STS, 25 de Abril de 1996
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 7045/1991 |
| Fecha de Resolución | 25 de Abril de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Abril de mil novecientos noventa y seis.
Vistos por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de D. Enrique , contra sentencia número 362 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, con fecha 16 de abril de 1991, en el recurso contencioso administrativo número 1165/88, en el que se impugnaba el Decreto número 5356/88, de 8 de julio, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Valladolid, sobre denegación de autorización de venta de periódicos en Kiosco sito en la Plaza Mayor de Valladolid. Ha comparecido como parte apelada el Ayuntamiento de Valladolid, representado por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García.
La representación procesal de D. Enrique interpuso recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Valladolid, seguido con el número 1165/88, contra Decreto número 5356/88 del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Valladolid, por el que se desestimaba recurso de reposición interpuesto contra otro Decreto de la misma Alcaldía por el que se denegaba al actor autorización para la venta de periódicos en kiosco sito en la Plaza Mayor de dicha ciudad y se instaba a su cierre. En dicho recurso se dictó por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, sentencia, con fecha 16 de abril de 1991, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimamos el presente recurso contencioso administrativo. No hacemos una expresa condena en costas a ninguna de las partes".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal del actor se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, por medio de providencia de 27 de abril de 1991, acordándose la remisión de las actuaciones y del expediente administrativo, con emplazamiento de las partes para que comparecieran ante esta Sala, en el plazo de treinta días, para hacer uso de su derecho.
Comparecidas las partes formularon sus alegaciones. La representación del apelante, por medio de escrito presentado el 23 de junio de 1992 en el que interesaba se revocase la sentencia apelada y se anulase y se dejase sin efecto el Decreto 5356/88, de 8 de julio, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Valladolid, así como aquel del que trae causa, declarando el derecho de los herederos de
D. Luis a vender periódicos en el Kiosco situado bajo el arco 2º de la Plaza Mayor de Valladolid, frente al comercio denominado "Soler", condenando al Ayuntamiento de Valladolid a estar y pasar por esta declaración y al pago de las costas de primera instancia. La representación procesal del Ayuntamiento de Valladolid evacuó el trámite mediante escrito presentado el 28 de julio de 1992, en el que solicitaba se dictase sentencia desestimatoria del recurso, se confirmase íntegramente la dictada en instancia objeto de impugnación y se declarasen ajustados a Derecho las resoluciones municipales que fueron recurridas en su día.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento paravotación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y tal fin se fijó el 23 de abril de 1996, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.
Es objeto del presente recurso determinar si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 16 de abril de 1991, recaída en el proceso administrativo número 1.165/88, que desestima la demanda formulada por la representación procesal de D. Enrique , en solicitud de que se declarara la nulidad del Decreto número 5.356/88, de 8 de julio, del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Valladolid, que a su vez desestimó el recurso de reposición interpuesto por el actor contra el previo Decreto de la misma Alcaldía número 5.434/86, de 18 de septiembre, por el que se denegaba la autorización para la venta de periódicos en el kiosco sito en la Plaza Mayor de dicha Ciudad, y en solicitud de que se declarara el derecho de los herederos de D. Luis , en cuyo interés ejercitaba la acción el demandante, a dicha venta en el kiosco situado bajo el arco 2º de la referida Plaza. La cuestión así suscitada es eminentemente jurídica o de calificación de una situación fáctica que se prolonga en el tiempo, con respecto al actual recurrente y a su causante, y que, en síntesis, puede resumirse en los siguientes hitos: a) en sesión ordinaria por el Ayuntamiento, en 6 de octubre de 1926, se acordó autorizar a D. Alvaro para instalar en la Plaza Mayor, y en el sitio que se le designe un Kiosco destinado a la venta de periódicos, siempre que se sujete en materiales y estructura al modelo del que actualmente hay establecido, y con arreglo a las mismas condiciones de concesión de éste, y, entre ellas, figuraba que el Kiosco pasaría a ser propiedad del Ayuntamiento transcurridos que fueran quince años a contar desde el comienzo del disfrute, entrando entonces en posesión del Kiosco el Ayuntamiento que acordará la forma de explotación para lo sucesivo y en caso de que este acuerdo determine que sea arrendado, se reserva el Sr. Luis Carlos el derecho de ser usufructuario con la obligación de satisfacer por el disfrute el arbitrio que la Corporación tenga fijado o fije para esta clase de Kiosco; b) el 19 de agosto de 1933, en sesión ordinaria, el Ayuntamiento accede a la petición formulada por D. Alvaro para traspasar a D. Luis el kiosco que posee en la Plaza Mayor, destinado a la venta de periódicos, autorización que se otorga en las mismas condiciones que la concesión, salvo el momento de la reversión al Ayuntamiento que se contará desde la concesión efectuada el día 6 de octubre de 1926, terminando, por tanto el disfrute de D. Luis el 6 de octubre de 1941;
