STS, 20 de Diciembre de 1999
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Diciembre 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo nº 19.642/1989, ha sido interpuesta apelación por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 23 de diciembre de 1.991, sobre concesión en el puerto de Ceuta: habiendo comparecido como parte apelada la empresa mercantil DIRECCION000 ., representada por el procurador don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, con asistencia de letrado.
Por Orden Ministerial de 17 de febrero de 1.966 se autorizó al Instituto Nacional de Industria (INI) la ocupación de una parcela en el Muelle del Cañonero Dato del Puerto de Ceuta para la construcción y explotación de un frigorífico industrial, posteriormente la concesión perteneció a Industria Gaditanas del Frío Industrial, S.A. (YGFISA) y por Orden Ministerial de 10 de febrero de 1.984 se transfirió a DIRECCION000 . Con fecha 31 de enero de 1.985 esta última Sociedad solicitó ampliación de destino de la concesión para instalar un supermercado, almacenaje, preparación y despiece de productos cárnicos, sin mayor ocupación de terreno, sólo ejecutando obras en el interior del edificio; petición que fue sometida a la tramitación reglamentaria y, una vez finalizada ésta, la Dirección General de Puertos y Costas, actuando por delegación ministerial, por Orden de 3 de abril de 1.986 somete a la aceptación del interesado las condiciones en que la administración podría autorizar la ampliación de destino de la concesión de que se trata. Tales condiciones fueron aceptadas por el representante de la Sociedad, D. Juan Manuel , con dos sugerencias, una relativa al valor del canon (que estimaba inferior a las 760 ptas./m2 señaladas) y otra con respecto al plazo de duración (fijado en 40 años cuando aún restaban 79 del fijado en la concesión). Con fecha 2 de mayo de 1.986, el Presidente de la Junta del Puerto de Ceuta eleva escrito al Centro Directivo, en el que se opone a la autorización de la actividad del supermercado y señala el criterio oficial al respecto mantenido en Orden Ministerial de 25 de enero de 1.978. El 25 de septiembre de 1.986 se vuelve a redactar un nuevo condicionado que excluye la citada actividad, el cual se traslada para aceptación o reparos a la Sociedad interesada, la cual presenta amplio escrito de alegaciones en el que considera contraria a Derecho la resolución de 25 de septiembre de 1.986. La Dirección General de Puertos y Costas resuelve, por Delegación Ministerial y con fecha 16 de noviembre de 1.987, denegar la petición formulada por DIRECCION000 . en su escrito de 14 de abril de 1.987 y mantener en sus propios términos la propuesta sometida a su consideración con fecha 25 de septiembre de 1.986, agregando que "el interesado dispondrá de un plazo de treinta (30) días desde el conocimiento de la presente, para manifestar su aceptación de las condiciones de esa fecha.
Interpuesto por DIRECCION000 . recurso que fue calificado de reposición es desestimado por resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 5 de septiembre de 1.989.
Contra la anterior resolución se interpuso por dicho señor recursocontencioso-administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, y en el que recayó sentencia dictada por su Sección Primera en fecha 23 de diciembre de 1.991, cuya parte dispositiva dice: "FALLAMOS: Que con estimación del recurso interpuesto por el procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta en representación de D. DIRECCION000 ., debemos anular y anulamos por contrarias a derecho las resoluciones de fechas 16-11-87 y 5-9-89, sin costas, reconociendo el derecho del recurrente a que se le otorgue la concesión en las condiciones establecidas por Orden de 3-4-86."
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de apelación nº
8.176/1992, en el que las partes se han instruido de lo actuado y presentado los correspondientes escritos de alegaciones; habiéndose señalado para la votación y fallo el día 16 de diciembre de 1.999, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
Es principio general, en el que se asienta todo el régimen de las concesiones sobre el dominio público, el de que se encuentran subordinadas al interés general, que es siempre prevalente al particular del concesionario; de tal forma que, en los supuestos de colisión entre ambos intereses, debe prevalecer siempre el primero, al margen de que el sacrificio del segundo en aras del general conlleve, en su caso, consecuencias indemnizatorias. Este principio ya podía inferirse de la vieja Ley de Puertos de 7 de mayo de 1.880 (art. 50) y del artículo 37 del Real Decreto-ley de 19 de enero de 1.928, consolidándose en el artículo 55 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre.
