STS, 8 de Enero de 1998
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| Número de Recurso | 94/1990 |
| Fecha de Resolución | 8 de Enero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, contra sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de octubre de 1989, sobre imposición de sanción por falta grave.
Se han personado en este recurso, como parte recurrida, las entidades FUERZAS ELÉCTRICAS DE CATALUÑA, S.A. (FECSA), EMPRESA NACIONAL DE ELECTRICIDAD, S.A. (ENDESA), HIDROELÉCTRICA DE CATALUÑA, S.A. (HIDRUÑA) y FUERZAS HIDROELÉCTRICAS DEL SEGRE S.A. (SEGRE), representadas por el Procurador Sr. Aragón y Martín.
En el recurso contencioso-administrativo número 57.185/88, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con 23 de octubre de 1989, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación legal de FUERZAS ELÉCTRICAS DE CATALUÑA (FECSA), EMPRESA NACIONAL DE ELECTRICIDAD (ENDESA), HIDROELÉCTRICA DE CATALUÑA (HIDRUÑA) y FUERZAS HIDROELÉCTRICAS DEL SEGRE S A (Segre), contra la resolución del Ministerio de Industria y Energía de 2 de octubre de 1987 que desestimó el recurso de reposición formulado contra la de 20 de abril de 1987 que impuso a las actoras como autoras de una falta grave la sanción de 3.000.000 de pesetas, debemos anular y anulamos esas resoluciones administrativas como no ajustadas a Derecho y en su lugar declarar como declaramos que las citadas recurrentes no han incurrido en falta alguna sancionadora por falta de tipificación, sin hacer pronunciamiento en cuanto a costas".
Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de apelación LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, en cuyo escrito de alegaciones suplica a esta Sala que "...tenga por hechas las presentes alegaciones y dicte en su día Sentencia revocando la Sentencia apelada de la Audiencia Nacional de 23 de octubre de 1989 y declarando por el contrario que las resoluciones administrativas del Ministerio de Industria y Energía impugnadas son totalmente ajustadas a Derecho".
La representación procesal de las entidades FUERZAS ELÉCTRICAS DE CATALUÑA, S.A. (FECSA), EMPRESA NACIONAL DE ELECTRICIDAD, S.A. (ENDESA), HIDROELÉCTRICA DE CATALUÑA, S.A. (HIDRUÑA) y FUERZAS HIDROELÉCTRICAS DEL SEGRE S.A. (SEGRE) en su escrito de alegaciones, suplica a esta Sala que "...habiendo por presentado este escrito de alegaciones con su copia se sirva admitirlo y tener a esta parte por evacuada en el trámite correspondiente, por devuelto el rollo de apelación, y quedando la apelación para Sentencia que, cuando se dicte en su día, interesa que ratifique el fallo de la Audiencia Nacional de 23 de octubre de 1989 en el sentido de declarar la improcedencia de la sanción administrativa impuesta por el Ministerio de Industria y Energía a las empresas propietarias delGrupo II de la Central Nuclear de Ascó por inexistencia de tipificación administrativa sancionadora".
Mediante Providencia de 23 de julio de 1997 se señaló para votación y fallo el día 12 de noviembre del mismo año, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales.
En Providencia de 14 de noviembre de 1997 se acordó, "Con suspensión del plazo para dictar sentencia y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se abre un plazo común e improrrogable de diez días para oír a las partes y al Ministerio Fiscal acerca de si el contenido normativo del artículo 92 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, reguladora de la Energía Nuclear, y por derivación, el de la Disposición Adicional 2ª de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, en la medida en que quepa entender que asume, hace suyo o da por bueno el del primero de los preceptos dichos, no respetan las exigencias que derivan del artículo
25.1 de la Constitución en orden a la tipificación de la sanción, y acerca de si en este proceso es pertinente, por ello, plantear la cuestión de inconstitucionalidad de dichos preceptos", habiendo cumplimentado este trámite el Abogado del Estado y el Minsiterio Fiscal, así como la representación procesal de las entidades recurridas.
