STS, 1 de Julio de 1997
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 838/1993 |
| Fecha de Resolución | 1 de Julio de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Julio de mil novecientos noventa y siete.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la ASOCIACION NACIONAL DE EXPENDEDORES DE TABACO Y TIMBRE "ANETT", representada por el Procurador Sr. De Palma Villalón, contra Real Decreto nº 1394/1993, de 4 de agosto, sobre regulación del procedimiento sancionador en el ámbito del monopolio de tabacos.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado
Con fecha 11 de agosto de 1993 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto nº 1394/1993, de 4 de agosto, sobre regulación del procedimiento sancionador en el ámbito del monopolio de tabacos.
La representación procesal de la ASOCIACION NACIONAL DE EXPENDEDORES DE TABACO Y TIMBRE "ANETT" interpuso contra el mismo recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda en la que suplica a la Sala que "...teniendo por recibido este escrito, sea admitido, se tenga por formalizada la demanda de procedimiento contencioso- administrativo contra el Real Decreto 1394/1993 de 4 de agosto, por el que se aprueba el Procedimiento Sancionador en el ámbito del Monopolio de Tabacos y, previa la tramitación legal, dicte en su día Sentencia por la que se anule dicho Real Decreto por no ser conforme a Derecho. Y subsidiariamente, y para el caso de que no proceda la nulidad de todo el Real Decreto, se anulen el párrafo 1.a) y párrafo 2 del artículo 3, y el párrafo último del artículo 6.4".
Por medio de Otrosí, interesa este parte que se reciba el proceso a prueba.
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a la Sala que "...teniendo por presentado este escrito con sus copias y por devuelto el expediente administrativo, lo admita y tenga por evacuado a esta representación el trámite conferido y, previos los que sean oportunos, dicte en su día sentencia por la que: 1º). Se declare inadmisible el presente recurso contencioso-administrativo al amparo de lo dispuesto en el artículo 82.f) en relación con el artículo 57.2.d), ambos de la Ley de la Jurisdicción. 2º).Subsidiariamente, desestime el presente recurso contenciosoadministrativo declarando que el Real Decreto 1394/93, de 4 de agosto, es íntegramente ajustado a Derecho.
En relación a la petición de recibimiento aprueba suscitada de contrario, esta representación considera que dicha solicitud no resulta admisible
Mediante Providencia de 25 de abril de 1997, se señaló para votación y fallo el día 19 de junio del mismo año, en cuya fecha ha tenido lugar el acto.
La ASOCIACIÓN NACIONAL DE EXPENDEDORES DE TABACO Y TIMBRE, "ANETT", impugna en este recurso contencioso-administrativo el Real Decreto 1394/1993, de 4 de agosto, por el que se regula el Procedimiento Sancionador en el ámbito del Monopolio de Tabacos, argumentando: 1º.- Que no se la dio audiencia en el procedimiento de elaboración de la disposición general que impugna, infringiéndose así el mandato contenido en los artículos 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 105 a) de la Constitución. 2º.- Que la medida de carácter provisional prevista en el artículo 3.1.a) de dicha disposición general es contraria a lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley 30/1992 -que impide la adopción de las que impliquen violación de derechos amparados por las leyes-, pues se contempla para el caso de supuesta comisión de infracciones no tipificadas en ley alguna, en las que se sancionan conductas permitidas, queridas e impulsadas tanto por la Constitución como por la Ley de Defensa de la Competencia, cercenando aquella medida provisional, en cuanto limita el nivel de suministro de sacas de labores de tabaco, los derechos de libertad de mercado y de competencia. 3º.- Que la posibilidad de adopción en cualquier momento y antes del trámite de audiencia de medidas de carácter provisional, prevista en el artículo 3.2 de la disposición general impugnada, es contraria a los derechos de defensa y de presunción de inocencia garantizados constitucionalmente en el artículo 24.2 del Texto Fundamental, y susceptible de originar perjuicios de difícil o imposible reparación, infringiéndose así, también, lo dispuesto en el ya citado artículo 72.2 de la Ley 30/1992. Y 4º.- Que la previsión del párrafo último del artículo 6.4 de la repetida disposición general es asimismo contraria a los derechos de defensa, de presunción de inocencia, de no declarar contra si mismo y de no confesarse culpable, garantizados en el citado artículo 24.2, y contraria a los principios del procedimiento sancionador previstos en el artículo 137, párrafos 1, 3 y 4 de la Ley 30/1992.
