STS, 11 de Marzo de 1997
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 11 Marzo 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Marzo de mil novecientos noventa y siete.
Visto por la Sala Tercera constituida en Sección por los Señores al margen reseñados, el recurso de apelación, que con el número 10.862/91, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Cayetana Zulueta Luchsinger, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, por el Letrado de la Comunidad de Madrid, y por el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Perez-Mulet y Suarez en nombre y representación de Don Santiago , contra la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 16 de abril de 1.991, en el recurso contencioso administrativo número 483/86, sobre revisión del Plan General de Ordenación Urbana, habiendo comparecido también como apelado el Procurador de los Tribunales Don Juan Luis Pérez Mulet, en nombre y representación de Don Santiago .
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso de ese orden jurisdiccional número 483/86, a instancia de Don Santiago , y en el que ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid y coadyuvante el Ayuntamiento de Madrid; dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 16 de abril de 1.991, en la que aparece el Fallo que literalmente copiado dice: FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Procurador D. Juan Luis Pérez Mulet y Suarez, en nombre y representación de Don Santiago , contra la resolución, de fecha 10 de abril de 1.986, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, confirmatoria en reposición del acuerdo del propio Consejo de Gobierno, de fecha 7 de marzo de 1.985, aprobatorio de la Revisión del Plan General de Ordenación urbana de Madrid, en cuanto clasifica los terrenos, propiedad del demandante, situados en Villaverde Bajo, al lugar conocido por " DIRECCION000 " y de una extensión superficial de sesenta y siete mil setecientos cincuenta y seis metros cuadrados, aproximadamente, como suelo no urbanizable, debemos declarar y declaramos que los actos recurridos no son contrarios a Derecho en cuanto reclasifican como no urbanizables los terrenos propiedad del demandante, si bien la resolución impugnada, de fecha 10 de abril de 1.986, del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, en cuanto desestima la petición de indemnización de los daños y perjuicios causados al demandante D. Santiago , no es ajustada a Derecho, por lo que la anulamos en tal extremo y, en consecuencia, debemos declarar y declaramos el derecho de Don Santiago al resarcimiento de los daños y a la indemnización de los perjuicios sufridos como consecuencia de la reclasificación de dichos terrenos como suelo no urbanizable, quedando diferida al período de ejecución de sentencia la determinación de la cuantía de los mismos, y debemos condenar y condenamos a la Comunidad Autónoma de Madrid, y al Ayuntamiento de Madrid a pagar solidariamente, al referido D. Santiago , en concepto de reparación de daños e indemnización de perjuicios, las cantidades que se fijen en ejecución de Sentencia por aquel concepto, desestimando la pretensión deducida, con carácter principal, en la súplica de la demanda, a fin de que se reconozca a los terrenos, propiedad del demandante, la misma condición urbanizable de uso industrial reconocida a los contiguos del P.P.I.-11, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas."SEGUNDO.- Contra la referida Sentencia se interpuso recurso de apelación, por la representación procesal del Ayuntamiento, de la Comunidad de Madrid y de Don Santiago , que fue admitido en ambos efectos, y en su virtud, se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las Partes.
Acordado sustanciar la presente apelación por el trámite de alegaciones así lo hace la representación del Ayuntamiento de Madrid, mediante escrito en el que alega lo que estima pertinente a su derecho y suplica de la Sala que dicte Sentencia estimando el recurso y revoque la Sentencia apelada y declare conformes a Derecho los actos impugnados.
Conferido traslado a la representación procesal de la Comunidad de Madrid, presenta escrito en el que después de alegar lo que estima de aplicación, termina suplicando a la Sala, que dicte Sentencia por la que con desestimación expresa del recurso de apelación deducido por esa parte, se revoque en cuanto a la declaración del derecho de indemnización del hoy apelado y subsidiariamente se declare que la responsabilidad indemnizatoria corresponde al Ayuntamiento de Madrid o a Renfe, confirmándola en el resto de sus pronunciamientos.
Asimismo la representación de la parte apelante-apelada presenta escrito alegando lo que estima de aplicación y termina suplicando a la Sala que dicte Sentencia por la que se revoque la apelada en cuanto desestima la pretensión de esta parte y subsidiariamente que se confirme dicha Sentencia en cuanto a condena de la Administración, Ayuntamiento y Comunidad de Madrid a indemnizar daños y perjuicios, con cuantas consecuencias en derecho procedan..
Acordado Señalar día y hora para la deliberación y fallo de la presente apelación cuando por su turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 27 de febrero de 1.997, fecha en la que ha tenido lugar.
Es objeto de impugnación la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 16 de abril de 1.991 que estimó en parte el recurso formulado contra el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid de 7 de marzo de 1.985 ratificado en reposición por el de 10 de abril de 1.986, reclasificaba los terrenos propiedad del actor y apelante Sr. Santiago , ubicados en " DIRECCION000 " de Villaverde Bajo de
67.756 metros cuadrados como suelo no urbanizable, desestimando el Acuerdo de 10 de abril de 1.986 la solicitada indemnización por los daños y perjuicios ocasionados al actor con dicha reclasificación.