La sentencia apelada anula las resoluciones administrativas al entender que las exigencias de la tipificación no se satisfacen adecuadamente en el régimen de infracciones y sanciones dispuesto en los artículos 91 y 92 de la Ley 25/1964, de 29 de abril, reguladora de la Energía Nuclear (ello, claro es, en su redacción anterior a la dada por la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, cuya entrada en vigor evita ahora el nada deseable efecto de un vacío normativo en materia de tanta transcendencia). Cuestión a la que a continuación, en la presente sentencia, se dará respuesta, pues: A) La Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (también en la redacción entonces vigente, anterior a la dada por la Ley 54/1997), al disponer en su artículo 2, apartado d), como función del Consejo, la de proponer la imposición de las sanciones legalmente establecidas, y al fijar en su Disposición Adicional 2ª "la cuantía de las sanciones a que hace referencia el artículo segundo, apartado d), de la presente Ley y la competencia de la imposición de las mismas", no estatuye un régimen jurídico que necesariamente descanse en la pervivencia del que estableció aquella Ley 25/1964, o que presuponga su asunción por el legislador postconstitucional, con la consecuencia, tal y como han entendido el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal al cumplimentar el trámite de audiencia por diez días previsto en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, de que este Tribunal Supremo, sin necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad alguna (que, en efecto, ha decidido no plantear), puede examinar si aquella Ley preconstitucional, en los preceptos dichos, satisface o no los mandatos derivados del artículo 25.1 de la Constitución, a los efectos de afirmar su vigencia o derogación (Disposición Derogatoria, apartado 3, de la CE.) y, por ende, su aplicabilidad o inaplicabilidad a los hechos que determinaron las resoluciones administrativas impugnadas. B) El recurso contencioso- administrativo no fue interpuesto fuera del plazo hábil para ello, sino dentro del de dos meses dispuesto en el artículo 58 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, contado, precisamente, desde la fecha que la Administración, al subsanar omisiones padecidas en la notificación, señaló como día inicial en su contestación de fecha 13 de enero de 1988, obrante al folio 153 del expediente administrativo. Y C) La aparente contradicción en el discurso interno de la sentencia apelada no es obstáculo tampoco para el examen de la cuestión anunciada, al ser claros en todo caso la argumentación última por la que opta y el fallo, congruente con ella, por el que se decanta.
Apartados esos aparentes obstáculos, procede señalar ante todo, al iniciar el examen de la cuestión dicha, que ésta no ha de tenerse por zanjada por el solo hecho de que este Tribunal, en alguna otra ocasión precedente (así en su sentencia de 17 de mayo de 1991), no llegara a apreciar incompatibilidad entre el artículo 25.1 de la Constitución y el régimen dispuesto en los citados artículos 91 y 92 de la Ley 25/1964, pues asiste a los tribunales de justicia la facultad de variar sus criterios o interpretar de forma diferente las normas aplicables, siempre que tal cambio respete las exigencias inherentes a los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad e igualdad en la aplicación del Derecho, y no sea, por tanto, fruto de un mero voluntarismo casuístico, sino consecuencia de un actuar consciente, justificado y razonado (SSTC 91/90, de 23 de mayo, y 200/90 de 10 de diciembre).
Como es sabido, el Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 25.1 de la Constitución, ha afirmado reiteradamente que el principio de legalidad en materia sancionadora que en él se consagra comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en este campo limitativo de la libertad individual y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sancionescorrespondientes; es decir, la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) qué conductas son las constitutivas de infracción y cuales las sanciones aplicables a ellas. La segunda, de carácter formal, hace referencia al rango de tales preceptos, al entenderse que el término "legislación vigente" contenido en aquel artículo 25.1 es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora. La inclusión de aquellos artículos 91 y 92 en una norma con rango de ley limita, claro es, el ámbito al que ha de ceñirse su confrontación constitucional a la primera de dichas garantías, denominada en el lenguaje jurídico tradicional como de tipicidad o de mandato de tipificación.
