STS, 17 de Mayo de 1996
| Ponente | ANGEL RODRIGUEZ GARCIA |
| Número de Recurso | 5270/1993 |
| Fecha de Resolución | 17 de Mayo de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Mayo de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sala Tercera, Sección Primera, del Tribunal Supremo, el recurso de casación en interés de Ley, que con el número 5270 de 1993 ante la misma pende de resolución interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de fecha 28 de mayo de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, dictada en el recurso 5272/91.
La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso formulado por la compañía "DRAGADOS Y CONSTRUCCIONES, S.A." contra las resoluciones que se dicen en el encabezamiento de esta sentencia, debemos anular y anulamos las resoluciones recurridas, dejando sin efecto la sanción impuesta, condenando a la administración a indemnizar a la actora por los gastos de constitución y mantenimiento del aval presentado a efectos de obtener la suspensión del acto recurrido ello, sin hacer expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".
La representación procesal de la Junta de Andalucía ha formulado recurso de casación en interés de la Ley, suplicando se dicte sentencia por la que se fije como doctrina legal, que la mera declaración por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo de nulidad del acto administrativo impugnado no genera la responsabilidad patrimonial de la Administración autora del mismo, por los gastos de constitución y mantenimiento del aval prestado por el recurrente para la obtención durante la tramitación del recurso, de la suspensión de la ejecutividad de aquel.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 6 de mayo de 1996.
La Junta de Andalucía interpone recurso de casación en interés de la Ley contra la sentencia de 28 de mayo de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que tras anular una sanción de ciento cincuenta mil pesetas impuestas a una empresa por infracción del art. 20.2 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobada por O.M. de 9 de marzo de 1971, condena a la Administración aquí recurrente, y éste es el pronunciamiento a que se circunscribe el presente recurso, a que indemnice a la empresa actora por los gastos de constitución y mantenimiento del aval presentado para obtener la suspensión del acto recurrido.
Hay que puntualizar que constan cumplidos los presupuestos legales que hacen formalmente viable este recurso, es decir, su interposición en el plazo establecido por el art. 102- b.3 de la LRJCA, legitimación de la Administración recurrente --art. 102-b.1 LRJCA--, al estar atribuída a la Junta deAndalucía la gestión del interés general implicado en el proceso, inimpugnabilidad de la sentencia recurrida por la vía del recurso de casación en virtud de la cuantía litigiosa --art. 93.2.b) LRJCA-- y fundamentación de aquélla en normas dictadas por el Estado --art. 102-b.2 LRJCA-- cuando, como aquí ocurre, la sentencia se ha pronunciado respecto a actos emanados de una Comunidad Autónoma.
Precisado ésto, y habida cuenta de que esta modalidad singular del recurso de casación se caracteriza porque su única finalidad es poner coto a resoluciones judiciales reputadamente erróneas, impidiendo que puedan llegar a consolidarse por su reiteración ante casos iguales o semejantes, lo primero que hay que dilucidar es si el pronunciamiento puesto en entredicho por la Junta de Andalucía es susceptible de trascender, con efectos de futuro, al caso definitivamente resuelto, con fuerza de cosa juzgada, por la sentencia recurrida, pues en ésto consiste, en esencia, el grave daño para el interés general, a que se refiere el art. 102-b.1 de la LRJCA.
No parece que se pueda poner en duda tal posibilidad. La frecuencia de casos similares en los que puede plantearse la responsabilidad patrimonial de la Administración por los gastos de financiación de avales bancarios constituídos para obtener la suspensión de sanciones pecuniarias, luego de ser anuladas en vía jurisdiccional, junto a la potencial reiteración por la Sala de Sevilla de la decisión adoptada, con el consiguiente quebranto para la Hacienda de la Comunidad Autónoma, permiten afirmar que se cumple en este recurso el requisito primario que singulariza a la casación en interés de la Ley a que antes se ha hecho mención, y que da paso al examen de la conformidad o disconformidad a Derecho del pronunciamiento resarcitorio recurrido, a los solos efectos de formar jurisprudencia.