La Sentencia apelada desestimó el recurso en el extremo atinente al solicitado cambio de reclasificación del terreno y lo estimó en cuanto a la procedencia de la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados a determinar en ejecución de Sentencia.
La temática jurídica planteada en esta apelación, reside esencialmente en la petición del propietario del terreno aquí contemplado para que sea clasificado como suelo urbanizable de uso industrial en vez de la determinación efectuada en la revisión del Plan General de Ordenación de Madrid de 1.985 de suelo no urbanizable, lo que implica en realidad una impugnación de dicho Plan en el extremo aquí controvertido.
La pretensión formulada por los también apelantes, Ayuntamiento y Comunidad Autónoma de Madrid, sobre la no procedencia de la indemnización decretada en la Sentencia apelada, quedaría, pues, sin contenido en el supuesto de estimación de la pretensión formulada por el apelante, propietario del terreno cuestionado.
Mientras que la clasificación de un suelo como urbano es de carácter reglado, dado que cuando concurren las circunstancias especificadas en los artículos 78 de la Ley del Suelo de 9 de abril de
1.976 y 21 del Reglamento de Planeamiento es tal clasificación de obligado acatamiento para la Administración que no puede, pues, clasificarlo de otra forma; por el contrario para la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable ostenta aquella una potestad discrecional para determinar, en función del modelo de planeamiento elegido en relación con la satisfacción del interés público perseguido, el concreto suelo susceptible de urbanización y aquel otro que deba preservarse de ser urbanizado.
Mas, las facultades discrecionales de las potestades administrativas -Sentencias de esta Sala de 15 de diciembre de 1.986, 21 de diciembre de 1.987, 18 de julio de 1.988, 17 de junio de 1.989, 22 de diciembre de 1.990, 2 de abril de 1.991, 12 de junio de 1.992, 15 de marzo de 1.993, 9 de febrero de 1.994,etc.-, pueden ser objeto de control jurisdiccional, en primer lugar, a través del control de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, puesto que los hechos son como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración inventarlos o desfigurarlos.
En segundo lugar, la actividad discrecional administrativa puede ser controlada, en función de los principios generales del derecho que -artículo 1.4 del Código Civil-, informan el ordenamiento jurídico en su globalidad, incluyendo, por lo tanto, a la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, por lo que la actuación de esta potestad ha de ajustarse y acomodarse a las exigencias de aquellos al estar sometida plenamente la Administración conforme al artículo 103 del Texto Constitucional, a la Ley y al Derecho.
Por ello, todo lo acabado de expresar es plenamente aplicable a los aspectos y elementos discrecionales de la potestad de planeamiento y el control jurisdiccional de la actividad administrativa se extenderá, desde luego, a la verificación de la realidad de los hechos para valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquellos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos - artículo 9.3 de nuestra Constitución-, que en definitiva aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resultan justificadas.
Por otro lado, el principio de seguridad jurídica también proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución exige una efectiva consolidación de la confianza de los ciudadanos en que sus reclamaciones o pretensiones han de ser resueltas de modo igual para todos, sin discriminaciones no justificadas, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional.
Los hechos referentes al terreno cuestionado, tal como se desprende del expediente administrativo y de los autos, y perfectamente explicitados en los Fundamentos de Hecho de la Sentencia apelada son esencialmente los siguientes: a) Los citados terrenos de los que el apelante es propietario, sitos en Villaverde Bajo, estaban clasificados en el anterior Plan General de Ordenación del Area Metropolitana de Madrid, como zona ferroviaria, no permitiéndose más usos que los destinados a tal finalidad; b) Como consecuencia de esa exclusividad de uso, el propietario insto varias veces de Renfe la adquisición de tales terrenos, recibiendo en 1.969 contestación de la Dirección Comercial de Renfe, en la que manifestaba que si bien los terrenos no iban a ser utilizados, de momento, debían seguir afectos al mismo uso, para la futura ampliación de los Depósitos Comerciales, y en 1.970, el Jefe de Administración del Patrimonio de Renfe, se comunicaba que tras realizarse un detallado estudio, era de gran interés para esa entidad ferroviaria, mantener esa calificación de zona ferroviaria, dado que por su situación especial, podrán ser objeto de asentamiento de futuras instalaciones ferroviarias, manifestando Renfe, por fin, en
1.979, que no necesitaba los terrenos para uso ferroviario y que así informaría al órgano urbanístico competente; c) En 1.980 el propietario, aquí apelante, se dirige, en vista de la anterior comunicación de Renfe, a la Delegación de Gobierno en Coplaco solicitando el cambio de clasificación de los terrenos en zona de viviendas en bloques abiertos, contestándose por dicho organismo, a través del Delegado del Gobierno, que en el Programa de Acciones Inmediatas -PAI- de Villaverde Bajo se dice que esa zona del área de Madrid, constituye un área desestructurada que no funciona como un conjunto sino como una serie de apéndices semiaislados entre si, con fuerte déficit de empleo en la zona, siendo conveniente mantener la actual localización industrial en el sector, pudiendo producirse en el futuro algún requerimiento de uso ferroviario, y si así no fuera, en todo caso debería aprovechar la accesibilidad al ferrocarril para un uso de carácter industrial o de almacenaje; d) la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de
1.985, clasificó los meritados terrenos como suelo no urbanizable; e) tales terrenos se encuentran enclavados entre los talleres de Renfe y una autopista estando clasificados los colindantes a tales límites como suelo industrial en el P.P.I-11.
