STS, 15 de Marzo de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Marzo 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Marzo de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo por la Procuradora de los Tribunales Doña María de la Cruz Gómez-Trelles Pelaez, en nombre y representación de Federación de Asociaciones de Vecinos de Palma «Federació de Associacions de Veinats de Ciutat» y de la Asociación de Consumidores y Usuarios "La Defensa", bajo la dirección de Letrado, habiendo comparecido, en calidad de apelados, el Procurador Don Alejandro González Salinas, en representación del Ayuntamiento de Palma de Mallorca y el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez-Mulet y Suárez, en representación de la Entidad mercantil «El Corte Inglés,S.A.», ambos bajo dirección letrada; promovido contra la sentencia dictada el 29 de julio de 1991 por la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en recurso sobre convenio urbanístico para la modificación del Plan general de ordenación urbana de Palma de Mallorca. Resultando los siguientes
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, se han seguido los recursos número 178 y 187 de 1.990, acumulados, promovidos, respectivamente, por la representación de los Concejales Don Jesús María y Don Lorenzo , y por la Asociación de Consumidores y Usuarios «La Defensa», de Baleares y la «Federación de Asociaciones de vecinos de Palma -«Federació de Associacions de veinats de Ciutat» - en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Palma de Mallorca y codemandada la Entidad mercantil «El Corte Inglés,S.A.».
Se impugna en el primero de ellos el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 28 de septiembre de 1989 que aprobó el Convenio urbanístico entre el Ayuntamiento de Palma y la Entidad «El Corte Inglés, S.A.» y la aprobación inicial de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana, confirmado en reposición el 28 de diciembre de 1989. El segundo impugna el Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de 27 de julio de 1989 (luego identificado correctamente en el suplico de la demanda como el mismo de 28 de septiembre de 1989), confirmado en reposición el 25 de enero de 1990, por el que se aprueba el expresado Convenio urbanístico entre la Entidad mercantil «El Corte Ingles, S.A,» y el Ayuntamiento de Palma.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 29 de Julio de 1991, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad de los presentes recursos contenciosos-administrativos acumulados por la causa prevista en el art. 82.c) en relación con el art. 37 de la Ley Jurisdiccional, sin hacer una expresa imposición de costas procesales."
Contra la referida sentencia sólo la demandante Federación de Asociaciones de Vecinos de Palma y de la Asociación de Consumidores y Usuarios "La Defensa" interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo ante este Tribunal, con emplazamiento de las partes, que se verificó dentro de término; y, no estimándose necesariala celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 12 de marzo de 1997, en cuya fecha ha tenido lugar.
La Sala de primera instancia ha acogido las excepciones de los demandados, y, en sus recursos acumulados 178/1989 y 187/1989, declara inadmisible el recurso contencioso- administrativo interpuesto por las Entidades ahora apelantes contra los Acuerdos del Pleno de 28 de septiembre de 1989 y de 25 de enero de 1990, en cuya virtud se aprueba un Convenio urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento de Palma de Mallorca y la Entidad mercantil «El Corte Inglés, S.A.».
Dicho Convenio tiene por objeto la modificación del planeamiento para construir, en la manzana formada por las calles Aragón, Gilabert de Centellas, Costa y Llobera y Avenida Alejandre Roselló de Palma de Mallorca, un equipamiento comercial de gran superficie del tipo Gran Almacén.
Entiende el Tribunal «a quo» que el Convenio citado constituye una actuación de trámite (artículo 82
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en relación con el 37.1 de la Ley jurisdiccional) o una mera declaración de intenciones que se limita a poner en marcha el mecanismo del planeamiento sin efecto alguno para terceros, en cuanto preparatoria de una modificación de futuro del Plan General de Ordenación Urbana de Palma.
Resulta ajeno a esta apelación, ceñida únicamente al convenio que se acaba de expresar, el pronunciamiento de la Sala de Palma de Mallorca, no recurrido, que también declaró inadmisible (por la misma causa de la inimpugnabilidad de los actos de trámite) el recurso acumulado al que se acaba de decir interpuesto contra el precitado acuerdo del Ayuntamiento de Palma también en el extremo en que acordó someter a información pública los criterios objetivos y soluciones generales de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana, referente al cambio de zonificación en la citada manzana, como consecuencia del proyecto de instalación del Gran Almacén a que se ha hecho referencia.
El recurso de apelación planteado ante esta Sala, debe prosperar en la parte en que impugna la declaración de inadmisibilidad que aprecia la sentencia impugnada.
A diferencia de los Convenios de gestión urbanística, para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado, los Convenios de planeamiento, como el que se enjuicia, constituyen una manifestación de una actuación convencional frecuente en las Administraciones Públicas, que tiene por objeto la preparación de una modificación o revisión del planeamiento en vigor.
Aunque el convenio o acto convencional en cuestión se dirige a preparar y poner en marcha una alteración del planeamiento, constituye una realidad o acto sustantivo independiente del procedimiento de modificación o revisión del Plan, que no puede ser considerado como acto de trámite a efectos del artículo
37.1 en relación con el 82 c) de la LJCA.
