STS, 29 de Enero de 1997

PonenteFERNANDO CID FONTAN
Número de Recurso129/1993
Fecha de Resolución29 de Enero de 1997
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de mil novecientos noventa y siete.

En el recurso nº 129/1993, interpuesto por la Generalitat de Catalunya, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos; habiendo intervenido como parte demandada la Administración General del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado; contra Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, que desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 7 de diciembre de 1.992 el Boletín Oficial del Estado nº 293 publicó el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, que desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras.

SEGUNDO

La representación del actor interpuso recurso contencioso administrativo, formalizando demanda con la súplica de que se dicte sentencia suspendiendo la vigencia del Real Decreto 1343/1992 de 6 de Noviembre, íntegramente, o subsidiariamente de sus artículos 26.2 párrafos a) y b) y 30.5 párrafo i).

TERCERO

La Administración recurrida contestó la demanda oponiéndose a ella, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso, declarando que el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, es íntegramente ajustado a Derecho.

CUARTO

No habiéndose solicitado recibimiento a prueba, se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.

QUINTO

Señalado día y hora para votación y fallo, el día 22 de Enero de 1997, tuvo lugar la reunión del Tribunal en el designado al efecto.

VISTOS los preceptos legales invocados por las partes y los que son de general aplicación.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Generalitat de Catalunya, interpone el presente recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y de supervisión en base consolidada de las entidades financieras.

Se concreta la impugnación a los artículos 26.2 párrafos a) y b) y 30.5 párrafo i) del referido Real Decreto, en cuanto a la determinación del riesgo de crédito de los activos patrimoniales y de los compromisos, y demás cuentas de orden. Así, se indica, en primer lugar, que mientras el apartado a) delartículo 26.2 señala que "los riesgos frente a la Administración del Estado y el Banco de España; frente a las Administraciones Centrales y Bancos Centrales de los Estados pertenecientes a las Comunidades Europeas, de los países miembros de pleno derecho de la O.C.D.E. y de aquéllos que hayan concertado Acuerdos especiales de préstamo con el Fondo Monetario Internacional en el marco de los Acuerdos Generales de Empréstitos, así como frente a las Comunidades Europeas como tales, tendrán una ponderación nula"; sin embargo, no ocurre lo mismo con las Comunidades Autónomas, porque el párrafo b) del referido artículo, al tratar de los riesgos frente a ellas, establece que "recibirán una ponderación no inferior al 20% de los activos o compromisos". En segundo lugar, se manifiesta que el artículo 30, al regular, en sus apartados 2 y 3, los límites a "los grandes riesgos" -es decir, a los contraídos frente a una misma persona o grupo económico, incluso el propio en la parte no consolidable, cuando su valor supere el 10% de los recursos propios del grupo consolidable de la entidad de crédito o de la entidad de crédito no perteneciente a uno de estos grupos que concedan la financiación o asuman el riesgo-, excluye en su totalidad de tales límites -que son, no superar el 25% de los recursos propios, en los riesgos contraídos con una sola persona o grupo económico, ni el 800% de tales recursos el conjunto de grandes riesgos- a los riesgos mencionados en el párrafo a) del apartado 2 del artículo 26; mientras que tal exclusión sólo lo es del 50% en relación con los riesgos frente a las Comunidades Autónomas.

La impugnación se articula desde dos vertientes: a) una formal, al entender que en la elaboración del Real Decreto se ha omitido el dictamen del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, el Informe del Comité Consultivo del Mercado de Valores y del Consejo de Estado; y b) otras de fondo, al establecerse una desigualdad en el trato que en esta materia reciben las Comunidades Autónomas respecto del Estado, con infracción del principio de autonomía financiera de tales Comunidades, proclamado en los artículos 156.1 de la Constitución Española y 1º de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, que regula su financiación; lo que, a juicio de la recurrente, comporta un encarecimiento del endeudamiento de esas Administraciones Públicas y una serie de inconvenientes de tipo financiero, al afectar a su crédito en el mercado y, como consecuencia, a los servicios públicos que atiende y desarrolla; y una violación del principio de reserva de Ley Orgánica.