Se destaca este principio, porque, si bien es cierto que ante la solicitud de la empresa apelante -de que la primitiva concesión que ostentaba en el Muelle del Cañonero Dato del Puerto de Ceuta, en el que ocupaba una parcela con destino a la explotación de un frigorífico industrial se ampliara con el fin de instalar un supermercado, almacenaje, preparación y despiece de productos cárnicos- recayeron informes favorables de la Junta del Puerto, que motivaron una potencial oferta de la Dirección General de Puertos y Costas, que con subidas de tarifas y reducción del plazo de duración, aceptaba la modificación; no puede dejar de resaltarse que, antes de dictarse la resolución definitiva, el Presidente de la Junta del Puerto se dirigió a dicho centro directivo el 2 de mayo de 1.986 comunicándole lo que sigue:
- En la sur existen pluralidad de concesiones de toda índole, incluso supermercados, ya que al estar en cierto modo arrinconada por dicha avenida, el criterio de afectación de suelo a uso exclusivo y excluyente por particulares, es amplio.
- En la norte, por su proximidad a una línea de atraque, se ha cuidado siempre por ese Centro con lógico criterio e incluso en algún caso contra la propuesta de esta Junta, que las concesiones lo fueran exclusivamente para actividades complementarias o auxiliares del Puerto. dicho acertado criterio motivó que en 1.978 se denegara petición análoga formulada por "Zapico-Rios, S.L.". De la fotocopia unida que contiene dicha Resolución denegatoria se desprende claramente la idea matriz de que la citada subzona norte se entiende especialmente afectada por el artículo 27 de la Ley de Puertos.
La petición de " DIRECCION000 ." que ahora se atiende, rompe dicha línea de pensamiento y no sólo se aparta, estimo, de la idea del legislador a la hora de posibilitar la ocupación de suelo portuario para uso particular, sino que resultará, pensando en masificación de personas y vehículos por tratarse de un supermercado, entorpecedora para el tráfico portuario en cuanto el lugar se ubica a unos diez metros de sendas líneas de atraque.
Por lo anterior hago constar a V.I. la firme oposición de esta Presidencia a que se autorice en dicha zona el ejercicio de la actividad de supermercado.>>
Ello motivó que, cambiando la oferta anterior, la expresada Dirección General de Puertos y Costas, con fecha 25 de septiembre de 1.986, hiciese una nueva oferta contrayéndola exclusivamente a la actividad de almacenaje, preparación y despiece de productos cárnicos, quedando expresamente excluida la actividad de supermercado. El fundamento de esta resolución, excluye cualquier tipo de desviación de poder, pues responde al principio antes mencionado. En efecto, se dice en ella:mercancías y pasajeros de los próximos años, hacen necesaria una reconsideración de los dispositivos portuarios actuales, ampliando las zonas dedicadas a almacenamiento de mercancías, aparcamiento de vehículos y dispositivos de atención a los pasajeros. Que la actividad de su supermercado da lugar a movimiento de personas no vinculadas con la actividad portuaria, y que dicho movimiento sería incompatible con la utilización de las áreas cercanas al emplazamiento de la concesión para usos portuarios. Que la actividad de almacenamiento, preparación y despiece no plantearía problemas de movimiento de personas como en el caso del supermercado, y al mismo tiempo es compatible con el uso actual de la concesión, permitiendo ampliar la utilización del mismo. Considerando que por los hechos expuestos la actividad de supermercado significaría la imposibilidad de desarrollo integral del muelle Cañonero Dato para el uso portuario que resulta imprescindible para atender el tráfico previsto en los próximos años.>>
Ese interés prevalente, también se pone de manifiesto en la certificación expedida por el Jefe del Área de Dominio Público de la Dirección General de Puertos, que se ha aportado a los autos de primera instancia, y que el apelado ha tenido a su vista en esta segunda, sin referirse a ella, y en la que se expresa: >