Subsanado en debida forma el defecto consistente en la no aportación, junto con el escrito de interposición del recurso, del documento acreditativo de la adopción por el órgano de la Asociación estatutariamente competente para ello del acuerdo decidiendo el ejercicio de la acción jurisdiccional, y desaparecida en consecuencia la causa de inadmisibilidad que se opuso en el escrito de contestación a la demanda, procede abordar sin más demora el examen de aquellos motivos de impugnación.
En el procedimiento de elaboración de la disposición general impugnada obran, dando cumplimiento a las exigencias respectivamente previstas en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, la aprobación del Ministro para las Administraciones Públicas, y el dictamen del Consejo de Estado. Pero obra además el informe emitido por la Unión de Asociaciones de Estanqueros de España, con el que, en ausencia de razones más precisas de las que pudiera deducirse lo contrario, debe entenderse cumplida la exigencia procedimental derivada del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, reinterpretada a la luz de lo dispuesto en el artículo 105 a) de la Constitución, pues la finalidad querida por estas normas, cual es la introducción en el procedimiento de elaboración de los estudios e informes previos que garanticen la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición, así como la audiencia de los ciudadanos que por ella puedan ser afectados, quedó satisfecha con aquellos trámites, cuya cabal observancia no exige la previa audiencia de todas y cada una de las múltiples asociaciones de carácter voluntario cuyo objeto se relacione con el ámbito propio de la disposición. Abona la anterior conclusión la doctrina de esta Sala, recogida entre otras en la sentencia de 25 de noviembre de 1996. Se dijo en ella que el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo limita el requisito de audiencia corporativa en la elaboración de disposiciones generales a "la Organización Sindical y demás entidades que por ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición". En la interpretación de este artículo, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que manifiesta que la audiencia es preceptiva para Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario (sentencias de 8 de mayo de 1992, 11, 16 y 17 de octubre de 1995), pero no cuando se trate, como es el caso, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que aunque están reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" esa representación, pues de otra forma se desvirtuaría el filtro de quienes pueden acceder al proceso de elaboración de disposiciones generales (fin de la cita). Debe pues rechazarse el primero de los motivos de impugnación.
El artículo 3.1.a) del Real Decreto 1394/1993 contempla la posibilidad de adopción en el procedimiento sancionador de una específica medida de carácter provisional, cual es la de limitar el nivel de suministro de las sacas de labores de tabaco en determinados supuestos; en concreto, la norma dispone lo siguiente: "En los supuestos a que se refiere el punto 8 del artículo 27 y punto 7 del artículo 28 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, (podrá adoptarse como medida de carácter provisional específica la de) limitar el nivel de suministro de las sacas de labores de tabaco a aquellas cantidades que se estime como suficientes para el normal abastecimiento de la localidad, cuando se trate de expendedurías decarácter complementario, o de su demarcación cuando se trate de los restantes tipos de expendedurías".
Los preceptos a los que se remite la norma impugnada tipifican, respectivamente, una infracción grave, y una muy grave, de los titulares de expendedurías, consistentes, la primera, en el "suministro a puntos de venta con recargo, distintos de los que estuviesen obligatoriamente adscritos", y la segunda, en "realizar fuera del establecimiento venta de labores de tabaco o efectos timbrados".