SEGUNDO

Los defectos formales que se invocan como motivos de impugnación deben rechazarse por las siguientes razones:

  1. ) Las competencias de dictamen que la Ley Orgánica 8/1980, atribuye al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, en materia de "política de endeudamiento" - art. 3.2.e)-, sólo se extiende a las actividades de coordinación de dicha política entre Administraciones Autonómicas o éstas con el Estado en operaciones de crédito (art. 14.4), pero no se refiere a supuestos, como el presente, en los que se están regulando los recursos propios y supervisión de las entidades financieras; y, aunque incidentalmente se pueda afectar al endeudamiento de esas Administraciones, en lo referente al establecimiento del coeficiente de ponderación de riesgos y límites a los grandes riesgos, no se trata de una labor de coordinación, sino del establecimiento de unas normas que, como señala la Exposición de Motivos del Real Decreto recurrido, pretenden que las entidades españolas no queden sujetas a un régimen más riguroso que el exigido en Europa, y someterlas a determinadas medidas para asegurar su buena salud económica.

  2. ) Las modificaciones operadas en el cuarto borrador de la disposición general son derivación del contenido de los informes que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 130, números 1 y 4, de la Ley de Procedimiento Administrativo se habían producido, sin omisión de ninguna de las Entidades legalmente llamadas a informar, con ocasión de los tres borradores anteriores, pues ya en algunos de ellos, bien que sin referencia directa al contenido normativo que en particular es objeto de controversia en este proceso, se puso de relieve la existencia de opiniones discrepantes en orden al tratamiento que había de darse a los riesgos contraidos frente a los Organismos Autónomos dependientes de las Comunidades Autónomas, y a los contraidos frente a las Corporaciones Locales, y en el de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Hacienda, ahora con referencia al particular contenido normativo de interés en la litis, se advierte y alerta, tácita pero inequívocamente, sobre la posibilidad de que las previsiones de aquellos tres primeros borradores no se acomodaran al contenido de las Directivas Comunitarias cuya transposición al Derecho interno se pretendía, dado el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. En esa situación, el órgano elaborador del proyecto de la norma reglamentaria no devenía normativamente obligado a abrir nuevos trámites de informe cuando decidió recoger en el ulterior borrador las previsiones normativas que entonces entendió como más acomodadas al ordenamiento comunitario e interno al que había de sujetarse, pues no cabe afirmar que los trámites anteriores no fueran aptos para satisfacer la finalidad buscada por las normas procedimentales aplicables, cual es garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición general en elaboración. En consecuencia, siendo así que en el iter procedimental anterior no se había omitido, como ya se ha dicho, a ninguna de las Entidades legalmente llamadas a informar, nitampoco a aquella a la que singularmente se hace referencia en el motivo de impugnación, debe éste ser rechazado en cuanto a ese primer aspecto.

TERCERO

Entrando en el fondo del asunto, el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras. El artículo 1º de dicha Ley da nueva redacción al Título Segundo de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros. Conforme a esta nueva redacción, y teniendo en cuenta el carácter eminentemente técnico de la materia regulada, puesta de manifiesto en su Exposición de Motivos, el artículo 6º.2 señala que "reglamentariamente se determinarán las clases de riesgo que deban ser objeto de la cobertura citada en el número precedente, la ponderación de las diferentes inversiones, operaciones o posiciones, y los posibles recargos por concentración de riesgos", añadiendo en el apartado 3, que "por el mismo procedimiento se podrán imponer límites máximos ... a los riesgos que puedan contraerse con una misma persona, entidad o grupo económico; y, en general, a aquellas operaciones o posiciones que impliquen riesgos elevados para la solvencia de las entidades".

Existe, por tanto, una remisión normativa al Reglamento para el desarrollo de los preceptos que regulan estas materias, por lo que ya, desde este primer momento, podemos decir que el Real Decreto impugnado no hace sino cumplir el mandato que le impone la norma anteriormente citada.

Cuestión distinta, y que analizaremos a continuación, es si ha existido un exceso reglamentario, al ejercitarse facultades normativas no concedidas por la legislación delegante. A este respecto conviene señalar, que la Exposición de Motivos de la Ley 13/1992, manifiesta su intención de incorporar a nuestro Derecho "varios preceptos de las más recientes Directivas de las Comunidades Europeas relacionadas con la solvencia y actividad de las entidades de crédito", y entre las mismas incluye "la Directiva sobre coeficiente de Solvencia (89/647)". Dicha Directiva, en su artículo 6.1.b).5), establece una ponderación del 20% para "los activos que representen créditos sobre administraciones regionales o locales de la zona A, salvo lo dispuesto en el artículo 7", y este último indica que, no obstante lo anterior, "los Estados miembros podrán fijar una ponderación del 0% para sus propias administraciones regionales o autoridades locales si no existe una diferencia apreciable en el riesgo entre los créditos a estas últimas y los créditos a sus administraciones centrales, atendiendo a la capacidad de las administraciones regionales y de las autoridades locales y a la existencia de disposiciones institucionales específicas que reduzcan el riesgo de impago".

