STS, 7 de Junio de 1999

JurisdicciónEspaña
Fecha07 Junio 1999
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Junio de mil novecientos noventa y nueve.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5622/93, interpuesto por el Procurador don Rafael Sánchez Malingre, en nombre y representación del Ayuntamiento de La Coruña contra sentencia, de fecha 15 de julio de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1039/90, en el que se impugnaba desestimación, por silencio administrativo del referido Ayuntamiento de solicitud formulada el 10 de octubre de 1989, de vado permanente para local sito en la calle Pintor Vaamonde, bajo, destinado a taller de reparación de vehículos. Ha sido parte recurrida don Simón , representado por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 1039/90 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia, con fecha 15 de julio de 1993, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Simón contra la desestimación presunta por silencio administrativo del Ayuntamiento de A Coruña, de la solicitud de concesión de vado de 16 metros de longitud para el local sito en la C/Pintor J. Vaamonde, bajo, destinado a taller de reparación de vehículos; y, en consecuencia, disponemos que el Ayuntamiento demandado ha de reconocer un vado de carácter laboral para el período comprendido entre las 8,30 y las 13,30 horas y entre las 15,30 y las 20 horas, en favor del recurrente para el local destinado a taller de reparación de vehículos sito en la C/ Joaquín Vaamonde, bajo, vado que habrá de tener los 16 metros de longitud necesarios para mantener libres las distintas puertas de acceso de vehículos actualmente existentes en dicho local, así como también que el Ayuntamiento demandado habrá de abonar a la parte actora la cantidad que se determine en ejecución de sentencia en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos por aquélla durante los años 1990 y 1991 como consecuencia de la practicada reducción de dicho vado a tres metros; sin hacer imposición de las costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de La Coruña se preparó recurso de casación, y así se tuvo acordándose el emplazamiento de las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

La representación procesal del Ayuntamiento recurrente, por escrito presentado el 22 de octubre de 1993, formaliza el recurso de casación e interesa se case la sentencia recurrida "por infracción de los motivos señalados [en el cuerpo del escrito] y dictando otra en la que se desestime íntegramente el recurso promovido por don Simón .

CUARTO

La representación procesal de don Simón formalizó, con fecha 22 de julio de 1995, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la Administración recurrente.QUINTO.- Por providencia de 5 de mayo de 1999, se señaló para votación y fallo el 1 de junio del mismo año, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Aduce el Ayuntamiento recurrente, al amparo del artículo 95.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante), infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto del debate, en relación con el artículo 83.2 de la propia Ley. Y argumenta el motivo señalando que vulnera este precepto la sentencia porque, no invocando la demanda ningún precepto concreto que resultase infringido por el acto administrativo, tampoco la resolución judicial lo hace, fundamentando su estimación del recurso en que el solicitante "sufriría una ilegítima y seria perturbación que afectaría de modo indiscutible al normal desarrollo de la actividad en su día permitida...". Por consiguiente, considera la parte recurrente que sin concretar la infracción en precepto legal alguno, constituye la estimación del Tribunal a quo una apreciación subjetiva.

La ausencia de una mención de norma concreta cuya infracción se atribuya por la sentencia estimatoria al acto administrativo que revisa, no puede considerarse como vulneración del artículo 83.2 LJ, pues la sujeción de la Administración es al ordenamiento jurídico, y precisamente dicho precepto e, incluso, el propio artículo 9 CE, reflejan una concepción institucional del ordenamiento. Esto es, no se limita a ser un mero agregado o suma de normas sino que está integrado también por principios, cuya infracción por el acto administrativo que se impugna determina la procedencia de la estimación del recurso contenciosoadministrativo.

En el presente caso, es cierto que la sentencia de instancia debiera haber sido, en su motivación, más explícita de lo que es en su fundamento jurídico segundo, único que dedica a justificar su fallo; pero de él puede deducirse que el Tribunal a quo parte de la existencia previa de una licencia de apertura para el ejercicio de una actividad con unos elementos materiales básicos entre los que incluye las soluciones de acceso al local [dedicado a taller de automóviles] según su disposición y características. De manera que entiende que la reducción del vado a 3 metros sería una perturbación que afectaría al normal desarrollo de la actividad en su día permitida [taller], que se eliminaría sin compensación o indemnización alguna.

SEGUNDO

También, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, la Administración recurrente aduce vulneración de los artículos 75.1.º.b) y 77.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL, en adelante), aprobado por RD 1372/1986, de 13 de junio, y vulneración, asimismo del artículo 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, en adelante), aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 y de la jurisprudencia interpretativa.

A estos efectos sostiene que el vado de acceso de carruajes supone un uso normal especial de bienes de dominio público, al tratarse de vía urbanas, siendo esencialmente revocables, por razón del interés público, las licencias o autorizaciones que puedan otorgarse, y sin derecho a indemnización alguna. Y en apoyo de su tesis se invoca sentencia de esta Sala (Sección 5ª) de 9 de diciembre de 1992.

