STS, 4 de Febrero de 1999
| Ponente | FERNANDO CID FONTAN |
| Número de Recurso | 621/1995 |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
En el recurso contencioso-administrativo nº 621/95 interpuesto por la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE FARMACÉUTICOS ESPAÑOLES (FEFE), representada y dirigida por el Letrado D. Salvador Vivas Puig, contra Real Decreto 547/1995, de 7 de Abril, por el que se establece el título de Técnico en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas; habiendo comparecido como parte demandada la Administración general del Estado, y en su representación y defensa el Abogado del Estado.
El 5 de junio de 1.995, el Boletín Oficial del Estado publicó el Real Decreto 547/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas.
La representación del actor interpuso recurso contencioso-administrativo en el que formuló demanda solicitando se dicte sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho de la totalidad de dicha disposición.
La Administración demandada contestó a la demanda, suplicando sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme íntegramente el Real Decreto recurrido.
Por auto de fecha 14 de Octubre de 1996 se acordó el recibimiento a prueba con el resultado que consta en autos, y se acordó en sustitución de la vista el trámite de conclusiones que fue evacuado por las partes.
Señalado día y hora para la votación y fallo, tuvo lugar la reunión del Tribunal el 28 de Enero de 1999.
Aparecen observas las formalidades legales, que son las del procedimiento ordinario.
VISTOS los preceptos legales alegados por las partes y los demás de general aplicación.
La Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), acomete, como señala su Preámbulo "una reforma profunda de la formación profesional en el Capítulo Cuarto del Título Primero, consciente de que se trata de uno de los problemas del sistema educativo vigente hasta ahora que precisan de una solución más profunda y urgente, y de que es un ámbito de la mayor relevancia para el futuro de nuestro sistema productivo".En esta línea, la regula distinguiendo una doble formación: a) la de base, que recibirán todos los alumnos de educación secundaria obligatoria -que abarca cuatro cursos académicos, entre los doce y dieciséis años de edad- y de bachillerato -que comprende dos cursos académicos de duración a partir de los dieciséis años de edad- (art. 30.3), y b) la específica, que facilitará la incorporación de los jóvenes a la vida activa, contribuirá a la formación permanente de los ciudadanos y atenderá a las demandas de cualificación del sistema productivo (art. 30.5).
Por su parte, la formación profesional específica comprende dos ciclos formativos: los de grado medio y los de grado superior. Para acceder a los de grado medio será necesario haber completado la educación de base, correspondiente a la educación secundaria obligatoria, y hallarse, en consecuencia, en posesión del título de Graduado en Educación Secundaria. Para el acceso a los de grado superior será necesario estar en posesión del título de Bachiller (art. 31.1 y 2).
Los alumnos que superen las enseñanzas de formación profesional específica de grado medio recibirán el título de Técnico de la correspondiente profesión, que les permitirá el acceso directo a las modalidades de bachillerato que se determinen, teniendo en cuenta su relación con los estudios de formación profesional correspondiente. Los alumnos que superen las enseñanzas de formación profesional específica de grado superior recibirán el título de Técnico Superior de la correspondiente profesión, que les permitirá el acceso directo a los estudios universitarios que se determinen teniendo en cuenta su relación con los estudios de formación profesional correspondiente (art. 35.2.3 y 4).
El artículo 35.1 de la LOGSE autoriza al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, para establecer "los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos".
En ejercicio de esta habilitación legal, se dicta el Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo, por el que se establecen directrices generales sobre los títulos y las correspondientes enseñanzas mínimas de formación profesional. En él se define una estructura común de la ordenación académica de las enseñanzas profesionales orientada, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de competencias profesionales.
El paso inmediato era el establecimiento de cada uno de los títulos de formación profesional, fijando sus respectivas enseñanzas mínimas y determinando los diversos aspectos de la ordenación académica, relativos a cada concreta enseñanza profesional, que garanticen una formación básica común a todos los alumnos. A esta finalidad responde el Real Decreto 547/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas.