A la luz de lo anterior, fácilmente se comprende que la medida de carácter provisional susceptible de ser adoptada: a) Es congruente con los supuestos para los que se contempla -en cuanto que en éstos subyace la idea de una disponibilidad en exceso de los productos, que favorece la comisión de su ilícito suministro o venta-, y por ello racionalmente adecuada para cumplir las finalidades que le son propias, entre ellas, asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer en el procedimiento sancionador y evitar el mantenimiento de los efectos de la infracción; en este sentido, se trata pues de una medida acomodada a la previsión del artículo 136 de la Ley 30/1992. Y b) No es susceptible de causar perjuicio de difícil o imposible reparación, pues respeta un nivel de suministro capaz de cubrir las ordinarias necesidades del expendedor, ni conlleva, por ello mismo, y por lo ya dicho acerca de su congruencia y racionalidad, violación de derechos amparados por las Leyes; los que la parte recurrente invoca, de libertad de mercado y de libre competencia, no existen más allá del marco que las propias Leyes definan para la concreta actividad de que se trate; en este sentido, no se ve en la norma cuestionada conculcación de lo dispuesto en el artículo 72.2 de la citada Ley 30/1992.
Ello es bastante para rechazar el segundo de los motivos de impugnación, pues este recurso contencioso-administrativo, en el que no se impugna directamente el Real Decreto 2738/1986, ni un acto administrativo que haga aplicación de sus normas, no tiene por objeto el examen de legalidad de las infracciones que dicho Real Decreto tipifica en sus artículos 27.8 y 28.7.
Tampoco incurre en vicio de ilegalidad la previsión, contenida en el artículo 3.2 del Real Decreto impugnado, que abre la posibilidad de acordar la adopción de medidas de carácter provisional en cualquier momento del procedimiento sancionador, incluso con anterioridad al trámite de audiencia. Ello es así: 1º.- Porque la norma impugnada, por la remisión que hace al apartado 1 del mismo artículo, expresamente señala que las medidas habrán de adoptarse "conforme a lo establecido en el artículo 15 del Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 72 y 136 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común"; en consecuencia, quedan así integradas en la norma en cuestión todas las exigencias que para la válida adopción de aquellas medidas de carácter provisional resultan de las normas que acaban de ser citadas, y entre ellas, por ser singularmente aplicable para medidas como las que contempla la norma impugnada, la referida a que la medida venga exigida por razones de urgencia inaplazable (art. 15.1, párrafo segundo, del Reglamento citado). 2º.- Porque esa posibilidad de adopción en cualquier momento, cuando existen razones de urgencia inaplazable, es consustancial a las finalidades que el Ordenamiento Jurídico atribuye a las medidas de esta naturaleza. Y 3º.- Porque tal posibilidad, ni cercena propiamente el ejercicio del derecho de defensa, pues no impide que a continuación, en el seno mismo del procedimiento, puede combatirse la procedencia de la medida adoptada, ni contradice, por su propia naturaleza de medida provisional, el derecho a la presunción de inocencia.
La cabal y real preservación del derecho de defensa que constitucionalmente asiste al expedientado exige, entre otros aspectos que no hacen ahora al caso, que en el seno mismo del procedimiento sancionador, y tras ser informado de la acusación, pueda meditadamente, con los asesoramientos que entienda necesarios, hacer las alegaciones que juzgue oportunas. Esta posibilidad de alegación meditada no se preserva en todo caso con la norma que se contiene en el artículo 6.4, párrafo segundo, del Real Decreto impugnado, en la cual, dentro del que llama procedimiento abreviado, se impide al expedientado "alegar la inexactitud de las cuestiones de hecho reconocidas por el mismo en el Acta". En efecto, esta Acta puede surgir en el momento mismo de la inspección (art. 6.1), y en relación con supuestas infracciones que la norma acota por la entidad de la sanción imponible y no por la simplicidad o falta de complejidad de los hechos o conductas que las definen. Cabe así por lo tanto que en un breve lapso de tiempo, y en una situación que no favorece un proceso de meditación reflexiva, se reconozcan cuestiones de hecho tal vez complejas, o tal vez necesitadas de comprobaciones para su precisa apreciación. Siendo ello posible, pues las previsiones del citado artículo 6 no lo impiden, y siendo factible por tanto que el expedientado descubra después del reconocimiento matices de aquellas cuestiones de hecho no apreciados en aquel momento, ha de