Y de manera relacionada con el motivo expuesto, lo que aconseja un tratamiento conjunto, por la misma vía casacional se aduce también infracción del artículo 7.b) de la Ley de Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial aprobada por RDL 339/1º990, de 2 de mayo, que establece que los Ayuntamientos podrán regular, mediante disposiciones de carácter general, los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios, con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de la calle.

La excesiva síntesis y concentración del único fundamento jurídico de la sentencia que constituye la razón de decidir del fallo, hace difícil estar seguro de si el Tribunal a quo es partícipe de los criterios que le atribuye la Corporación recurrente, aunque el sentido de su decisión sí parece que se fundamenta en el carácter irrevocable de la anterior licencia de vado de 16 metros y en el reconocimiento de un derecho a indemnización, aunque ésta parece estar especialmente referida al perjuicio que sufre la actividad desarrollada en el local como consecuencia de la reducción de la dimensión del vado a 3 metros.

TERCERO

En relación con las cuestiones suscitadas, debe tenerse en cuenta que el artículo 77 del RBCL para el uso común especial de bienes demaniales -esto es para aquel que comporta, como en el caso del vado sobre una acera, circunstancias especiales de peligrosidad, intensidad del uso u otra semejanteexige licencia ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de afectación y apertura al uso público y a los preceptos de carácter general. Y, en coherencia con la propia naturaleza de la licencia de que se trata,suele admitirse la cláusula de precariedad en el otorgamiento. Ahora bien, la cuestión no es de tratamiento tan sencillo que pueda resolverse con la mera invocación de la indicada cláusula, como lo demuestra el mismo casuismo de la doctrina de esta Sala en la que pueden distinguirse dos corrientes jurisprudenciales: una, que, junto a la proclamación clara de la competencia del Ayuntamiento para la ordenación del tráfico de calles y plazas y para regular la forma de su uso, exige el reconocimiento de la indemnización a que tienen derecho los titulares de autorizaciones o licencias municipales para la entrada y salida de vehículos que se dejan sin efecto con los nuevos criterios de ordenación del uso de las calle o plaza de que se trate (SS. de 10 de abril de 1976, 22 de noviembre de 1983 y 30 de abril de 1987); otra representada también por múltiples sentencias, parcialmente invocada por la Administración recurrente, como las de 25 de septiembre de 1981, 25 de noviembre de 1986, 23 de marzo de 1987, 7 de abril de 1989 y 9 de diciembre de 1992, que, partiendo del planteamiento expuesto, consideran no solo esencialmente revocables por razones de interés público la clase de licencia de que se trata, sino que además ello es sin derecho a indemnización alguna, como regla general, y haciendo referencia a la constancia del carácter de "a precario" en el otorgamiento de la licencia para vado permanente.

La apuntada divergencia responde a que la cláusula de precario, tradicionalmente impuesta por la Administración en defensa de la titularidad y afectación de los bienes de dominio público y uso público o inherente a la naturaleza de la licencia de que se trata, ha dado lugar a una disyuntiva en la que debe prevalecer el criterio de que la Administración carece de facultades para atribuirse por medio de la invocación a dichas cláusulas del poder ilimitado de revocar a su libre voluntad y sin compensación indemnizatoria el uso otorgado. Por el contrario, dicha cláusula de precariedad ha de considerarse relacionada con su elemento causal, encaminada a preservar la finalidad del dominio público frente a una utilización anormal o especial del mismo que, además, no excluye el reconocimiento de la oportuna indemnización, cuando sobre su base se procede a la revocación de la autorización por motivos de oportunidad conectados con el interés público específico a que sirve el dominio público. Ello, claro está, sin perjuicio de que pueda existir también una precariedad administrativa que elimina cualquier pretensión de compensación económica indemnizatoria, cuando, además de resultar normativamente admisible y consignarse dicha cláusula expresamente o resultar directamente de la disposición aplicable, la autorización demanial está ligada a una situación de reconocida interinidad.

Por otra parte, el artículo 16 RSCL distingue, en relación con las licencias, cuatro clases de revocación: por incumplimiento de condiciones, por cambio de circunstancias, por cambio de criterios de apreciación y por error en el otorgamiento. Para la tercera de las enumeradas que coincide con la revocación por razones de oportunidad exige indemnización de los daños y perjuicios que ocasione la retirada de la licencia. Por el contrario, en el caso de la revocación por cambio de circunstancias, que es un supuesto de ineficacia sobrevenida por incompatibilidad de la licencia con las circunstancias surgidas con posterioridad a su otorgamiento, se trata de una revocación obligada o forzosa que no lleva aparejada ordinariamente indemnización. En el bien entendido de que, como ha precisado la jurisprudencia, no cabe considerar, a estos efectos, como cambio objetivo de circunstancia aquel que es determinado por la propia decisión de la Administración.