De conformidad con esta normativa comunitaria, cuya primacía sobre el ordenamiento jurídico de los Estados miembros deriva de los Tratados -derecho originario europeo-, la regla general para las administraciones territoriales es una ponderación del 20% en los riesgos frente a ellas. Al recogerlo así el artículo 26.2.b) del Real Decreto 1343/1992, que es objeto de este recurso, no puede decirse que se haya producido una extralimitación con respecto a la norma delegante, pues no nos encontramos en el supuesto de excepción contemplado en el artículo 7 de la mencionada Directiva, ya que no se ha demostrado que se den las dos condiciones que para su operatividad impone el mencionado artículo.

Otro tanto cabe decir a los límites aplicables a las operaciones de gran riesgo con estas administraciones territoriales, que están contenidas en el artículo 4.7.o) de la Directiva 92/121, que, aunque de fecha posterior al Real Decreto impugnado, también se refiere a ella la Exposición de Motivos del mismo, por ser ya conocida, al encontrarse en fase de propuesta.

CUARTO

Estima el recurrente que el Real Decreto infringe el artículo 14.5 de la LOFCA, Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas, en el que se señala que "la Deuda Pública de las Comunidades Autónomas y los títulos valores de carácter equivalente emitidos por éstas estarán sujetos, en lo no establecido en la presente Ley, a las mismas normas y gozarán de los mismos beneficios y condiciones que la Deuda Pública del Estado". De este precepto, intenta extraer la Administración autonómica recurrente una igualdad de tratamiento que el que tiene el Estado en la ponderación de los elementos de riesgo, es decir, una ponderación nula, razonando que un tratamiento diferencial sólo podría realizarse a través de norma con rango de Ley Orgánica.

No puede acogerse este razonamiento, pues el mencionado precepto se refiere a emisión de Deuda Pública titularizada, que no debe confundirse con otras operaciones de crédito. La primera implica, como expresa el Abogado del Estado, una apelación al mercado de capitales, que supone una puesta en circulación de títulos, valores o efectos públicos que han de ser necesariamente emitidos, pero diferenciables de las otras operaciones de tesorería. Tal diferencia se observa en la propia Constitución, cuando en su artículo 135.1 distingue entre "emitir Deuda Pública" y "contraer crédito", también en la propiaLOFCA, cuyo artículo 14.3 habla disyuntivamente de "operaciones de crédito" o "emisión de deuda".

Basándose, precisamente, en esta dualidad de endeudamiento de las Comunidades Autónomas, el Real Decreto impugnado cumple escrupulosamente el mandato de igualdad contenido en el artículo 14.5 de la LOFCA, pues da una ponderación nula a las emisiones de Deuda Pública de las Comunidades Autónomas; pero no otorga el mismo tratamiento a las restantes formas de operaciones de crédito por no derivarse de dicho precepto la equivalencia respecto de ellas. Al no existir, por tanto, en la Ley Orgánica igualdad entre ambas operaciones, se puede perfectamente, como así se hizo, por vía reglamentaria incorporar la normativa comunitaria, recogiendo la delegación que en este extremo realizó la Ley 13/1992, sin que ello suponga lesión de reserva de Ley Orgánica.

Desde otra perspectiva, se dice que dicha reserva, desconocida, a juicio de la recurrente, por la norma impugnada, se contiene en el artículo 157.3 de la Constitución. Sin embargo, este precepto la establece para el ejercicio de las competencias a que se refiere su apartado 1, entre las que se encuentra las operaciones de crédito. La reserva se aplica, por tanto, al "ejercicio", esto es, a las normas que regulen los instrumentos para la obtención de recursos a través de tales operaciones, pero no al contenido de las mismas.

QUINTO

En virtud de lo hasta aquí razonado, debemos desestimar el presente recurso, y al no darse las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no procede una expresa condena en costas.

En atención de todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Que DEBEMOS DESESTIMAR el presente recurso, interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA contra Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 13/1992, de 1 de junio, de recursos propios y supervisión en base consolidada de las entidades financieras, por ser el mismo conforme a Derecho; sin expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria certifico.

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