La impugnación del Real Decreto 547/1995, ha sido ya objeto de estudio por la Sala en el recurso contencioso administrativo nº 478/95 en el que por sentencia de fecha 28 de Septiembre de 1998, fue declarando conforme a derecho, estudiándose en la misma alguno de los motivos de impugnación que se esgrimen en el presente recurso, cuales son la falta del preceptivo informe del Consejo de Estado y de Audiencia del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, y lo dicho entonces es totalmente aplicable al presente recurso por el principio de unidad de doctrina.
Desde un punto de vista formal, se solicita la nulidad por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, denunciando la falta de dictamen preceptivo del Consejo de Estado y de audiencia del Consejo General recurrente.
El Real Decreto 547/1995 recurrido limita su contenido al establecimiento de la titulación y de las correspondientes enseñanzas mínimas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto 676/1993, de 7 de mayo, que viene a conferir una habilitación al Gobierno para realizar esa aprobación, ya prevista, como dijimos, en términos más generales por el artículo 35.1 de la LOGSE, ejercitando por esta vía su potestad reglamentaria en el específico ámbito que se determinaba.
En estas excepcionales circunstancias, la elaboración del Real Decreto 547/1995 quedaba sujeta únicamente a la previa consulta a las Comunidades Autónomas, requisito que se ha cumplido, así como los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, como expresamente se advierte en el Preámbulo, sin que sean precisos otros informes, observaciones o dictámenes exigidos en la elaboración de las disposiciones generales, según los artículos 129, 130 y 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo, ya que ese procedimiento se cumplió al elaborarse el Real Decreto 676/1993. La eficacia y el antiformalismo que presiden la actuación administrativa, en el sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, que proclama el artículo 106.1 de la Constitución, no reclaman en el presente casoexigir nuevamente esas informaciones que garantizan la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición por haberse ya cumplido la solemnidad procedimental exigida.
Pues, como se señala en la sentencia de esta Sala de 25 de octubre de 1.991, "atendiendo a los propios términos del artículo 22.3 de la LOCE no resulta que todos los reglamentos ejecutivos deban ser sometidos a dictamen del Consejo de Estado sino aquéllos que ejecutan las leyes de forma directa o inmediata, con la consecuencia de no ser, en principio, preceptivo el dictamen del Consejo de Estado para reglamentos ejecutivos de otros reglamentos, es decir Reglamentos que no necesitan de una > por encontrar su fuerza habilitante inmediata en otro reglamento, pero no en una Ley".
El Consejo recurrente entiende que el Real Decreto impugnado es nulo por no habérsele oído en la elaboración de los mismos. Considera infringidos, de un parte, el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales, en el que se dice que "los Consejos Generales y, en su caso, los Colegios de ámbito nacional informarán preceptivamente los proyectos de ley o de disposiciones de cualquier rango que se refieran a las condiciones generales de las funciones propias, entre las que figuran el ámbito, los títulos oficiales requeridos, el régimen de incompatibilidades con otras profesiones y el de honorarios, cuando se rijan por tarifas o arancel"; y de otra parte, el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por afectar las normas recurridas a los intereses y derechos de la profesión médica.
Con arreglo a la exposición que se hizo en el primer fundamento jurídico, nos encontramos en presencia de la regulación de un título de formación profesional, que atribuye unas determinadas capacidades profesionales que permitirán el acceso al ejercicio de una profesión; pero en las normas impugnadas no se contiene disposición alguna referida al ejercicio de la profesión farmacéutica, sus títulos, incompatibilidades u honorarios. No puede decirse, por tanto, que el Real Decreto cuestionado se mueva en el ámbito a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales y que precisen del informe que en el mismo se recoge.
Es cierto, que el Real Decreto impugnado menciona en algunas ocasiones a los farmacéuticos, pero en ninguna de ellas se altera el contenido de esta profesión. La afección a que alude el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y que determinaría la audiencia del Consejo, ha de ser directa, referida a los profesionales cuyos intereses representa, pero no, como es el caso, meramente incidental. En efecto, de la relación de los supuestos en que se trata de la farmacia en el Real Decreto, ninguno de ellos supone una interferencia en la actividad que le es propia, limitándose a prever supuestos de colaboración, información e interpretación del Técnico con respecto a aquel profesional. Por otra parte, el campo de actuación que señala el título de Farmacia, podrá rozar tangencialmente funciones propias de los farmacéuticos, pero en ninguno de los casos, abordan cometidos que se atribuyen a éstos, como se preocupa de señalar la Disposición Adicional Primera del Real Decreto, el cual pone de manifiesto que se entenderán "con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas".
