STS, 15 de Abril de 1997

Ponente:CLAUDIO MOVILLA ALVAREZ
Número de Recurso:473/1993
Fecha de Resolución:15 de Abril de 1997
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

REGLAMENTO DE ACTIVIDADES. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD. Carece, de toda base jurídica el pretender, como hace el apelante, que estamos en presencia de una retroactividad de grado máximo, que de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia se aplica a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y en cuanto a todos sus efectos consumados o no, ni tampoco de grado medio, en que la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o agotados. Sería, una retroactividad de grado mínimo, en que la nueva legislación sólo tiene efectos para el futuro, una vez transcurra el plazo de dos años para realizar la adaptación que se establece en la Disposición Transitoria Primera. Esta retroactividad de carácter mínimo es aceptada pacíficamente por la jurisprudencia, en particular, como ocurre en el caso presente, cuando lo que pretende la nueva norma es establecer una regulación uniforme para un sector tan sensible y tan propicio a abusos, como ha demostrado la experiencia, de las agencias de viajes, protegiendo los derechos de los usuarios mediante un aumento de las fianzas y el capital social, para lo que resultaban insuficientes las previsiones de la anterior normativa, constituida fundamentalmente por el Decreto 1.524/1.973, y la Orden Ministerial de 9 de agosto de 1.974. Se desestima la apelación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Abril de mil novecientos noventa y siete.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de apelación interpuesto por "UNIÓN DE AGENCIAS DE VIAJES" (UNAV), representada por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto contra la sentencia dictada con fecha 24 de abril de 1.989 por la Sección 9ª del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso- administrativo seguido con el nº 964/88 contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid nº 216/87, de 28 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Agencias de Viajes; siendo parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID, representada por su propio Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

1.- El Procurador D. José Luis Pinto Marabotto, en nombre y representación de la Asociación "Unión de Agencias de Viajes" (UNAV), interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto 216/1.987, de 28 de diciembre, dictado por el Consejero de Economía de la Comunidad Autónoma de Madrid, que aprobaba el Reglamento de Agencias de Viajes de esta Comunidad, alegando en su escrito de demanda los hechos y fundamentos de Derecho que estimó aplicables para terminar suplicando a la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid dictase sentencia "por la que tras estimar el Recurso, se declare la nulidad total del Decreto 216/1.987. de 28 de Diciembre, de la Consejería de Economía de la Comunidad de Madrid que se recurre, por no hallarse ajustado a Derecho; y, subsidiariamente, la nulidad de la Disposición Transitoria Primera de dicho Decreto, así como la del artículo

15.1 a) del mismo y del último inciso del párrafo 3º del artículo 3º del Decreto recurrido, concretamente la frase `..., no pudiendo ofrecer sus productos a otras agencias, sustituyéndola por `..., y también a otras Agencias, siempre que no limiten su actuación únicamente a esta actividad mayorista´".

  1. - D. Manuel Lozano Muñoz, Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, contestó a la demanda oponiendo a la misma los hechos y fundamentos jurídicos que consideró pertinentes y terminó suplicando a la Sala dictase en su día sentencia "por la que con desestimación del recurso interpuesto por la representación de la ASOCIACIÓN EMPRESARIAL UNIÓN DE AGENCIAS DE VIAJES (UNAV) se declare ser conforme a Derecho el Reglamento de las Agencias de Viajes, aprobado por Decreto 216/1987, de 28 de Diciembre, publicado en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid de 20 de Enero de 1988".

  2. - Evacuado el trámite de conclusiones, la Sala 4ª de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid (hoy Sección 9ª de su Tribunal Superior de Justicia) dictó sentencia con fecha 24 de abril de 1.989, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Pinto Marabotto, en nombre y representación de la Asociación `Unión de Agencias de Viajes (UNAV), contra el Decreto 216/87, de 28 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Agencias de Viajes por el Consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, debemos declarar y declaramos que el mencionado Decreto, en los aspectos examinados, es conforme a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Sin costas".SEGUNDO.- Contra la anterior sentencia se interpuso ante esta Sala el presente recurso de apelación que se tramita con el número 473/93, en el que, instruidas las partes y evacuado el trámite de alegaciones, se señaló para la votación y fallo el día 3 de abril de 1.997, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone este recurso de apelación contra la sentencia dictada en 24 de abril de

1.989 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la extinguida Audiencia Territorial de Madrid, que desestimó el recurso promovido por la UNION DE AGENCIAS DE VIAJES, contra el Decreto 216/1.987, de 28 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid que aprobó el Reglamento de Agencias de Viajes.

