STS, 12 de Mayo de 1998
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 549/1995 |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE TÉCNICOS EN RADIOLOGÍA, representada por el Procurador Sr. López Ramos, contra Real Decreto 546/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería y las correspondientes enseñanzas mínimas.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración General del Estado.
Con fecha 5 de junio de 1995 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 546/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería y las correspondientes enseñanzas mínimas.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE TÉCNICOS EN RADIOLOGÍA interpuso contra dicho Real Decreto recurso contencioso-administrativo, formalizando demanda en la que suplica a esta Sala que "...tenga por presentado este escrito con todos y cada uno de los documentos que se acompañan, por formalizada en tiempo y forma la demanda correspondiente en el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto contra el Real Decreto 546/1995 de 7 de abril, del Ministerio de Educación y Ciencia, y en méritos de lo expuesto, en su día dicte la Sala Sentencia por la que estimando este recurso, se declaren nulos por contrarios a derecho, los Artículos 1º, 2º y Disposición adicional primera del Real Decreto, todo ello con expresa condena en costas a la demandada.
Por medio de otrosí interesa esta parte el recibimiento del recurso a prueba.
El Abogado del Estado, en su escrito de contestación a la demanda, suplica a esta Sala que "...tenga por evacuado el presente escrito y contestada la demanda previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirmen íntegramente los preceptos del Real Decreto recurrido.
Por medio de otrosí manifiesta su oposición al recibimiento a prueba solicitado en cuanto que los hechos propuestos carecen de trascendencia para la resolución del litigio, al tratarse de una cuestión estrictamente jurídica.
En Auto de esta Sala, de 7 de marzo de 1996, se acordó no recibir a prueba el presente litigio.
No habiéndose abierto el periodo probatorio y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de 20 de octubre de 1997 se señaló para votación y fallo el día 29 de abril de 1998,en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
En la tramitación de este recurso de apelación se han observado las prescripciones legales, con excepción de la relativa al plazo para dictar sentencia, no cumplido por razón de la excesiva carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.
La Asociación Española de Técnicos en Radiología interpone este recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto número 546/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería y las correspondientes enseñanzas mínimas, deduciendo respecto de él la pretensión de nulidad de sus artículos 1º, 2º y Disposición Adicional Primera. Los argumentos en que se apoya la impugnación pueden sintetizarse en los siguientes términos: A) De carácter formal, pues vulnerando lo dispuesto en los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo, no consta en el expediente de elaboración de la disposición informe alguno de ningún órgano del Ministerio de Sanidad y Consumo, ni de los de las Comunidades Autónomas competentes en ese ámbito material, entendiendo la parte que cuando menos sería preceptivo el dictamen previo del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud y el del Comité Consultivo vinculado a él. Además, infringiendo de nuevo aquellos preceptos, no se concreta, dice la parte, ninguna tabla de vigencias anteriores sobre la materia. Y
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de carácter sustantivo, en cuanto la norma impugnada conculca la reserva de ley prevista en el artículo 84 de la Ley General de Sanidad, así como la reserva realizada en ese precepto hacia los Estatutos que menciona, como únicos instrumentos jurídicos para regular las funciones de las distintas profesiones sanitarias tituladas, pues atribuye a los nuevos Titulados en Cuidados Auxiliares de Enfermería funciones que estatutariamente son propias de los Técnicos Especialistas en Radiodiagnóstico y Radioterapia; y les permite utilizar esas técnicas y medios careciendo de la formación necesaria, conculcando así no solo el artículo 43 de la Constitución, sino la normativa específica en la materia, y entre ella los Reales Decretos 1132/90 y 1891/91 y la Orden de 14 de junio de 1984.
Para una mejor comprensión de la respuesta que se dará a la pretensión deducida, conviene recordar ahora algunas de las precisiones y razonamientos que este Tribunal Supremo (entre otras en sus sentencias de 10 y 17 de marzo, 14 y 23 de mayo, 4 y 9 de junio, 9 de octubre, y 19 y 27 de noviembre de 1997, así como en las más recientes de 19 de enero y 27 de abril de 1998) ha tenido ya ocasión de hacer al decidir recursos interpuestos contra varios Reales Decretos en los que se establecen títulos correspondientes a estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. En concreto, lo siguiente:
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En esas normas se ha hecho uso de la habilitación conferida por el artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...".
