte apelada la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por Letrado de su servicio jurídico
En el recurso contencioso administrativo antes reseñado recayó sentencia, de fecha 1 de marzo de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), ha decidido: 1º ESTIMAR el presente recurso y, en consecuencia, anular, por no ser conforme a Derecho, el acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial de Barcelona, de 31 de mayo de 1988, por el que se aprueba definitivamente el Reglamento del Cuerpo de Seguridad de la Diputación de Barcelona. 2º No efectuar atribución de costas". Notificada esta sentencia a las partes, por la representación procesal de la Diputación de Barcelona se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, por providencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 16 de mayo de 1991, acordándose la remisión de la actuaciones y del expediente ante esta Sala del Tribunal Supremo, con previo emplazamiento de las partes para que pudieran comparecer en el término de treinta días.
Por medio de providencia de 26 de febrero de 1992, se tuvieron por personadas en tiempo y forma a las representaciones procesales de la Diputación Provincial de Barcelona, en concepto de apelante, y de la Generalidad de Cataluña, como apelada, acordándose la tramitación de alegaciones escritas, a cuyo efecto se pusieron de manifiesto las actuaciones a la representación de dicha apelante por término de veinte días.
El trámite fue evacuado por medio de escrito presentado el 11 de marzo de 1992, en el que se interesa de la Sala que "declarando la inadmisión del recurso dictar sentencia por la que anule la sentencia recaída en primera instancia y, subsidiariamente, estimando el recurso, se dicte igualmente recurso por la que se anule la sentencia apelada, y se confirme, en ambos supuestos la aprobación por la Diputación de Barcelona del Reglamento recurrido, al menos en aquellos preceptos no impugnados expresamente o que respondan al contenido funcional y régimen de los Cuerpos armados provinciales preexistentes o a los nuevos Cuerpos de Vigilantes a que se refiere el art.1.2 y 13 de la Ley Catalana 16/1991, de 10 de julio, de las Policías locales".
Otorgado el mismo plazo de veinte días a la representación procesal de la Generalidad de Cataluña para que evacuara el trámite de alegaciones, se presentó por ésta escrito, con fecha 20 de abrilde 1992, en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso de apelación interpuesto y confirmatoria de la sentencia impugnada por ser conforme a Derecho.
Concluso el procedimiento y convalidadas las actuaciones efectuadas por la Sección quinta, por providencia de 4 de octubre de 1996, se señaló para votación y fallo el día 6 de noviembre de 1996, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Interesa, en primer lugar, la Diputación recurrente que se anule la sentencia impugnada para declarar la inadmisión del recurso contencioso administrativo, sosteniendo, en apoyo de esta tesis, que el Reglamento originario fue inicialmente aprobado en mayo de 1986 y notificado a las Administraciones de Estado y de la Generalidad de Cataluña, sin que éstas formularan objeción alguna, por lo que el Reglamento fue aprobado definitivamente el 19 de septiembre de 1986; y, comunicadas, posteriormente, las observaciones del Gobierno Civil -no de la Generalidad- fue modificado el Reglamento en la medida que requería la Administración estatal. No hubo, en definitiva, una derogación del referido Reglamento y su sustitución por otro, sino una reproducción del que había sido consentido y firme, por lo que debió inadmitirse el recurso contencioso administrativo.
La causa de inadmisión referida, amparada por el art.82. c), en relación con el art. 40 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), es en puridad de principios una cuestión nueva suscitada en apelación, y, ya sólo por ello, inasumible en la presente instancia. En efecto, en el escrito de contestación a la demanda la Diputación se limitó a solicitar que se dictase sentencia "desestimando la demanda de la Generalitat y confirmando el acuerdo recurrido". Y, si bien es cierto, que conforme a las exigencias derivadas del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), es necesario efectuar una interpretación antiformalista de los requisitos procesales, entendiendo que éstos concurren si se han cumplido los fines a los que están ordenados, no puede considerarse intrascendente en el presente caso la omisión, en el suplico del escrito en que debió hacerse, de la solicitud de la inadmisión del recurso por la causa que ahora pretende hacerse valer porque ello supondría una quiebra de la garantía de contradicción, también constitucionalizada, al sustraer al debate procesal de primera instancia una cuestión que, a juicio de la demandada -hoy apelante- afectaba a la propia viabilidad del proceso. Dicho en otros términos, no es sólo decisivo, para la tesis que sustenta la Diputación, que pudiera entenderse por el Tribunal a quo que implícitamente, por el contenido de los escritos de contestación o de conclusiones de la demandada, estaba cuestionada la admisibilidad del proceso por tratarse de un acto consentido, sino que sería necesario entender que tal cuestión había sido introducida adecuadamente, con la debida certeza, en el ámbito de la controversia por la demandada. Y, con independencia de la función de garantía, no de mero formalismo, que al contenido del "suplico" cabe atribuir, tanto para la parte que le formula como para la contraria, es lo cierto que ni por los "antecedentes de hecho" ni por el apartado VI del escrito de contestación, bajo el epígrafe "El contenido del Reglamento" resulta un planteamiento inequívoco de la inadmisión que ahora se invoca, pues no bastan para ello las referencias a los artículos modificados respecto a la primera versión del Reglamento y a la ausencia de oposición o de objeciones a la misma; alusiones que podían entenderse más bien referidas a la restricción o delimitación del verdadero objeto de la impugnación, según el criterio de la demandada.