El objeto del recurso en el proceso de instancia se centraba en determinar, de conformidad con lo pedido por la parte actora, los siguientes extremos: a) Si el citado Decreto se halla viciado de nulidad en su totalidad, al haberse publicado tan sólo en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid y no también en el del Estado, como en su entender sería preceptivo de acuerdo con el artículo 132 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con el 12.1 de la Ley 12/1.983 y la Disposición Final Tercera del propio Decreto impugnado; b) Si la Disposición Transitoria Primera de la citada norma es contraria al principio de irretroactividad sancionado constitucional y legalmente; c) Si esa misma Disposición viola los derechos reconocidos en los artículos 25.1, 33.3 y 38 de la Constitución, d) Si el artículo 15.1,a) incurre en las mismas vulneraciones; y e) Si la regulación que de las Agencias minoristas hace el artículo 3 del Decreto infringe también el principio de irretroactividad, provoca un efecto sancionador, atenta a la libertad de empresa y ataca a la seguridad jurídica, infringiendo los artículos 9, 25.1 y 38 de la Constitución.

En este recurso de apelación las alegaciones se refieren expresamente a la nulidad del Decreto por falta de la adecuada publicación y de la Disposición Transitoria Primera, en base a los mismos argumentos utilizados en la demanda, si bien en la alegación V y en la súplica se interesa la nulidad total del Decreto y, subsidiariamente, de los preceptos del mismo que se dejan indicados.

SEGUNDO

Entrando en el análisis de la primera causa de nulidad que se invoca en el escrito de alegaciones, hay que tener en cuenta ante todo la nueva estructuración autonómica del Estado de acuerdo con la Constitución y los Estatutos de Autonomía, bloque de constitucionalidad que no sólo es determinante de sensibles modificaciones en el aspecto de creación de las normas jurídicas, sino también en los complementarios, entre otros la materia de la promulgación y publicación de aquellas.

La parte actora parece desconocer las profundas innovaciones derivadas de la nueva articulación autonómica del Estado y en su escrito de demanda, conclusiones y también en las alegaciones del recurso de apelación. insiste unilateralmente en la exclusiva y obligada aplicación del citado artículo 132 de la derogada Ley de Procedimiento Administrativo de 27 de julio de 1.958, sin tener para nada en cuenta la regulación estatutaria de la Comunidad de Madrid y leyes que la desarrollan, entre otras el artículo 82 de la Ley 1/1.983 de 13 de diciembre, conforme al cual el Boletín Oficial de aquélla creado por Decreto 13/1.983, de 16 de junio, es el medio oficial para publicar las disposiciones y actos de los órganos de la Comunidad. El Decreto que se impugna, al tratarse de un Reglamento creado en virtud de la potestad normativa que tiene atribuida el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de acuerdo con lo establecido en el artículo 21 del Estatuto de Autonomía y en una materia como es la promoción y ordenación del turismo, que ha sido objeto de traspaso con plenitud de competencias normativas y ejecutivas por el Real Decreto 697/1.984, de 25 de enero, es indudable que para que produzca efectos jurídicos, limitados, por supuesto, al ámbito territorial de la Comunidad de Madrid, sólo tiene que publicarse en el Boletín Oficial de ésta, sin perjuicio, como señala la Disposición Final Tercera del Decreto que se impugna, de que sea publicada también a los efectos de conocimiento en el Boletín Oficial del Estado.

Es de señalar que en la Ley 30/92 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, el artículo 52.1 ya establece con toda claridad que, "para que produzcan efectos jurídicos las disposiciones administrativas habrán de publicarse en el Diario Oficial que corresponda", o sea en el del Estado, si se trata de normas emanadas de la Administración Central, y en el de las respectivas Comunidades si se trata de normas autonómicas.

