STS, 11 de Noviembre de 1995
| Ponente | JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ |
| Número de Recurso | 281/1993 |
| Fecha de Resolución | 11 de Noviembre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
En los recursos de casación contra la sentencia dictada el 18 de noviembre de 1.992 por la Sala de lo contencioso- administrativo con sede en Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en autos de recurso contenciosoadministrativo sobre concesión de licencia de apertura y funcionamiento de explotación porcina en Turégano (Segovia); recursos de casación que han sido interpuestos por el Procurador de los Tribunales Don Emilio García Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Turégano, y por la Procuradora Doña María Luisa Montero Correal, en representación de Don Pedro , siendo parte recurrida la Entidad Sociedad Agraria de Transformación "Satosa", representada por el Procurador de los Tribunales Don Rafael Delgado Delgado.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo con sede en Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se ha seguido el recurso número 334/90, promovido por la representación de la Sociedad Agraria de Transformación «Satosa» y en el que ha sido parte demandada el Ayuntamiento de Turégano (Segovia) y codemandado Don Pedro , sobre concesión de apertura y funcionamiento para explotación porcina de cerdas de ciclo completo.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de noviembre de 1.992, con la siguiente parte dispositiva:
"FALLO: Estimar el recurso contenciosoadministrativo nº 334/90 interpuesto por la Sociedad Agraria de Transformación "SATOSA" contra las resoluciones señaladas en el encabezamiento de esta Sentencia, y por ende se declaran no conformes a Derecho y se anulan. Sin imposición en costas."
Contra la referida sentencia las partes demandada y codemandada prepararon sendos recursos de casación ante la Sala sentenciadora que fueron tenidos por preparados, remitiéndose los autos originales a esta Superioridad y emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.
Dentro del término del emplazamiento comparecieron ante la Sala los Procuradores Don Emilio García Fernández y Doña María Luisa Montero Correal en nombre de los expresados recurrentes, el Ayuntamiento de Turégano y Don Pedro , respectivamente, presentando los correspondientes escritos de interposición de sus recursos de casación que fueron admitidos a trámite por providencia de 27 de julio de
1.993, formalizando escrito de oposición la parte recurrida. Conclusa la discusión escrita se acordó señalar para la votación y fallo el día 8 de Noviembre de 1.995, en cuya fecha ha tenido lugar.
Visto, y en atención a los siguientes:
Procede examinar en primer lugar el primer motivo del recurso de casación de Don Pedro
, que denuncia quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, con infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, al no haber sido emplazado personalmente el recurrente ante la Sala «a quo», que sin embargo anuló la licencia de explotación de ganado porcino de que el Sr. Pedro es titular, lo que le ha colocado en una situación de indefensión, solicitando que se retrotraigan las actuaciones de instancia al momento procesal de contestación de demanda y proposición de prueba (artículo 95.1.3º, en relación con el 102.1.2º de la LJCA).
Aunque la Sala de instancia ordenó a la Administración demandada (providencia de 24 de marzo de 1988) que emplazase personalmente ante ella a quienes pudieran ostentar un derecho o interés suficiente y apareciesen identificados en el expediente, Don Pedro fue emplazado en forma tardía, una vez que las partes habían evacuado ya el trámite de contestación a la demanda. No obstante, a la luz de las circunstancias concretas del caso, el motivo que se examina debe ser rechazado. La irregularidad procesal producida en instancia no ha causado indefensión al señor Pedro , ya que éste ha tenido ocasión de fijar su posición al evacuar el trámite de conclusiones escritas, en el que se limitó a suscribir y hacer suyos los argumentos del Ayuntamiento demandado, que son estrictamente jurídicos. Se queja también el recurrente de que no ha podido proponer prueba en instancia, lo que debe ser rechazado en el caso, toda vez que la Sala de Madrid ordenó, antes de declararse incompetente en el conocimiento del asunto que se notificara al hoy recurrente su Auto de 22 de noviembre de 1988 por el que se recibió a prueba el recurso, sin que la representación del señor Pedro ya personada en debida forma formulase ninguna alegación o propusiese la práctica de prueba alguna. Tras levantarse la suspensión del procedimiento, la Sala de Burgos concedió (providencia de 2 de marzo de 1992) un nuevo plazo de treinta días al recurrente para proponer y practicar prueba con idéntico resultado, por lo que la pérdida del trámite de prueba se debe a la propia pasividad de quien la aduce, y su queja de indefensión carece de contenido en este extremo. En lo demás debe concluirse que tampoco ha existido indefensión, no siendo de olvidar que ni el recurrente ni las restantes partes niegan el hecho de que la explotación del Sr. Pedro incumple la distancia mínima de mil metros, habiéndose reducido hasta ahora la controversia a la cuestión formal de qué norma limitadora de distancia rige respecto de la explotación. El Sr. Pedro ha tenido una intervención bastante en tal debate, que a continuación se va a abordar además por esta Sala, por lo que procede rechazar este primer motivo.