concluirse que la prohibición de alegación dispuesta en el párrafo segundo de su número 4, de carácter absoluto, pues la alegación no se admite "en ningún caso" y juega para toda "inexactitud", cercena, pese a su aparente inocuidad, el derecho de defensa, vulnerando por consiguiente la garantía constitucional que, también para el procedimiento administrativo sancionador, seotorga en el artículo 24.2 del Texto Fundamental; más específicamente, infringe por lo razonado el principio del procedimiento sancionador que se recoge en el párrafo tercero del artículo 135 de la Ley 30/1992. Amen de ello, acudiendo a los principios inspiradores del proceso penal, así como a las normas más o menos próximas que contemplan los efectos atribuibles a las Actas levantadas por los Cuerpos de Inspección (por ejemplo, la contenida en el artículo 62.2, párrafo segundo, del Real Decreto 939/1986, aprobatorio del Reglamento General de la Inspección de los Tributos, o las contenidas en el Real Decreto 396/1996, en el que se aprueba el Reglamento sobre procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones en el orden social), sin olvidar desde luego la norma primordial contenida en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992, reproducida en el artículo 17.5 del Real Decreto 1398/1993, no llega a detectarse en nuestro Ordenamiento Jurídico un criterio favorable a la admisibilidad, en el ámbito del procedimiento sancionador, de una prohibición de alegación como la que se contiene en la norma impugnada que ahora se examina. Y en fin, tampoco su aceptación en ese ámbito puede deducirse, por lo razonado en orden a las exigencias del fundamental derecho de defensa, del argumento único que en su apoyo se traslada en el escrito de contestación a la demanda, en el que se entiende que la norma en cuestión es una manifestación más del principio general que prohibe ir en contra de los propios actos. Procede pues afirmar la nulidad de la norma contenida en el artículo 6.4, párrafo segundo, del Real Decreto impugnado, estimando así, en este único extremo, el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en el proceso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EXPENDEDORES DE TABACO Y TIMBRE, "ANETT", contra el Real Decreto 1394/1993, de 4 de agosto, por el que se regula el Procedimiento Sancionador en el ámbito del Monopolio de Tabacos, debemos: Primero.- Declarar como declaramos la nulidad de pleno derecho de la norma contenida en su artículo 6.4, párrafo segundo, del siguiente tenor literal: "En ningún caso podrá el expedientado alegar la inexactitud de las cuestiones de hecho reconocidas por el mismo en el Acta". Segundo.- Declarar como declaramos la conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado en los demás aspectos en que ha sido sometido a revisión jurisdiccional en este proceso. Y tercero.- No hacer especial imposición de las costas causadas.
Para la debida ejecución de esta sentencia, deberá la Administración publicar su parte dispositiva en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
-
STS 322/2002, 22 de Febrero de 2002
...valorado la pretensión deducida, sino además los motivos fundamentadores de la respuesta tácita (STC. 263/1993 y SSTS. de 9 de junio y 1 de julio de 1997. - Que, aun existiendo el vicio, éste no puede ser subsanado por la casación a través de la resolución de otros planteamientos de fondo a......
-
STS 1485/2000, 2 de Octubre de 2000
...valorado la pretensión deducida, sino además los motivos fundamentadores de la respuesta tácita (STC 263/1993; y SSTS de 9 de junio y 1 de julio de 1997). Que aun existiendo el vicio, éste no pueda ser subsanado en la casación a través de la resolución de otros planteamientos de fondo aduci......
-
STS 790/2011, 27 de Junio de 2011
...la pretensión deducida, sino además los motivos fundamentadores de la respuesta fáctica ( STC 263/1993 ); y SSTS de 9 de junio y 1 de julio de 1997 . Que aún existiendo el vicio, éste no pueda ser subsanado en la casación a través de la resolución de otros planteamientos de fondo aducidos e......
-
STS 554/2019, 13 de Noviembre de 2019
...que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino además los motivos fundamentadores de la respuesta tácita ( STC. 263/93 y STS. 1.7.97 ); 3) y que aún, existiendo el vicio, éste no pueda ser subsanado por la casación a través de otros planteamientos de fondo aducidos en el re......
-
Sentencias
...pero estadísticamente constatables que puedan surgir en el normal actuar profesional (entre otras, SSTS de 24 de mayo de 1999, 1 de julio de 1997 y 31 de julio de Diligencia exigible: responsabilidad prácticamente objetiva de entidades especializadas ante resultado lesivo que deba considera......