La sentencia recurrida, apoyándose en las de este Tribunal de 3 de abril y 13 de octubre de 1990 --también en la de 2 de febrero de 1988--, que anularon sendas liquidaciones tributarias cuya ejecución había sido previamente suspendida mediante la presentación de avales, acoge como fundamento del pronunciamiento objeto de este recurso la siguiente doctrina, mera transcripción de un pasaje de aquéllas idéntico en ambas, concretamente, que "si bien es cierto que la simple declaración de nulidad de un acto administrativo no presupone ni genera inexorablemente un derecho a la indemnización, por surgir ésta de la existencia de un daño o lesión patrimonial sufrido por el particular como consecuencia del actuar de la Administración, no lo es menos que, si la lesión existe y por añadidura el acto o actuación resulta ilegal, la imputación del daño a la Administración puede resultar obligada".
La Junta de Andalucía, por su parte, tacha de errónea la solución a que llega la sentencia recurrida en virtud de una doble argumentación que resumida es la siguiente:
-
Para que se pueda hablar de lesión indemnizable es necesaria la existencia de un daño antijurídico, de un daño que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar por la ausencia de una causa de justificación que lo justifique. Aunque, en principio, los gastos de constitución y mantenimiento del aval prestado para obtener la suspensión decretada por la Sala suponen un detrimento en el patrimonio de la recurrente, tal daño tiene su origen en un título legítimo, el art. 124 de la LRJCA, por lo que aquélla viene obligada a soportar el coste del aval, con independencia del contenido estimatorio o desestimatorio del fallo.
-
No existe nexo causal entre el daño invocado y el acto administrativo anulado, ya que la suspensión se instó potestativamente por la propia recurrente y fue decretada por el órgano jurisdiccional, luego ha sido una actuación posterior a dicho acto y ajena al ámbito del giro o tráfico propio de la Administración demandada la causante del daño patrimonial invocado.
Sobre la base de tales razonamientos se postula en la súplica del escrito de formalización del recurso que se fije, como doctrina legal, "que la mera declaración por los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo de nulidad del acto administrativo impugnado no genera la responsabilidad de la Administración autora del mismo, por los gastos de constitución y mantenimiento del aval prestado por el recurrente para la obtención durante la tramitación del recurso, de la suspensión de la ejecutividad de aquél", doctrina que en sus términos literales no se corresponde con la argumentación desplegada por la Junta de Andalucía, ya que lo que se desprende de ésta no es que la "mera" declaración de nulidad del acto administrativo impugnado no genera la aludida responsabilidad, sino que tal declaración en ningún caso obliga a la Administración a soportar el coste del aval aportado al proceso por el recurrente.
Para resolver la discrepancia hay que traer a colación el art. 40.2 de la LRJAE, en vigor cuando se dedujo la pretensión indemnizatoria, que establecía --y en parecidos términos se expresa el art. 142.4 de la Ley 30/1992-- que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas, no presupone derecho a indemnización". Este precepto, rectamente entendido, ni excluye la responsabilidad de la Administración en caso de acto ilegal, ni permite afirmar quecualquier ilegalidad, aún supuesta la concurrencia de un perjuicio, comporte responsabilidad. Para que se pueda desencadenar la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de un acto declarado nulo o anulado en vía administrativa o contencioso-administrativa, en el marco que definen los arts. 106.2 de la CE y 40.1 de la LRJAE, hoy art. 139.1 de la Ley 30/1992, no basta la mera producción de un perjuicio sin más, sino que es preciso, en lo que aquí importa, la existencia de una "lesión resarcible", de un daño que el particular afectado no tenga el deber jurídico de soportar, como de modo general, para todos los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración, ha venido a puntualizar el art. 141.1 de la Ley 30/1992 y ya había patrocinado con anterioridad la jurisprudencia.