El recurso de casación del Ayuntamiento de Turégano se articula en un motivo único (artículo 95.1.4º de la LJCA), en el que se aduce infracción del artículo 1º C, apartado 7 del Real Decreto 425/1985, de 20 de marzo, sobre programa de erradicación de la peste porcina africana. Se impugna la doctrina que sienta la sentencia recurrida, que ha anulado, por incumplimiento de distancia mínima, la licencia municipal concedida al citado Don Pedro para una explotación porcina de cincuenta cerdas de ciclo cerrado, al entender la Sala de Burgos que no existe contradicción entre el artículo 5º.1 del Real Decreto 791/1979, de 20 de febrero, que exige una distancia mínima de 1.000 metros para autorización de nuevas instalaciones porcinas y el artículo 1º C, apartado 7 del Real Decreto 425/1985, porque aquél no ha sido derogado por éste y la «distancia adecuada», que expresa el último, ha de entenderse, en consecuencia, como de un mínimo de mil metros, como necesarios para erradicar la peste porcina africana.
La Administración recurrente defiende que la Sala «a quo» ha incurrido en un grave defecto de interpretación ya que en virtud del principio «lex posterior derogat anterior», el Reglamento de 1985 deroga al de 1979, con lo que ha quedado eliminado el mínimo de 1.000 metros que se exigía desde 1979 a 1985, lo que justifica por las circunstancias de nuestra adhesión a la Comunidad Europea y la suficiencia de distancias inferiores a los citados mil metros, a efectos sanitarios.
El motivo segundo y ya último del recurso de Don Pedro efectúa una argumentación sustancialmente igual a la que formula el Ayuntamiento de Turégano en su recurso de casación, por lo que ambos motivos van a ser examinados conjuntamente.
Los ordenamientos jurídicos son entidades dinámicas y vivas, en las que se entremezcla el Derecho establecido y el Derecho que se establece. Las fuentes del Derecho son el mecanismo que produce constantemente el recambio continuo y natural de las normas, por el que es obvio que el Derecho nuevo vaya reemplazando siempre al Derecho viejo. La presencia de una pluralidad de normas procedentes de fuentes distintas y en constante modificación implica la posibilidad de antinomias o contradicciones entre ellas o, simplemente, la existencia de una necesidad de interpretación armonizadora y conjunta. Las contradicciones entre normas resultan contrarias al postulado esencial de unidad del ordenamiento jurídico y a la misma esencia de éste como un orden lógico, debiendo ser resueltas también en sede de aplicación e interpretación del ordenamiento, conforme a los criterios de que dispone la teoría general de las fuentes.
El criterio cronológico, que invoca el Ayuntamiento recurrente, es una de las formas posiblesde resolver esas contradicciones. Implica que desde el momento en que una norma nueva ingresa en el ordenamiento jurídico despliega fuerza derogatoria frente a las normas existentes en el mismo contradictorias con ella que sean de grado inferior o igual a la nueva pero antecedentes en el tiempo y que se muevan en su mismo ámbito de competencia, como se expresa en el principio, que formuló por primera vez la glosa, «lex posterior derogat legibus prioribus» o «lex posterior derogat priori».
En este caso los dos Reglamentos que se suceden se refieren ambos a la lucha contra la peste porcina africana, debiendo determinarse si el posterior deroga o no al primero en el extremo concreto de distancia entre explotaciones que se discute. A diferencia de la técnica precisa utilizada en el Real Decreto 791/1979, de 20 de febrero que derogó en forma clara y expresa los Reales Decretos 645/1973, de 22 de marzo, y 802/1967, de 6 de abril el Real Decreto 425/1985, de 20 de marzo, carece de cláusula derogatoria específica respecto de reglamentos anteriores, lo que ha dado lugar a una interpretación insegura que ha provocado este proceso, siendo necesario determinar en esta vía jurisdiccional si existe, o no, la derogación implícita que se afirma por los dos recurrentes.