La categoría de los actos de trámite debe ser interpretada con un criterio limitado y restrictivo, en forma favorable a la tutela judicial efectiva (Artículo 24.1 CE) y a la posibilidad de enjuiciamiento de toda cuestión esencial o de fondo que suscite una actuación administrativa (artículo 106.1 CE). No existe dicho impedimento procesal cuando el acto en cuestión resulta ajeno a la normativa del procedimiento de modificación del Plan, por no estar contemplada la práctica de la conclusión de convenios urbanísticos como el que se enjuicia en la legislación específica aplicable al caso, y cuando el convenio previo y la modificación posterior del Plan aparecen como realidades autónomas e independientes, con vicios o motivos de impugnación también distintos, por no ser la potestad de planeamiento, de la que es expresión la modificación o revisión del mismo, susceptible de disposición contractual.
Tampoco puede acogerse la objeción de que el convenio en cuestión sea irrelevante para terceros. La distinción doctrinal entre contrato y convención resulta ilustrativa al respecto, participando el convenio urbanístico de la naturaleza de la segunda figura, en cuanto no contiene sólo un juego de obligaciones recíprocas o entrecruzadas (contraprestaciones) sino también compromisos paralelos de la Administración y de la Entidad mercantil que lo concierta, dirigidos a un fin coincidente y común, que tiende al aseguramiento futuro de la ejecución de la modificación del Plan cuando, en su caso, se llegue a aprobar el mismo. Tales compromisos, paralelos o convencionales, tratan de fijar el régimen de una situación futura que puede tener relieve para terceros, lo que favorece la tesis de la impugnabilidad del convenio. El Convenio concluido constituye, en fin, el acto de terminación de un procedimiento preparatorio de la modificación del Plan, enjuiciable en este orden contencioso-administrativo (artículo 234 de la Ley del Suelo de 1976), sin perjuiciode que en el futuro sea asimismo enjuiciable la modificación o revisión del planeamiento que, en su caso, se adopte, sin que sea oponible en tal momento la excepción de cosa juzgada por el enjuiciamiento del convenio preparatorio anterior. No existe, por último, obstáculo en admitir que un procedimiento administrativo concluya en una forma distinta a la que representan las figuras tradicionales del acto unilateral, de la norma o del Plan. Sin necesidad de llegar a la construcción del denominado «acto-convención», la posibilidad de terminación de un procedimiento en forma negociada resulta posible en la legislación de expropiación forzosa (artículo 24 de la Ley de Expropiación Forzosa, aplicable supletoriamente en materia de urbanismo) estando admitida ya expresamente en una Ley posterior a la aplicable en este caso, como resulta del artículo 88.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.
En cuanto al fondo, y siguiendo un orden de exposición lógico de las alegaciones formuladas, se ha aducido que las potestades administrativas no pueden ser objeto de pacto o contrato. El convenio impugnado carecería por ello de objeto idóneo y causa lícita (artículos 1271 y 1275 Código civil), ya que enajena el ejercicio de competencias administrativas en beneficio de particulares, refiriéndose a un objeto que está fuera del tráfico jurídico, como es recalificar una manzana o pactar la recuperación de parte de las plusvalías generadas por la revisión del Plan, lo que debe determinar su nulidad.
La objeción no puede prosperar. Se ha adelantado ya que los convenios urbanísticos constituyen una actuación convencional frecuente en la práctica de las Administraciones Públicas. Es indudable que el urbanismo constituye una competencia jurídico-pública, siendo cierto que esta naturaleza reduce y condiciona necesariamente la intervención de los administrados en el mismo, pero sin que ello excluya su participación y colaboración (ad exemplum, artículos 4,52 ó 119 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976). Existen aspectos concretos susceptibles de compromiso o acuerdo entre la Administración y los particulares, lo que da lugar a la figura de los convenios urbanísticos, como instrumentos de acción concertada que en la práctica pueden asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general. Los reparos que oponen los recurrentes pierden relieve a la luz de la doctrina de esta Sala, ya que los convenios urbanísticos son admisibles en la medida en que no inciden sobre competencias de las que la Administración no pueden disponer por vía contractual o de pacto. Se ha venido así precisando, en forma reiterada, que las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento urbanístico implican que su ejercicio no pueda encontrar límite en estos convenios que la Administración concierte con los administrados. Las competencias jurídico-públicas son irrenunciables y se ejercen por los órganos que las tienen atribuidas como propias (artículo 4 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958) por lo que no resulta admisible una «disposición» de la potestad de planeamiento por vía contractual. Cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento llegue con los administrados la potestad de planeamiento ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento por parte de la Administración o de los administrados de convenios urbanísticos previos o preparatorios de un cambio de planeamamiento (sentencias de 23 de junio de 1994, 18 de marzo y 13 de febrero de 1992 y 21 de septiembre de 1991).