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por providencia de la Alcaldía de 7 de noviembre de 1949 se dispuso la caducidad de la concesión, a partir del primero de enero de 1950, para proceder a nueva adjudicación mediante subasta, siendo anulada dicha providencia por sentencia del Tribunal Provincial de lo Contencioso Administrativo de Valladolid, de 22 de febrero de 1951, d) El Concejal Delegado de Exacciones Municipales, Administración del Ayuntamiento, en fecha 9 de diciembre de 1959, autorizó a D. Luis a trasladar el Kiosco existente en la Plaza Mayor, recinto central, al 2º arco de los soportales de la misma Plaza; e) el Decreto de la Alcaldía, de fecha 14 de enero de 1960, autorizó a D. Luis , "concesionario de un kiosco en la Plaza Mayor para la venta de periódicos y anuncios, ampliar dicha concesión a la de tabaco, lotería, plumas estilográficas, teniendo en cuenta que solamente podrá vender una sala clase de los artículos mencionados, debiendo comunicarlo a la Administración de Rentas y Exacciones"; f) la Comisión Permanente del Ayuntamiento, en sesión celebrada el 17 de septiembre de 1969, no ve inconveniente en que se reconozca como titulares del kiosco a los herederos de D. Luis ; g) el 26 de mayo de 1986, D. Enrique , en nombre de los herederos de D. Luis , solicita que sea autorizado nuevamente la venta de periódicos en el kiosco de la Plaza Mayor, dada la necesidad de trasladar la venta de tabaco que se venía en él realizando a otro emplazamiento por necesidades impuestas por la nueva normativa; y h) dicha solicitud fue denegada por Decreto de la Alcaldía de 18 de septiembre de 1986, denegación que se confirma por el ulterior Decreto resolutorio del recurso de reposición de 8 de julio de 1988.
Sobre la base de los datos anteriormente reseñados, el apelante fundamenta la impugnación de la sentencia desestimatoria pronunciada en primera instancia utilizando dos vías argumentales que deben ser analizadas separadamente. En primer lugar, sostiene que inicialmente estamos ante una concesión de uso privativo de un bien de dominio público, como es el suelo de la Plaza Mayor de Valladolid, pero transcurridos quince años desde la concesión y por así haberlo dispuesto el Ayuntamiento de Valladolid, la figura jurídica, frente al criterio del Tribunal a quo expresado en sentencia, se convierte en un uso de un bien patrimonial por el que se abona una renta, como lo prueba el que los recaudadores y Administrador de Rentas y Exacciones Municipales empleen dicho término jurídico. De esta manera, en tesis del recurrente, ha de reconocerse el carácter de arrendatario a D. Luis , lo que constituiría el "titulo habilitante" de la utilización del Kiosco. Sin embargo, no es posible compartir este motivo de impugnación por las siguientes razones: a) con independencia de que la denominación y el concepto de tasa municipal, referidas a las cantidades satisfechas al Ayuntamiento por los herederos de D. Luis en relación con dicho kiosco, están expresamente presentes en el expediente administrativo no es, en ningún caso, el nomen utilizado lo que otorga la auténtica naturaleza jurídica a los títulos y derechos que sepretende caracterizar, sino que ha de atenderse a su verdadera esencia y contenido según el propio ordenamiento jurídico (STS 29 de enero de 1985) -tales títulos y derechos son los son o lo que pueden ser según la normativa aplicable y no lo que afirman que sean quienes intervienen en su configuración, especialmente cuando estamos ante un régimen imperativo no disponible ni siquiera para la Administración-; b) en el presente caso nadie ignora que estamos, en todo momento, ante un caracterizado bien de dominio público, la Plaza Mayor de Valladolid (arts. 344 del Código Civil, 184 de la Ley de Régimen Local, texto articulado y refundido de 1955, 3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, D. de 27 de mayo de 1955, 79 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, Ley 7/1885, de 2 de abril, 74.1 del Texto Refundido de Disposiciones Locales en materia de Régimen Local, RD Legis. 781/1986, de 18 de abril, y 2.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 13 de junio de 1986); c) el régimen de tales bienes, unas de cuyas características esenciales son las de su inalienabilidad e imprescriptibilidad -elevadas hoy a rango constitucional por el artículo 132 CE- no permitían ni permiten, frente a la tesis que sostiene el recurrente, la constitución de un derecho real de usufructo o de arrendamiento mediante la conversión en bien patrimonial del Ayuntamiento por el procedimiento de la instalación del kiosco, sino que, por su destino y naturaleza, no cabe admitir la pretendida "degradación" o desafectación como consecuencia de las cláusulas de la concesión del uso privativo del bien demanial que, según se afirma por el recurrente, se extingue en 1941, y, como acertadamente advierte la sentencia apelada, resulta difícilmente concebible la diferenciación de dos regímenes jurídicos distintos, uno para la construcción y otro para el suelo en contradicción