Por último, en materia de las licencias de que se trata, otorgadas por los Entes Locales, no cabe hablar con propiedad de derechos adquiridos por parte de los concesionarios que puedan imponer la obligación de someter a previa declaración de lesividad la revocación de las mismas en los términos que establecen los artículos 53 y 110 de la Ley 7/85. Al respecto es suficientemente expresivo el artículo 16 RSCL a que hemos hecho referencia, que especifica los diversos motivos que puedan dar lugar a tal revocación (desaparición de las circunstancias que dieron lugar a su otorgamiento, o sobreveniencia de nuevas circunstancias que habrían justificado la denegación; nuevos criterios de apreciación; incumplimiento de condiciones, u otorgamiento erróneo, STS 10-12-1997).

Matices y diferencias los expuestos que desconoce o, al menos, no refleja ni advierte la sentencia de instancia y, por ello, con estimación de los dos motivos de casación que se analizan, ha de ser revocada, debiendo esta Sala, de conformidad con el artículo 102.1.3º) LJ [art. 95.2.d) LJCA de 1998], resolver lo que corresponda dentro de los términos del debate.

CUARTO

La revocación de la licencia y su sustitución por otra que reduce las dimensiones del vado inicialmente autorizado que se contempla en los autos, podrá calificarse de revocación causalmente relacionada con la finalidad a que responde la precariedad con que se otorga esta clase de licencia (Sentencias de 26 de abril de 1988, 7 de abril de 1989, 19 de julio de 1996, 11 de febrero de 1997 y 4 de junio de 1997) y estar justificada por circunstancias sobrevenidas como consecuencia de la decisión de la propia Administración municipal que incorpora a la Ordenanza de Regulación de Aparcamientos para hacer compartibles los diversos usos de las vías urbanas, en forma distinta a como hasta entonces se veníahaciendo; pero ello, claro está, por los razonamientos expuestos, solo justifica el acto revocatorio si incorpora la correspondiente indemnización que en el presente caso ha de contemplar los daños y perjuicios individualizados que resultan para la actividad de taller que venía realizando quien era titular de la licencia de los 16 metros y que no tiene el deber jurídico de soportar. Lesión patrimonial indemnizable por los daños económicamente evaluables y antijurídicos en el sentido expuesto de no existir el indicado deber jurídico, que son consecuencia directa de la reducción del vado que, frente a lo que sostiene la Administración recurrente al argumentar su último motivo de casación, no se anuda a la simple anulación de un acto administrativo, sino que resulta tanto del propio régimen de la revocación de que se trata (art. 16.3 RSCL), como del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración pública por el funcionamiento de sus servicios públicos (arts. 106.2 CE, 54 Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado entonces vigente, 121 a 123 LEF y 133 a 138 REF - luego artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común-).

QUINTO

Por todo lo anterior, procede estimar el recurso de casación y casar la sentencia recurrida en el particular que dispone que el Ayuntamiento de A Coruña ha de reconocer un vado de carácter laboral de 16 de metros, aunque, al mismo tiempo, se reconoce el derecho de quien fue demandante en instancia, don Simón , a que se le indemnice por la revocación de la licencia que le reconocía un vado de tales dimensiones y por los daños y perjuicios sufridos en la actividad de taller de vehículos desarrollada en el local correspondiente, sito en la calle Joaquín Vaamonte, como consecuencia de la reducción del vado existente desde el año en que se produjo, 1990, quedando diferida al período de ejecución la determinación de la cuantía. Sin que haya lugar a la imposición de costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que estimando dos de los motivos de casación aducidos debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de A Coruña, contra la sentencia de 15 de julio de 1993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaída en el recurso contencioso administrativo 1039/90, y casamos y anulamos la sentencia recurrida, en el particular que declara que el Ayuntamiento de A Coruña ha de reconocer un vado de carácter laboral de 16 metros de longitud para el período comprendido entre las 8.30 horas y las 13,30 horas y entre las 15,30 y las 20 horas, en favor del demandante en instancia para el local destinado a taller de reparación de vehículos sito en la calle Joaquín Vaamonde, bajo; y, en su lugar, declaramos la procedencia de la revocación de la licencia a que se refiere el indicado vado y su sustitución por otra que reduce la dimensión a 3 metros, pero reconociendo al demandante en instancia el derecho a que se le indemnice por el Ayuntamiento, en la cuantía que se fije en ejecución de sentencia, por la reducción del vado a 3 metros incluyendo los perjuicios causados, como consecuencia de tal reducción, en la actividad de taller desarrollada en el local afectado. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico

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