Desde luego que los particulares tienen el deber de soportar los daños legítimos derivados de la actuación administrativa, más el título que invoca la Junta de Galicia, el art. 124 de la LRJAE, no permite sostener que "con independencia de cual sea el contenido estimatorio o desestimatorio del fallo de la sentencia que ponga fin al recurso" la actora venía obligada a soportar los daños originados por la prestación del aval exigido por la Sala para obtener la suspensión de la sanción pecuniaria que le había sido impuesta, porque cuando así se arguye se olvida que la ejecutividad de los actos administrativos, y la normal exigencia de una caución para obtener, en su caso, la suspensión de la eficacia inmediata de aquéllos, encuentran su principal fundamento en la presunción "iuris tantum" de validez de los mismos (arts. 45 de la LPA, hoy art. 57.1 de la Ley 30/1992), que puede desvirtuarse en vía administrativa o contencioso-administrativa, como ha ocurrido en el caso litigioso.
En otras palabras, que el coste de un aval constituído para enervar, en lo que aquí interesa, la ejecutividad de una sanción pecuniaria puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración cuando, como en el caso que nos ocupa, el acto sancionador ha sido anulado por una decisión judicial. Pero a renglón seguido hay que afirmar que la anulación es condición necesaria pero no suficiente para que tal responsabilidad se produzca, pues como se dijo antes, a propósito del alcance del art. 40.2 de la LRJAE, no basta la mera concurrencia de un detrimento patrimonial sino que es preciso que éste revista los caracteres de un daño que el particular afectado no tenga el deber jurídico de soportar. En definitiva, que la clave está en la existencia de una "lesión resarcible", no en el art. 124 de la LRJCA, punto sobre el que se volverá después.
Y tampoco podemos compartir el argumento de que no existe nexo causal entre el perjuicio invocado y el acto administrativo anulado. Que la suspensión se instara por la recurrente y que la resolución judicial que la decretó impusiera a aquélla la carga de prestar una caución, en modo alguno permite sostener que ha sido un factor extraño al ámbito propio de la actuación administrativa el causante del daño patrimonial invocado, pues es evidente que sin la previa imposición de la sanción no se habría producido la solicitud de suspensión, ni habría sido necesaria la exigencia de aval alguno. Por otro lado, ni la petición de suspensión y consiguiente presentación del aval para hacerla efectiva responden a una opción libre de la recurrente, constreñida en otro caso a soportar la ejecución del acto recurrido, ni la preceptiva intervención del órgano jurisdiccional es significativa al respecto.
Téngase en cuenta, además, que la dicción legal no habla de causalidad, que lo único que exige es que la lesión sea "consecuencia" del funcionamiento del servicio público (art. 40.1 LRJAE, hoy art. 139. 1 Ley 30/1992), expresión más amplia que aquélla y que permite sostener que el coste del aval presentado es "consecuencia" del actuar de la Administración. Cuestión distinta, que se pasa seguidamente a examinar, es si ese coste debe correr cargo de la Administración por tratarse de una lesión indemnizable.