En ningún caso, ni siquiera dialécticamente, podría acogerse la inadmisión aludida, ya que no es posible apreciar la condición de acto consentido cuando, como en el presente caso ocurre y sin discusión alguna, el Reglamento que se afirma consentido es, al menos, modificado por el acuerdo impugnado por la pretensión actora objeto del proceso.
De forma subsidiaria, la Diputación apelada solicita que, anulando la sentencia impugnada, se confirme su aprobación del Reglamento recurrido, al menos en aquellos preceptos no impugnados expresamente o que respondan al contenido funcional y régimen de los Cuerpos armados provinciales preexistentes o a los nuevos Cuerpos de Vigilantes a que se refiere el 1.2 y 13 de la Ley Catalana 16/1991, de 10 de julio. Pluralidad de solicitudes alternativas que se fundamentan en diversos motivos de crítica a la sentencia recurrida -incongruencia del fallo, irretroactividad de la Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y en la posibilidad de creación de un cuerpo de policía provincial de seguridad después de esta ley-, pero que tiene un presupuesto argumental en el pretendido acotamiento del objeto del proceso que debe ser objeto de consideración previa.
Según la recurrente, la pretensión impugnatoria de la demanda debió restringirse a las modificaciones introducidas, a instancia del Gobierno Civil de Barcelona, por el acuerdo impugnado de la Diputación, de 31 de mayo de 1988, en la redacción previa del Reglamento del Cuerpo de Seguridad de la DiputaciónProvincial de Barcelona que había sido aprobada con carácter definitiva el 19 de septiembre de 1986. A estos efectos sostiene que el Reglamento objeto del proceso contencioso administrativo no crea ex novo un Cuerpo de Seguridad de la Diputación de Barcelona sino que se limita a modificar el que fue publicado en el BOP núm. 178, de 26 de julio de 1986, aprobado por el Pleno el 30 de mayo del mismo año y con aprobación definitiva del 19 de septiembre de 1986; Reglamento este que, incluso, traía causa de otro anterior, aprobado por el Pleno de la Diputación de 31 de agosto de 1976, que se refería a los Guardas Jurados de la Diputación.
Ahora bien, para la adecuada toma de postura sobre la cuestión planteada debe tenerse en cuenta que, si el procedimiento que daría lugar a la pretendida modificación reglamentaria se inicia al efecto de que no sigan planteándose dudas sobre la vigencia del Reglamento en su proyección externa por la falta de publicación de la aprobación definitiva de 19 de septiembre de 1986 interesándose una nueva publicación en el BOP, es lo cierto que el ulterior iter desembocaría: en una aprobación inicial, exposición al público y aprobación definitiva. Esto es, en la tramitación prevista por el art. 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), para la aprobación de la norma reglamentaria; y aunque tales trámites sean también los mismos que deben observarse para la modificación de dichas normas, resulta que el acuerdo de la Diputación, de 31 de mayo de 1988, que sería el impugnado, termina por aprobar con carácter definitivo el Reglamento del Cuerpo de Seguridad de la Diputación de Barcelona aprobado inicialmente en sesión plenaria el día 29 de enero del mismo año con las modificaciones que establecía el propio acuerdo definitivo.
La congruencia es, fundamentalmente, un requisito de la parte dispositiva de la sentencia que comporta su adecuación a las pretensiones formuladas por las partes y a los motivos por ellas aducidos. A esta exigencia, contemplada con carácter general en el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC), dedica la LJCA los artículos 43.1 y 80, y, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala, para un examen preciso de su concurrencia, debe tenerse en cuenta que argumentos, cuestiones y pretensiones son discernibles en el proceso administrativo y la congruencia exige del Tribunal que este se pronuncie sobre las pretensiones; y requiere un análisis de los diversos motivos de la impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídico, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico jurídico de las partes, que el Tribunal no viene obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.