El examen de los hechos en su cruda realidad, nos revela que el terreno aquí cuestionado fué clasificado en el planeamiento anterior y así permaneció muchos años como zona ferroviaria, es decir, en definitiva, suelo urbanizable de uso industrial, con la particularidad de estar afecto exclusivamente a ese uso ferroviario, sin posibilidad pues prácticamente de aprovechamiento alguno por el propietario.
La propia ubicación del terreno entre las dependencias de Renfe y una autopista hacen impensable un efectivo aprovechamiento de índole agrícola, ganadera o forestal, que son los propios y naturales del suelo no urbanizable.
Prácticamente, todos los terrenos colindantes han sido calificados como de uso industrial.
No existe prácticamente en el expediente ni en los autos, justificación alguna convincente y concretasobre tal clasificación de ese terreno que la propia sentencia apelada la considera como "insólita" puesto que la simple exposición de los razonamientos contenidos en la resolución del recurso de reposición, basándose en los informes técnicos emitidos en la tramitación del Plan General se reducen de modo genérico a la estrategia de equilibrio entre el Norte y el Sur de la ciudad, que viene a exigir un freno en la especialización industrial del distrito de Villaverde, lo que no hace sino poner de relieve la incoherencia o incompatibilidad de tal argumentación con la clasificación de urbanizable y calificación de uso industrial al entorno que rodea al terreno objeto de esta litis.
La verificación de la realidad de estos hechos pone de relieve que la decisión planificadora discrecional al clarificar ese suelo como no urbanizable no guarda la coherencia lógica mínimamente exigible con aquello, por lo que tal decisión ha de estimarse como viciada al infringir el principio de arbitrariedad de los poderes públicos, no menos que el principio de seguridad jurídica -preconizado en el artículo 9.3 de la Constitución- al haberse traspasado los límites racionales de la discrecionalidad, por lo que procede estimar el recurso interpuesto por Don Santiago y declarar no ajustada a Derecho tal clasificación del suelo controvertido, que debe ser clasificado como suelo urbanizable de uso industrial, ya que como tiene declarado esta Sala -Sentencias de 15 de diciembre de 1.986, 2 de abril de 1.991, 31 de octubre de
1.992 y 15 de marzo de 1.993 entre otras- los Tribunales habrán de señalar la nueva clasificación o calificación si las líneas del planeamiento conducen a una solución que se impone ya por razones de coherencia, al reclamarlo así el principio de efectividad de la tutela judicial -artículo 24.1 de la Constituciónque también quedaría claramente burlado si los Tribunales, contando con datos suficientes, no resolvieran todo lo necesario en relación con las cuestiones planteadas en el proceso.
Es claro, que al ser estimado el recurso de apelación propuesto por el propietario del terreno no ha lugar al señalamiento de indemnización alguna a dicho apelante, por lo que la pretensión de los otros dos apelantes, Comunidad Autónoma y Ayuntamiento de Madrid, han quedado vacíos de contenido al haber decaído de modo automático la pretensión indemnizatoria del apelante propietario del suelo, solicitada subsidiariamente para el supuesto de no estimarse su pretensión principal.
No procede hacer expresa declaración de costas procesales, a tenor de lo dispuesto en el artículo 131 de nuestra Ley Jurisdiccional.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación formulado por la representación legal de Don Santiago contra la Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 16 de abril de 1.991, dictada en el recurso número 483/1.986, la cual revocamos y dejamos sin efecto la clasificación del terreno del apelante antecitado como suelo no urbanizable, declarando la procedencia de ser clasificado como suelo urbanizable de uso industrial, no habiendo lugar a la indemnización solicitada subsidiariamente, por lo que han quedado sin contenido los recursos interpuestos por las otras dos entidades apelantes, al haber quedado sin efecto la indemnización cuya anulación se solicitaba, y todo ello sin hacer expresa declaración sobre las costas procesales causadas en este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia, por el Ponente Excmo. Sr. Don Juan Manuel Sanz Bayón, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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