Un examen del sentido y finalidad de las normas en cuestión (artículo 3.1 Código civil) conduce a estimar que existe tal derogación y a dar lugar a los dos motivos de casación que se examinan. La previsión del artículo 1 C), apartado 7, del Real Decreto 425/1985 de que las nuevas explotaciones de ganado porcino mantengan una «distancia adecuada» respecto de otras, contempla exactamente el mismo supuesto de hecho «explotaciones nuevas» que también regula el artículo 5º.1 del Real Decreto 791/1979, con una consecuencia jurídica patentemente distinta, lo que hace correcta la interpretación que, en uso del criterio cronológico, llevó al Ayuntamiento recurrente a entender que la consecuencia jurídica flexible de la norma nueva ha reemplazado a la rigidez de la antigua en el ordenamiento, por el mecanismo de la derogación. Una interpretación sistemática de ambos reglamentos corrobora este resultado, que tampoco contradice la finalidad de las normas que se aplican. El Real Decreto de 20 de marzo de 1985 pretende la erradicación total de la peste porcina africana mediante medidas de mayor coordinación, intensidad y dureza que las previstas en el Real Decreto de 20 de febrero 1979. Se inscribe el Real Decreto 425/1985 en el marco de un programa coordinado de actuación de las Administraciones Públicas de cinco años de duración. La eliminación del automatismo de una distancia mínima única de mil metros, que establecía el Real Decreto de 791/1979, no supone una regulación más benigna que ante la finalidad evidente del Real Decreto de 1985 de endurecer la lucha contra esta epizootia pudiera llevar a entender vigente la limitación contenida en el artículo 5º. 1 del reglamento de 1979, sino lo contrario ya que la medida de flexibilización de distancias se encuentra en un apartado (el C del artículo 1º) del Real Decreto 425/1985), que significativamente se intitula «intensificación de las medidas de prevención y control contra la peste porcina africana», debiendo valorarse tal flexibilización en el conjunto de todas las acciones que el repetido apartado C) contempla. La importancia del riesgo de epizootia en una zona determinada puede llevar ahora (artículo 1º C, apartado 5) del Real Decreto 425/1985) a supresiones temporales de la producción o incluso a la prohibición pura y simple de nuevas instalaciones, con el resultado de que, al ser más intensas y penetrantes en su conjunto las medidas de intervención administrativa, se justifica una flexibilización de distancias en el apartado 7, mas ajustada tanto al principio de proporcionalidad y de «favor libertatis» como a la existencia que se declara en el artículo 1º B.1 del reglamento de 1985 de zonas libres de la enfermedad, ya que se concede a las Administraciones competentes potestades discrecionales para determinar en cada caso tales «distancias adecuadas», que sin duda pueden ser iguales o superiores a los mil metros, siempre que la medida restrictiva tenga una adecuada y ponderada justificación en el expediente. Lo expuesto lleva a concluir que dicho mínimo de mil metros ha resultado derogado por el Real Decreto 425/1985, dando por ello lugar a los motivos que, en los dos recursos, así lo defienden.
La casación de la sentencia recurrida obliga a resolver la demanda de la Sociedad de Transformación «Satosa» según los términos en que aparece planteado el debate en instancia (art. 102.1 3º LJCA). Los informes de Sanidad, Veterinaria, de adecuación al Reglamento de actividades clasificadas de 1961 y de urbanismo han sido favorables a la instalación del Sr. Pedro , figurando incluso en el ramo de prueba (al folio 113) un informe de la Consejería de Agricultura de la Junta de Castilla y León que señala que la instalación autorizada no es nueva sino mero traslado de otra anterior y que tiene la «distancia adecuada» habiendo supuesto incluso «una importante mejora higiénicosanitaria en el orden pecuario y de salud pública» (sic), toda vez que el señor Pedro ha eliminado las instalaciones que tenía anteriormente en el mismo pueblo. A la luz de tales informes debe desestimarse íntegramente la demanda en cuanto que la cuestión realmente controvertida la necesidad formal de guardar o no de guardar una distancia de mil metros a la instalación porcina de la parte hoy recurrida («Sociedad Agraria de Transformación SATOSA») también ha sido resuelta correctamente por la Corporación municipal, tras intentar asesorarse en Derecho sobre la cuestión, conforme a lo que ya se ha razonado en la casación.
No ha lugar a efectuar una expresa imposición de costas respecto de las de instancia, alno concurrir las circunstancias del artículo 131.1 de la LJCA. Cada parte satisfará las suyas, respecto de las de esta casación (artículo 102.2 LJCA)
Por lo expuesto,
Que dando lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Emilio García Fernández, en representación del Ayuntamiento de Turégano y al segundo de los motivos del recurso de casación interpuesto por la Procuradora Doña María Luisa Montero Correal, en nombre de Don Pedro , casamos la sentencia dictada el 18 de noviembre de 1.992 por la Sala de lo contencioso-administrativo con sede en Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. En su lugar desestimamos íntegramente la demanda y declaramos conformes a Derecho los acuerdos del Ayuntamiento de Turégano de 27 de febrero y 5 de mayo de 1987 que concedieron a Don Pedro autorización para explotación porcina en el paraje «El Nogalejo» del término municipal de Turégano. Sin costas en instancia; abonando cada uno las suyas respecto de la casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la colección legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Publicación. Leída y publicada fue la sentencia anterior por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Jorge Rodríguez-Zapata y Pérez; lo que como Secretario certifico. D. Antonio Auseré Pérez. Rubricado
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