Sobre ella, y ciñéndonos también a lo que es de interés en esta litis, la STC núm. 219/1989, de 21 de diciembre, afirmó lo siguiente: "Esta exigencia de lex certa afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones consiguientes a las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el artículo 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho". A su vez, la sentencia del mismo Tribunal número 207/1990, de 17 de diciembre, afirmó que del repetido artículo 25.1 "...se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella". Como afirma un autorizado sector doctrinal, la suficiencia de la tipificación es, en definitiva, una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, ya que no en la certeza absoluta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta; o en otras palabras, la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra.
Además de lo dicho, interesa destacar también dos ideas complementarias. Una, que a diferencia de lo que acontece con la garantía formal o principio de reserva de ley, la garantía material o mandato de tipificación es asimismo exigible respecto de las normas preconstitucionales. La especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en materia sancionadora no autoriza, tras la entrada en vigor de la Constitución, la aplicación de normas de esta naturaleza que no otorguen certeza suficiente acerca de cuales sean las conductas constitutivas de infracción y cuales las sanciones que a éstas puedan corresponder. Y otra, que en el ámbito de las relaciones de sujeción especial la relajación posible de dicha garantía lo es tan sólo en la medida en que la naturaleza o el contenido jurídico de la relación permita una más fácil predicción de aquellas conductas y sanciones. La obligada prevalencia -en este campo del ejercicio de la potestad sancionadora- del principio de seguridad jurídica sobre el de eficacia de la organización administrativa y de los servicios públicos, impide que la exigencia más suave del mandato de tipificación en dichas relaciones pueda rebasar el límite tras el cual la certeza no fuera alcanzable ni tan siquiera para quienes forman parte de ellas.
Analizando desde los anteriores criterios el contenido de los artículos 91 y 92 de la Ley 25/1964 (conviene repetir que en la redacción anterior a la dada por la Disposición Adicional Quinta de la Ley 54/1997), la conclusión que se alcanza es coincidente con la que obtuvo la sentencia apelada, en el sentido de que aquellos preceptos no satisfacen las exigencias de la repetida garantía material o mandato de tipificación. En efecto, no existe en dichos preceptos ninguna objetiva correlación entre las posibles infracciones y las sanciones a ellas aplicables. La construcción del segundo de ellos deja enteramente en manos de la Administración, para cualquiera de las múltiples y variadas conductas infractoras que puedan resultar de la tipificación indirecta que se hace en el primero, la elección del tipo de sanción, pese a la naturaleza tan distinta de los tipos previstos (anulación de licencias, permisos o concesiones; suspensión de los mismos por el tiempo preciso para remediar la alteración advertida, si ello procediera, o en otro caso, hasta un año como máximo; multa que no exceda de cinco millones de pesetas -hasta cien millones tras la Ley 15/1980-), así como también, en las que lo permiten, la elección de su extensión o alcance. La predicción razonable del tipo y grado de sanción de la que pueda hacerse acreedor quien incurra en cualquiera de aquellas múltiples y variadas conductas no resulta así del modo en que tales preceptos quedaron construidos, ni se alcanza a percibir que tal predicción haya de surgir por razón de la naturaleza o contenido de la relación existente entre el sujeto infractor y la Administración. En definitiva, aquella exigencia de correlación o correspondencia a la que se refirieron las SSTC antes citadas, números 219/1989 y 207/1990, está ausente en el régimen legal que se examina, en el que se otorga a la Administración, por ello, un arbitrio desmedido en la elección de la respuesta sancionadora.QUINTO.- Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en este recurso de apelación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Se desestima el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia que con fecha 23 de octubre de 1989 dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Quinta, de la Audiencia Nacional, en el recurso número 57.185. Sin hacer especial imposición de las costas causadas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala, Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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