Por último, para reforzar el rechazo de la alegación que se analiza en este fundamento jurídico, conviene señalar que el nuevo Reglamento es el resultado de un consenso y negociación entre los responsables del turismo a nivel central o autonómico y de diversas Asociaciones Profesionales del sector, quienes elaboraron un proyecto que después de ser sometido al dictamen de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid fue promulgado como Decreto del Consejo de Gobierno, del mismo modo quehicieron las demás Comunidades que acudieron a la Conferencia Sectorial, todas las de España con excepción del País Vasco y Navarra; Reglamento que con idéntico contenido ha sido también promulgado como norma de la Administración Central en el Decreto 271/1.988, de 25 de marzo, complementado con la Orden Ministerial de 14 de abril de igual año.

TERCERO

Las otras alegaciones de la parte apelante se basan sustancialmente en que determinados preceptos del Decreto impugnado, al dar efectos retroactivos para regular situaciones anteriores, están viciados de nulidad. Dichos preceptos son : a) La Disposición Transitoria Primera que en su párrafo primero establece que "las agencias de viaje con título- licencia en vigor deberán, en el plazo máximo de dos años, adecuar y regularizar su situación, adaptándola de modo que den cumplimiento a todos cuantos requisitos y prescripciones se contienen en el presente Reglamento. A estos efectos y durante el plazo indicado deberán presentar ante la Dirección General de Turismo documentación acreditativa de haber realizado la adecuación a cada uno de los aspectos contemplados en el presente Reglamento (capital social, fianza, póliza de seguros, etc.), de acuerdo con el grupo de agencias de viajes en el que deseen quedar encuadradas", y en el segundo dispone que, "transcurrido el plazo indicado, se revocará de oficio el título-licencia de aquellas agencias de viajes que no hubieran presentado la documentación señalada en el número anterior"; b) El artículo 3º del repetido Decreto, que clasifica en tres grupos las agencias de viajes (mayoristas, minoristas y mayoristas-minoristas) de acuerdo con las actividades que pueden llevar a cabo cada una de las encuadradas en los tres tipos; y c) El artículo 15, apartado 1-a), que ordena las fianzas que deben prestar las agencias y que varían en función de las actividades que pueden realizar.

CUARTO

El principio de irretroactividad como límite a la eficacia de las normas jurídicas tiene una plasmación a nivel constitucional en el artículo 9 de la C.E., que establece la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, expresión esta última que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional -sentencia 27/1.981, de 20 de julio, 8/1.982, de 4 de marzo, y 6/1.983, de 4 de febrero-, hay que referirla a los derechos fundamentales que se recogen en el Título I de la Constitución. También con carácter de generalidad el artículo 2.3º del Código Civil, que al estar situado en el Título Preliminar de aquel cuerpo legal es aplicable a todas las normas jurídicas, establece que "las leyes (normas) no tendrán efecto retroactivo si no dispusieran lo contrario".

Vemos, pues, que no existe una interdicción general de la retroactividad de las normas y que el artículo 2.3º del Código Civil establece una regulación subsidiaria pero común que integrará la falta de disposición legal sobre retroactividad en cada caso concreto. La expresión "leyes", conviene insistir en este punto, se entiende comúnmente como inclusive de cualquier disposición escrita con carácter de generalidad, entre ellas las reglamentarias, (SSTS. de 22 de noviembre de 1.980, 13 de noviembre de

1.981, 26 de enero de 1.982 y 29 de febrero de este mismo año, con cita de sentencias anteriores).

QUINTO

Si examinamos los preceptos impugnados, al margen de la impugnación global del Decreto por la falta de publicación en el Boletín Oficial del Estado, vemos que la Disposición Transitoria Primera, en su párrafo primero, concede un plazo de dos años para la adecuación al nuevo Reglamento (capital social, fianza, póliza de seguros, etc.), en tanto que en el segundo inciso se sanciona con la revocación del título-licencia a aquellas agencias de viajes que no hubieran cumplido las previsiones del anterior párrafo. El artículo 15,1-c) determina la cuantía de las fianzas que deben prestar las agencias según el tipo de actividad a que se dediquen antes del transcurso de los dos años señalados. El artículo 3º es el que establece las clases de agencias y las actividades que pueden realizar cada una de ellas, (minoristas, mayoristas y mayoristas-minoristas), con el mismo período de adaptación que se recoge en la Disposición Transitorias Primera.