Con arreglo a la fórmula del art. 40.2 de la LRJAE la simple anulación de un acto administrativo no comporta automática y necesariamente el derecho del particular a ser indemnizado. Todo depende, como ya se ha visto, de que el detrimento patrimonial sufrido provenga de un daño que el interesado no tenga el deber jurídico de soportar. Pues bien, ciñéndonos, como es obligado, a aquéllos supuestos que reunan las características del caso enjuiciado, existirá "lesión resarcible", por el coste del aval constituído para obtener la suspensión de una resolución sancionadora, si la anulación de ésta trasciende a la ilicitud de la conducta infractora apreciada inicialmente por la Administración, de suerte que resulte que el particular actuó lícitamente, no en cambio, por lo general, cuando la anulación de la sanción sea por completo ajena a la infracción cometida, pues en tal caso, y en tanto no se produjo aquélla, pesaba sobre el infractor el deber jurídico de soportar los efectos normales del principio de ejecutividad de los actos administrativos (art. 44 LPA, hoy art. 56 Ley 30/1992), entre ellos, los gastos de constitución y mantenimiento del aval prestado para conseguir la suspensión del acto sancionador, solo posteriormente anulado por unos motivos que dejan incólume la infracción cometida. Por lo demás, así lo exige el principio de solidaridad que está en la base del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que difícilmente una conducta infractora podría merecer una contraprestación indemnizatoria a cargo de toda la colectividad.,
El pronunciamiento resarcitorio recurrido no puede, por tanto, enjuiciarse, y de eso se trata (art. 102-b.1, "in fine", LRJCA), sin traer a colación las razones jurídicas que movieron a la Sala sentenciadora a anular la resolución recurrida, cualquiera que fuere el alcance de la doctrina contenida en el fundamento segundo de la sentencia dictada por la Sala de Sevilla, difícil de precisar por su genericidad y ausencia de proyección sobre el pronunciamiento anulatorio previo, y que en último término deberá entenderse matizada por todo lo que se ha dicho con anterioridad.
La indicada sentencia anula la resolución recurrida en virtud de unas consideraciones que pueden resumirse así: en primer lugar, siguiendo el orden de exposición, porque los hechos que dieron lugar al expediente sancionador, en ningún momento discutidos, no son subsumibles en el art. 20.2 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, que fue el precepto sustantivo tomado en cuenta por la Administración, y a modo de conclusión, porque, "cuando menos", la actuación de la actora está fundada en una interpretación razonable de aquél precepto, que excluye "toda idea de culpa y, en consecuencia, de acuerdo con el principio de culpabilidad, la existencia misma de una infracción",
Por consiguiente, basándose la anulación de la resolución sancionadora en la inexistencia de la infracción apreciada por la Administración, que elimina cualquier sombra de duda acerca de la licitud de la conducta observada por la recurrente, el pronunciamiento idemnizatorio objeto de este recurso mal puede tacharse de erróneo, lo que conduce a la desestimación del presente recurso.
Respecto a las costas causadas no es procedente tomar decisión alguna por la estructura peculiar del recurso de casación en interés de la Ley en el que no hay otra parte que la propia Administración recurrente.
Por todo lo expuesto,
En nombre de su Majestad el Rey
No ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 28 de mayo de 1993, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, dictada en los autos del recurso nº 5072/91.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos
-
STSJ Castilla y León , 19 de Octubre de 2001
...la Administración rigen los principios de responsabilidad objetiva (STS 25-2-98 y 8-4-98, entre otras muchas), y el de solidaridad (STS, de 17 de mayo de 1996, entre otras), que son instrumentos de carácter garantista o para "dar satisfacción a las exigencias propias del principio, básico e......
-
STS, 12 de Noviembre de 2002
...impugnado. Son numerosas las sentencias de esta Sala (2 de febrero de 1988, 3 de abril y 13 de octubre de 1990, 21 de marzo de 1991, 17 de mayo de 1996 y, últimamente, de 23 de abril de 2002) que acceden a pretensiones como la que aquí se formula. En virtud de los principios de economía, ce......
-
STSJ Galicia , 23 de Febrero de 2005
...del Tribunal Supremo de 23-2-95, 25-10-96, 25-2-98 y 8-4-98, entre otras), rigiendo en esta materia el principio de solidaridad (STS, de 17 de mayo de 1996 , entre otras), ideado como instrumento para "dar satisfacción a las exigencias propias del principio, básico en la materia, de la gara......
-
STSJ País Vasco 841/2008, 28 de Noviembre de 2008
...Se apunta, no obstante, la complejidad de la cuestión, y se cita para su resolución la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 17 de mayo de 1996 , dictada en recurso de casación en interés de Ley, que analiza supuesto sustancialmente idéntico, esto es, reclamación......