con la regla general sintetizada en el brocardo "superficies solo cedit", por lo que cualquier mención relativa a derecho de usufructo o arrendamiento en el originario título de concesión del Kiosco en la Plaza Mayor de Valladolid no resulta trascendente para desvirtuar la relación jurídica establecida sobre la parcela de dominio público en que se halle aquel instalado, ya que la propia naturaleza del disfrute privativo de un bien de uso público excluye la posibilidad de tales derechos, incluso con independencia de la propiedad del propio Kiosco (STS 1 de mayo de 1989) -todo ello sin contar, a efectos puramente dialécticos, con el carácter vitalicio del derecho de usufructo (art. 513.1 CC) que habría determinado su extinción a la muerte de D. Luis -; d) El artículo 62 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 -al igual que el artículo 78 del Reglamento de 1986- exigía la concesión administrativa tanto para el uso privativo de los bienes de dominio público como para el uso anormal de los mismos, aunque no tenga el carácter de privativo, y era éste, sin duda, el título que habilitaba a D. Luis para la utilización del espacio de la Plaza Mayor ocupado por el kiosco para la venta de periódicos incluso con posterioridad al 6 de octubre de 1941, en que revirtió al Ayuntamiento la instalación superpuesta, y continuó siéndolo después de la autorización del traslado a otro lugar de la misma Plaza Mayor (9 de diciembre de 1959), y de la autorización otorgada al "concesionario", por Decreto de la Alcaldía de 14 de enero de 1960, para ampliar la venta de periódicos y anuncios a la de tabaco o plumas estilográficas -aunque mejor debiera entenderse de autorización para sustituir la venta de dichos periódicos por la de alguno de los otros productos, ya que la autorización se limitaba a uno sólo de ellos-, y, en fin, es el titulo que se reconoce a los herederos de D. Luis por el acuerdo de la Comisión del Ayuntamiento de 17 de septiembre de 1969. Situaciones y circunstancias estas últimas sobrevenidas que, con independencia del criterio mantenido, no pudieron ser contempladas, obviamente, por la sentencia invocada del Tribunal Provincial de lo Contencioso Administrativo de Valladolid de 7 de noviembre de 1949.
La segunda línea argumental utilizada en las alegaciones del recurso de apelación es que el Ayuntamiento recurrido no puede ahora modificar la autorización de los productos objeto de venta, por ser una cuestión ya determinada en el Decreto de la Alcaldía de 14 de enero de 1960, según el cual bastaba la simple notificación al Ayuntamiento para que el titular del Kiosco pudiera cambiar los artículos a vender, siempre que se limitase a alguno de los enumerados en dicho Decreto. Ahora bien, si es cierto que la situación de los herederos de D. Luis no carecían de titulo jurídico, ya que, como se deduce del anterior fundamento, detentaban el que correspondía a una concesión demanial como consecuencia del reconocimiento efectuado por el Ayuntamiento, cuya declaración de ineficacia requería la observancia del adecuado procedimiento de revisión, no puede ignorarse que son los mismos herederos los que dan lugar a la finalización de dicha concesión, a través de solicitud de 26 de mayo de 1986, por la que ponen de manifiesto al Ayuntamiento su decisión de trasladar la actividad que tenían concedida en el kiosco, de venta de tabaco, a otro emplazamiento, "solicitando y comunicando" para el kiosco en la Plaza Mayor la de venta de periódico. Y esta nueva actividad de venta que no estaba amparada en el reconocimiento de titularidad efectuada a los herederos el 17 de septiembre de 1969 -referida a la venta de tabaco-, tampoco podía estarlo en el anterior Decreto de la Alcaldía de 14 de enero de 1960, acto administrativo que agotó sus efectos en la opción efectuada en su momento por D. Luis quien, a su amparo, sustituyó la venta de periódicos por la venta de otro de los productos en él mencionado, sin que pueda considerarse como autorización perpetua y sujeta a la sola comunicación para el entonces titular y titulares sucesivos para el cambio del producto vendido en la concesión otorgada. En definitiva, la solicitud de venta de periódicos en el kiosco de la Plaza Mayor (frente a Soler) de Valladolid, de fecha de 26 de mayo de 1986, era una nueva solicitud de utilización especial o privativa de bien de dominio público municipal, cuyo otorgamiento requería,conforme a los artículos 61.2 o 62 del anterior Reglamento de Bienes de las Locales, o 77 y 78 del actual Reglamento, previa y preceptiva licitación, como entendió el Decreto denegatorio de la Alcaldía, de 18 de septiembre de 1986, (STS 5 y 19 de junio de 1987 y 31 de enero de 1990).
Por las razones expuestas procede la desestimación del recurso de apelación, sin que, conforme al artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción, se aprecien motivos para hacer un especial pronunciamiento de condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de D. Enrique contra la sentencia número 362 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 16 de abril de 1991, recaída en el recurso contencioso administrativo número 1.165/88; sentencia que confirmamos; sin hacer especial pronunciamiento de condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia publica la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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