Carece, pues, de toda base jurídica el pretender, como hace el apelante, que estamos en presencia de una retroactividad de grado máximo, que de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia se aplica a la relación o situación básica creada bajo el imperio de la norma antigua y en cuanto a todos sus efectos consumados o no, ni tampoco de grado medio, en que la nueva norma se aplica a los efectos nacidos con anterioridad pero aún no consumados o agotados. Sería, en todo caso, una retroactividad de grado mínimo, en que la nueva legislación sólo tiene efectos para el futuro, una vez transcurra el plazo de dos años para realizar la adaptación que se establece en la Disposición Transitoria Primera.

Esta retroactividad de carácter mínimo es aceptada pacíficamente por la jurisprudencia, en particular, como ocurre en el caso presente, cuando lo que pretende la nueva norma es establecer una regulación uniforme para un sector tan sensible y tan propicio a abusos, como ha demostrado la experiencia, de las agencias de viajes, protegiendo los derechos de los usuarios mediante un aumento de las fianzas y el capital social, para lo que resultaban insuficientes las previsiones de la anterior normativa, constituidafundamentalmente por el Decreto 1.524/1.973, de 7 de junio, y la Orden Ministerial de 9 de agosto de 1.974.

SEXTO

La parte apelante, en su escrito de demanda, y hay que entender que también en este recurso de apelación en razón de la remisión que hace en la alegación V, en un esfuerzo acumulativo, considera asimismo que la Disposición Transitoria Primera viola el principio de seguridad jurídica -artículo

9.3 de la C.E.-, el derecho a no ser sancionado por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan infracción administrativa según la legislación vigente en aquel momento -artículo

25.3º (sic) de la C.E.-, el derecho a no ser privado de sus bienes o derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes -artículo 33.3º-, y el derecho a la libertad de empresa en el marco de la economía del mercado -artículo 38 de la C.E.-. Asimismo y en relación al artículo 3 del Decreto impugnado la parte apelante entiende que se vulneran los principios de seguridad jurídica y de libertad de empresa.

Como la parte apelante no facilita argumentación alguna es difícil indagar en qué se fundamenta la vulneración de los referidos derechos y principios constitucionales. Mal puede decirse que se vulnera el principio de seguridad jurídica cuando el Decreto impugnado, al introducir la nueva regulación, da un plazo de adaptación de dos años: el apelante parece entender que toda modificación de lo existente significa vulneración del citado principio, cuando es lo cierto que las alteraciones del ordenamiento son perfectamente compatibles con la seguridad jurídica.

Pretender que la revocación de la licencia prevista en el apartado segundo de la Disposición Transitoria Primera a las agencias que no hubieran presentado la documentación exigida por el punto primero viola el artículo 25.1 de la C.E. es no tener en cuenta que cuando la revocación es susceptible de producirse han pasado dos años de la entrada en vigor de la norma.

Tampoco puede aceptarse que establecer unos nuevos requisitos para el desarrollo de una actividad signifique la privación de un bien o derecho necesitada de la previa indemnización, ni que con ello se vulnere el principio de libertad de empresa que reconoce el artículo 38 de la C.E. que, en todo caso ha de realizarse, como exige el inciso segundo del citado precepto, "de acuerdo con las exigencias de la economía general ...".

La Sala de instancia ha realizado un examen detallado de estas cuestiones planteadas con tan poco apoyo jurídico, que este Tribunal hace suyo, reforzando los argumentos que se dejan expuestos.

SÉPTIMO

No existen circunstancias determinantes de una expresa imposición de costas de conformidad con el artículo 131 de la Ley jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos NO HABER LUGAR al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de "UNION DE AGENCIAS DE VIAJES" (UNAV) contra la sentencia dictada con fecha 24 de abril de 1.989 por la Sección 9ª del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo seguido con el nº 964/88 contra el Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid nº 216/87, de 28 de diciembre, que aprueba el Reglamento de Agencias de Viajes, la que se confirma en todos sus pronunciamientos y sin pronunciamiento expreso respecto a las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : D. Fernando Ledesma Bartret.- D. Fernando Cid Fontán.- D. Claudio Movilla Alvarez.- Rubricados. PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Claudio Movilla Alvarez, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretaria de la misma, certifico.