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En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.C) La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE), comporta, a la luz de las sentencias del Tribunal Constitucional números 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohiba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.
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En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cual es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley.
Dejando de lado el último de los defectos formales al que se hizo referencia, pues la omisión de la tabla de vigencias ha sido considerada por la jurisprudencia de este Tribunal como constitutiva de una irregularidad no invalidante (por todas, sentencias de 7 de noviembre de 1992 y 29 de mayo de 1996), y dejando de lado también la confrontación que se propone entre la norma impugnada y otras de igual o inferior rango, pues su eventual contradicción tampoco sería causa de la nulidad de aquélla, cabe ya adelantar que desde la perspectiva que proporcionan los anteriores razonamientos se alcanza una conclusión no favorable a la tesis impugnatoria ni a ninguno de los motivos en que se sustenta.
El efecto jurídico de la norma impugnada no es propiamente el de la regulación de una profesión sanitaria, ni desde luego el de incidir sobre el régimen estatutario del "personal" al servicio de las Instituciones Sanitarias, sino el indicado en el anterior fundamento de derecho. Así las cosas:
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No se aprecia la razón jurídica por virtud de la cual haya de atribuirse efecto invalidante a la omisión en el procedimiento de elaboración de la norma de un informe o dictamen de un órgano que, como el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, se crea para ser vehículo permanente de comunicación e información de los distintos Servicios de Salud, para coordinar, entre otros aspectos, las líneas básicas de la política de adquisiciones, contrataciones de productos farmacéuticos, sanitarios y de otros bienes y servicios, así como los principios básicos de la política de personal; o la del que hubiera de provenir del Comité Consultivo vinculado al anterior, al que se le encomiendan funciones de asesoramiento y colaboración en orden a la formulación de la política sanitaria del Sistema Nacional de Salud y del control de su ejecución (artículo 47 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, y Real Decreto 1515/1992, de 11 de diciembre). La intervención en aquel procedimiento de elaboración del Consejo General de Formación Profesional y de la Conferencia de Educación, la emisión de informe por el Secretario General Técnico del Ministerio de Educación y Ciencia, y de dictamen por el Consejo Escolar de Estado, unido a las consultas, estudios, informes y dictámenes que precedieron la aprobación del Real Decreto número 676/1993, sobre directrices generales de los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional, se presenta, dada la finalidad y eficacia jurídica que es propia de la norma, antes dichas, como cobertura bastante para garantizar su legalidad, acierto y oportunidad. Y b) No cabe apreciar tampoco, precisamente por lo ya indicado acerca de su finalidad y eficacia jurídica, ni la vulneración de la reserva de ley que se liga al tenor del artículo 84 de la Ley 14/1986, pues la norma impugnada no incide jurídicamente sobre el régimen estatutario del "personal" a que el precepto se refiere, es decir, sobre su clasificación, selección, provisión de puestos de trabajo y situaciones, derechos, deberes, régimendisciplinario, incompatibilidades y sistema retributivo; ni se aprecia desatención al deber de protección de la salud, pues la norma, atenta a la especificidad del título que establece, se preocupa de que las características de los centros autorizados para impartir las enseñanzas, el contenido de éstas y la especialidad del profesorado guarden congruencia con dicha especificidad. Por fin, en el ánimo de no dejar sin respuesta otras alegaciones, ha de observarse que la conclusión que pudiera obtenerse acerca de si es el Real Decreto en su totalidad el que tiene carácter básico, como proclama su Disposición Final Primera, o si tal carácter no puede predicarse de alguno de sus preceptos, constituye una cuestión que no incide sobre su validez, siendo por ello irrelevante a los efectos de decidir lo que es objeto de este proceso, definido por la pretensión deducida.
Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE TÉCNICOS EN RADIOLOGÍA contra el Real Decreto número 546/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Cuidados Auxiliares de Enfermería y las correspondientes enseñanzas mínimas. Sin hacer especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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