Con base en la doctrina expuesta, no puede acogerse el reproche de incongruencia que la recurrente hace la sentencia de primera instancia, porque la parte actora, Generalidad de Cataluña, en el petitum de su demanda interesa de la Sala del Tribunal Superior que "se declare contrario a la Ley el Reglamento del Cuerpo de Seguridad de la Diputación de Barcelona y en consecuencia se anulasen los acuerdos del Pleno de la Diputación de fecha 31 de mayo de 1988", y es ésto, precisamente, lo que dispone la sentencia al "estimar el presente recurso y, en consecuencia, anular, por no ser conforme a Derecho, el acuerdo del Pleno de la Diputación Provincial de Barcelona de 31 de mayo de 1988, por el que se aprueba definitivamente el Reglamento del Cuerpo de Seguridad de la Diputación de Barcelona". Hay, por tanto, una plena correlación entre la pretensión formulada y el fallo de la sentencia. Resolución judicial que, por otra parte, tiene como ratio decidendi el exhaustivo análisis de las diversas cuestiones suscitadas: ámbito del recurso, naturaleza del cuerpo a que se refiere el reglamento cuestionado, competencias sobre la seguridad pública, competencias provinciales y alcance de éstas en relación con la materia objeto de la norma reglamentaria, tanto desde la perspectiva de la legislación local y sectorial como desde la Ley de Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado y de la legislación autonómica.
La sentencia no extiende la anulación a todo el Reglamento más allá de lo que le pidió la actora, sino que solicitud y fallo son coextenso, pues la impugnación no se refería a determinados artículos o a la denominación del Cuerpo como de Seguridad; y ello, frente a lo que sostiene la apelante, tampoco por motivos distintos de aquellos en los que se fundamentaba la Administración actora. Cosa distinta es que ésta en su discurso lógico señalara que su petición se entendía sin perjuicio de las competencias de la Provincia como Administración Pública para dotarse de guardas, vigilante o similares para el servicio de custodia y vigilancia de personas, bienes, servicios e instalaciones provinciales. Competencias éstas que tampoco son negadas por la Sala de primera instancia, aunque ello no sirva para fundamentar decisión alguna, como podía haber sido el mantenimiento parcial del Reglamento en aquello que no se viera afectado por la causa de ilegalidad apreciada, al no formularse oportunamente una petición en tal sentido que constituyera, precisamente, objeto del debate procesal, pues la Diputación interesa en su contestación, como se ha advertido, que se desestime la demanda de la Generalidad de Cataluña confirmando el acuerdo recurrido. Y por esta misma razón, no cabe procesalmente introducir en apelación la solicitud nueva de mantenimiento de determinados preceptos, "los que respondan al contenido funcional y régimen de Cuerposarmados preexistentes o a los nuevos Cuerpos de Vigilantes a que se refiere el art. 1.2 y 13 de la Ley catalana 16/1991, de 10 de julio, de Policías locales", como intenta la Administración apelante.
La sentencia impugnada no niega a la Administración ahora apelante su habilitación para dictar el Reglamento cuestionado en una aplicación retroactiva de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, ya que advierte que aquel se dicta con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley Orgánica. No anula Reglamentos anteriores que pudieron dictarse con base en una habilitación existente y válida, sino que se niega la perpetuación o persistencia de esa habilitación después de la Ley invocable para un ejercicio de la potestad reglamentaria que se traduzca en la creación de Cuerpos de Policia por las Diputaciones Provinciales, condición que se reconoce en la naturaleza y funciones que se determinan en el Título I del Reglamento aprobado por acuerdo plenario de 31 de mayo de 1988. El Cuerpo de Seguridad a que éste se refiere no es sólo para la mencionada guarda y custodia de personas, bienes, servicios e instalaciones provinciales, ni se refiere a la actividad de policía administrativa en sentido amplio, como título de competencia administrativa limitadora o de intervención en la actividad de los particulares, a través de técnicas de reglamentación, autorización o de licencia para supeditar aquella a los intereses generales, sino que se refiere a una concreta policía de seguridad y orden público. Y partiendo de esta premisa, como resulta de la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/1993 de 21 de enero, el establecimiento de tales Cuerpos sólo era posible con base en la Ley Orgánica 2/1986 que debía servir de cobertura al correspondiente acuerdo. En efecto, la Constitución (art.149.1.29) y Estatutos de Autonomía se refieren a Policías del Estado, de las Comunidades Autónomas y de los Municipios. Y aun cuando el art. 2 de dicha Ley 2/1986 vincule las policías locales a las Corporaciones homónimas, invocadas genéricamente, es evidente que aquella expresión, utilizada también en la rúbrica del Título V, se reduce en su contenido al ámbito municipal y sólo a él (art. 51), donde se alude a las normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos (art.52), vinculándose funcionalmente sus cometidos a las prestaciones de servicios propios de los municipios y en el ámbito de éstos (art.53 y 51.3). No se contempla, en definitiva, en el grupo normativo específico de la seguridad una competencia para autorizar la creación de otros cuerpos de policía local supramunicipales.
Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del presente recurso de apelación, sin que se aprecien motivos, conforme al art. 131 LJCA, para hacer una expresa declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso interpuesto por la representación procesal de la Diputación Provincial de Barcelona contra la sentencia dictada, con fecha 1 de marzo de 1991, por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 242/90; sentencia que confirmamos, sin hacer un especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Conseejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia publica la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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