En conclusión aun admitiendo la indudable relación que existe entre el título académico y el ejercicio de una determinada profesión, ello no impide reconocer la independencia que debe presidir la regulación de uno y otro, como se deduce del propio artículo 149.1.30 de la Constitución, que establece la competencia del Estado para "la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales". El bloque normativo al que pertenece el Real Decreto impugnado entra en esta competencia del Estado, que va dirigida, no a regular una profesión, sino a proporcionar la capacitación necesaria para el ejercicio de actividades profesionales, como así lo expresa el artículo 1º.1 d) de la LOGSE.
Lo dicho anteriormente es perfectamente aplicable al segundo motivo de impugnación del recurrente, que alega al amparo del artículo 41 de la L.J.C.A. y artículos 51, 62 .1.e), 62.2 y 63.2 de la Ley 30/92 de 26 de Noviembre, infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, en relación con el artículo 105 a) de la Constitución Española de 1978, por ausencia del trámite de consulta a la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, puesto que el Real Decreto impugnado está referido a la Formación Profesional, que no entra en colisión con los profesionales que integran la Federación de los Colegios Farmacéuticos, pues la Formación Profesional no se regula al mismo nivel que los impartidos en la Universidad o en las Escuelas Universitarias, cuyo contenido está establecido por la Ley Orgánica 11/83 de 25 de Agosto de Reforma Universitaria y sus disposiciones reglamentarias, por lo cual ninguna repercusión se deriva del presente Real Decreto respecto de los intereses de los profesionales integrados en la Fundación apelante, y como consecuencia no es posible considerar a la Fundación apelante como parte interesada que deba ser oída preceptivamente en la tramitación del real Decreto 547/95.
Como ya dijo esta Sala en sentencia de 10 de Noviembre de 1998 recaída en el recurso nº 533/95, y por lo tanto, manteniendo así la unidad de doctrina que exigen los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación judicial del Derecho, procede, sin necesidad de más extensos razonamientos, rechazar el motivo de impugnación que se denuncia: relativo a la omisión del informe de la Secretaría General Técnica, por identidad de razón y porque la existencia de tal informe respecto de la norma referida al currículo indica en buena lógica que aquella Secretaría conocía y no oponía reparo a la norma antecedente relativa al establecimiento del título, de suerte tal que con aquella omisión no se ha afectado a la finalidad perseguida por el artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo, máxime si tenemos en cuenta que la Secretaría General Técnica informó favorablemente en la elaboración del Real Decreto 676/1993 de 7 de Mayo, que establece las directrices generales de los títulos de la Formación profesional, del cual el Real Decreto impugnado es mero desarrollo, y además cuando consta en el expediente informe de la Secretaría General Técnica de 2 de Diciembre de 1994, sobre los proyectos de Reales Decretos por los que se establecen los títulos de la Formación Profesional de la Sanidad, al que pertenece el Real Decreto 547/95, en cuyo Anexo figura el currículo correspondiente al ciclo formativo de Técnico en Farmacia, de todo lo cual se desprende, que la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia ha intervenido con suficiencia en la elaboración del Real Decreto 547/95, hoy impugnado.
No se dan las circunstancias del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional a los efectos de una expresa condena en costas.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
Que DESESTIMAMOS el presente recurso formulado por la representación de la FEDERACIÓN EMPRESARIAL DE FARMACÉUTICOS ESPAÑOLES (FEFE), contra Real Decreto 547/1995, de 7 de abril, por el que se establece el título de Técnico en Farmacia y las correspondientes enseñanzas mínimas, al ser dicha norma ajustada a Derecho; sin expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO CID FONTÁN, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico
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