La admisibilidad, en los términos que se acaban de expresar, de convenios urbanísticos preparatorios de una alteración del planeamiento, obliga a rechazar las alegaciones que, con invocación del artículo 57 de la Ley del Suelo, objetan que el convenio impugnado conculca los principios, criterios y normas básicas del Plan General de Palma en vigor, afirman una derogación singular en el mismo o aducen que la reclasificación de la manzana afectada por el convenio y la modificación de los usos en ella previstos, con el fin de permitir la construcción de una gran superficie comercial, determinará una verdadera revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma y no la simple modificación del mismo que se ha previsto, lo que se justifica aduciendo, en síntesis, que el Plan apuesta decididamente por seis ejes cívicos, verdaderos sistemas generales constituidos por calles y plazas, frente a la alternativa de los polígonos monofuncionales y las grandes superficies comerciales.
Como ya se ha dicho el Convenio impugnado no es un convenio de gestión urbanística, con estipulaciones conformes al planeamiento ya aprobado y dotadas de eficacia jurídica en sí mismas, sino un Convenio de planeamiento cuya finalidad es, precisamente, la de lograr una modificación futura de la ordenación existente. Por ello las alegaciones sobre la contradicción con el Plan General son válidas para mostrar la discrepancia de los recurrentes con la oportunidad de la modificación que se prepara, pero carecen de consistencia en cuanto motivo de impugnación del convenio, al ser indudable la potestad («potestas variandi») que tiene el Ayuntamiento de iniciar discrecionalmente la modificación o, en su caso, revisión del planeamiento para adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público siempre y cuandose respete el procedimiento establecido en cada caso (artículo 45 y siguientes de la Ley del Suelo y 154 y siguientes del Reglamento de Planeamiento).
La modificación a que se refiere el convenio aparece justificada ampliamente en los informes que obran en el expediente administrativo, que razonan la dificultad de que una gran superficie comercial aparezca prevista en el Plan General y los efectos indirectos de la revitalización de una zona degradada del centro histórico, la creación de zonas verdes o las compensaciones urbanísticas a obtener por la Administración, lo que permite rechazar las alegaciones que se limitan a aseverar falta de razonabilidad urbanística o incongruencia del convenio impugnado, sin alcanzar a demostrarlas.
Lo anteriormente expuesto sirve para concluir que, aunque la figura que se contempla ostenta naturaleza negocial, su causa reside más en fijar la extensión y régimen de ejecución de una determinación futura del planeamiento, para el caso de que la misma llegue a concretarse por los procedimientos legalmente establecidos, que en el vínculo de contenido patrimonial típico de la figuras contractuales. El Convenio que se examina no es, así, un contrato subsumible en los supuestos que contempla el artículo 112.2.2. del Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local ni un convenio de colaboración de los previstos en el artículo 2.7 de la Ley de Contratos del Estado, por lo que la aplicabilidad al caso de los procedimientos de selección del contratista y de publicidad de la licitación previstos en dichos supuestos - invocada como motivo nuevo de impugnación en esta apelación - debe ser rechazada.
Tampoco cabría acoger en el caso la nulidad que se postula por la vía de aplicar los principios generales de la Ley de Contratos para resolver las dudas y lagunas que, a falta de una normativa específica, ofrece la figura en cuestión (artículo 2.8 de la LCE), pues aún siendo obvio que la Administración está obligada a respetar el principio de transparencia y a no incluir en los convenios cláusulas contrarias al interés público, al ordenamiento jurídico, en el que se incluyen los principios generales del Derecho, y a los principios de buena administración (artículo 3 de la LCE), tales determinaciones no pueden comprender en el caso el recurso a una licitación pública para la selección de contratista. La naturaleza de la actuación que se prepara en este convenio es inidónea para una licitación como la que se postula ya que la misma se limita a una Entidad que propone la modificación del Plan y firma el convenio no en cualidad de contratista sino como consecuencia de un «status» de propietaria de todas las fincas que constituyen la manzana en la que se proyecta construir la gran superficie. Estas circunstancias harían aplicable al supuesto en cuestión en caso de aceptar como hipótesis meramente dialéctica la posibilidad de aplicar por analogía los procedimientos de selección de contratista de la legislación de contratos - la figura de la contratación directa del artículo 117.1 del Reglamento de Contratación del Estado, como ha recordado la representación del Ayuntamiento apelado.
No se aprecian circunstancias que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 131.1 de la LJCA, justifiquen una expresa imposición de costas en ninguna de las dos instancias,
En su virtud
Que, dando lugar en parte al recurso de apelación deducido por la representación de la Federación de Asociaciones de Vecinos de Palma - «Federació de Associacions de Veinats de Ciutat» y de la Asociación de Consumidores y Usuarios «La Defensa», debemos revocar y revocamos la sentencia apelada en el pronunciamiento impugnado en que declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo deducido por los apelantes contra el Acuerdo de 28 de septiembre de 1989, confirmado en reposición, por el que se aprueba el Convenio urbanístico entre el Ayuntamiento de Palma y la Entidad mercantil «El Corte Inglés» y, en su lugar, rechazando las excepciones de inadmisibilidad opuestas, desestimamos íntegramente el recurso expresado, y declaramos conforme a Derecho el Acuerdo impugnado, sin hacer expresa imposición de las costas causadas en ninguna de las dos instancias.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, Magistrado Ponente en estos Autos, lo que como Secretaria certifico.- Fdo.: Doña María Fernández Martínez.
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