La apelación debe estimarse, pues los actos administrativos, anulados por la sentencia de instancia, se ajustaron al ordenamiento jurídico, al dictarse con la estricta finalidad de salvaguardar el interés general del Puerto de Ceuta, que se hubiera visto perturbado por la modificación de la concesión otorgada al solicitante en los términos en que hizo su solicitud. Los informes a que se ha hecho referencia ponen de manifiesto que la entrada de clientes al supermercado alteraría el buen funcionamiento de la zona activa del puerto; sin que frente a ello pueda prevalecer el argumento del apelado de que el almacén da a una calle secundaria de tránsito, puesto que esto será en tanto no exista el supermercado, que de abrirse generaría circulación de personas y vehículos ajena a lo que es propio del tráfico marítimo. Tampoco cabe argüir que se han autorizado otros supermercados en la zona, ya que la certificación del Jefe del Área, a la que antes se hizo referencia, pone de relieve que las concesiones otorgadas en la zona activa se refieren a servicios de interés para el puerto, sin que fuera de esa zona se diera concesión de supermercado en el período comprendido entre los años 1.984 y 1.989. El propio notario, en el acta que levantó a instancia del apelado, pone de relieve que las fotografías tomadas, y que se incorporan al documento, lo son desde la Avenida del Cañonero Dato, es decir, desde la línea divisoria entre la zona activa y la inactiva. Y las imágenes que reflejan evidencian que las industrias y comercios a que se refiere el apelado se encuentran en dicha calle.
Por todas estas razones, no pueden acogerse los argumentos impugnatorios del acto, pues ni se han ejercitado arbitrariamente las potestades discrecionales, al estar debidamente motivado y justificado; ni se ha producido desviación de poder, al ejercerse la potestad denegatoria de la concesión para los fines legalmente previstos, esto es, la defensa del interés general del puerto; ni se ha lesionado el principio de igualdad, pues el otorgamiento de otras concesiones de supermercados lo han sido fuera de la zona activa del puerto, y no de la inactiva que es donde la solicitaba la empresa apelada.
Ello comporta la revocación de la sentencia, sin que sea atendible el razonamiento de que se ha producido una variación de una oferta inicialmente hecha y aceptada por el destinatario, ya que dicha oferta, redactada en términos potenciales, era un trámite del procedimiento de otorgamiento, que no se cerraba hasta la resolución final, resolución que debe dictarse ponderando los informes emitidos, no todos favorables, al poner de manifiesto, incluso los que se inclinaron por la modificación de la concesión, la existencia de dificultades de tránsito. Tampoco pueden extrapolarse, al campo de las concesiones de dominio público, ni la teoría civil de la vinculación de la oferta y la demanda, ni la administrativa de sumisión a los pliegos de bases de la contratación como lex inter partes, por imperar, en este campo, la idea de interés general, que irradia tanto de la legislación de Puertos como de la de Costas; interés que puede sufrir variaciones durante la substanciación del procedimiento de concesión, bien por cambio de circunstancias, bien por variar los criterios de apreciación. En fin, si es admisible la revocación o modificación de una concesión ya perfeccionada, no puede haber obstáculo a cambios de criterio durante la fase anterior al momento final del procedimiento.TERCERO.- No se dan circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 determinantes de una condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DEBEMOS ESTIMAR el presente recurso de apelación interpuesto por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) con fecha 23 de diciembre de 1.991; debemos revocar dicha sentencia, y declarar que los actos impugnados son conformes con el ordenamiento jurídico; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Eladio Escusol Barra.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Fernando Cid Fontán.- Firmado.- Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.- Firmado: Rosario Barrio Pelegrini.
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