STS, 7 de Mayo de 1999
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| Número de Recurso | 4712/1993 |
| Fecha de Resolución | 7 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BURGOHONDO (AVILA), representado por la Procuradora Doña Lydia Leiva Cavero, contra la Sentencia dictada con fecha 28 de mayo de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso nº 544/92, sobre aprobación inicial de los presupuestos de 1.990 y 1.991; siendo parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Letrado adscrito a sus servicios jurídicos.
Con fecha 28 de mayo de 1.993 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración General del Estado contra las resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia y, en consecuencia, anular las citadas resoluciones por no ser conformes a Derecho; ello sin hacer expresa imposición de costas".
Mediante escrito de 16 de julio de 1.993 por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Burgohondo, se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos de fecha 20 de julio de 1.993, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 21 de septiembre de 1.993 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, dictar Sentencia por la que, estimando el presente recurso, se case y anule la sentencia recurrida declarando ser conforme a Derecho el Acuerdo adoptado el día 22 de abril de 1.992 en Sesión de su Pleno por el Ayuntamiento de Burgohondo (Ávila), por el que fueron aprobados los Presupuestos de los años 1.990 y 1.991.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley.
Mediante Providencia de 7 de junio de 1.995 se admitió el recurso de casación interpuesto y se dió traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido el Abogado del Estado manifestó lo que convinó a su interés.QUINTO.- Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 28 de abril de 1.999, en cuya fecha tuvo lugar.
El primer motivo casacional se apoya en el articulo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción y denuncia la infracción, por aplicación incorrecta, del articulo 82.3 del R.D. de 28 de noviembre de 1.986 -Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales- en conexión con la no aplicación del articulo 1.218 del Código Civil.-, mientras que el segundo, y último de los alegados, se basa, con igual apoyo, en la infracción de lo normado en el articulo 126.2 del mismo Reglamento, falta de aplicación de lo dispuesto en el articulo 1.218 del Código Civil, 268 de la Ley de Enjuiciamiento correspondiente y 53.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
Desde el momento en que la razón primordial de estimación del recurso contencioso por parte del Tribunal de instancia es precisamente la inexistencia del informe previo de cualquier Comisión municipal con respecto a la aprobación de los Presupuestos de los años 1.990 y 1.991, pese al carácter preceptivo que la Sala atribuye a tales informes según el articulo 126 del R.D. 2.568/86, el más adecuado enfoque de la cuestión aconseja examinar en primer término el segundo de los motivos invocados.
El Ayuntamiento recurrente no discute, por extraño que ello pueda parecer, la aplicabilidad de lo dispuesto en el articulo 126 del Reglamento indicado a la tramitación previa y especifica de la aprobación del Presupuesto de la Entidad Local correspondiente, dando por buena la necesidad de añadir el informe de la Comisión Especial de Cuentas (de cuya preceptiva existencia es imposible dudar a tenor de lo dispuesto en los artículos 116 de la Ley de Bases del Régimen Local y 127.1 del Reglamento ya mencionado) a los necesarios informes y documentos enumerados en el articulo 149 de la Ley de 28 de diciembre de 1.988, y limitándose a denunciar el error de la Sala de instancia al no considerar subsanada la falta de emisión de ese informe previo mediante la convocatoria previa realizada a los miembros de la misma, que no pudo celebrarse por falta de "quorum"; todo ello pese a haberse alegado en su día en el escrito presentado en nombre del Alcalde del Ayuntamiento de Burgohondo que la intervención de dicha Comisión resultaba innecesaria, dado que la misión de la Comisión Especial de Cuentas se circunscribe al examen, estudio e informe de las cuentas, presupuestarias o extrapresupuestarias que deba aprobar la Corporación de acuerdo con la legislación reguladora de la contabilidad de los Entes Locales, tema al que se refiere el Capítulo III de la Ley de 28 de diciembre de 1.988 por oposición al relativo a la aprobación y ejecución del Presupuesto anual, regulado en el Capitulo I del mismo Titulo VI.
Así planteada la cuestión, y aún prescindiendo de que el informe previo de la Comisión Especial de Cuentas resultaría innecesario en este supuesto, el motivo ha de prosperar, por cuanto la necesidad del mismo puede ser suplida en caso de urgencia por la posterior puesta en su conocimiento sin haberla oído previamente (articulo 126.2 del R.D. 2.468/86 expresamente invocado como infringido en el recurso), sin que pueda compartirse el razonamiento de la sentencia recurrida de que la falta de constancia de haberse cumplido posteriormente con semejante trámite haya de equivaler a la acreditación de su incumplimiento, ni menos todavía a una causa de nulidad del acuerdo adoptado. En consecuencia, deviene irrelevante la circunstancia de si la convocatoria previa de la Comisión se había efectuado, o no, con todos los requisitos formales necesarios, y el problema se desplaza a la consideración del primer motivo de casación invocado: la de si la sentencia infringe asimismo el articulo 82 del R.D. 2.468, cuando estima el recurso del Abogado del Estado por no haberse acreditado las razones de urgencia que hubiesen motivado la inclusión en el orden del día (sesión celebrada el 22 de abril de 1.992) del tema de la aprobación de los presupuestos, sin haber sido informados por la Comisión correspondiente.
Siguiendo el hilo del razonamiento anterior es fácil concluir que asimismo este último motivo -primero de los invocados en el recurso- tiene que prosperar. La infracción del articulo 82, en sus puntos 2 y 3, resulta patente por dos razones: porque desaparece la necesidad de motivar la urgencia de la inclusión en el orden del día del extremo combatido, desde el momento en que el informe previo de la Comisión Especial de Cuentas es innecesario en este caso, y porque -ateniéndonos estrictamente esta vez a la argumentación de la recurrente- ha de considerarse suficientemente motivada la razón de urgencia a tenor de lo que se deriva del Acta de la sesión plenaria de 22 de abril de 1.992, en la que no solamente se propuso por el Alcalde de un modo concreto, ante los reparos de alguno de los miembros del Ayuntamiento, que se tomase un acuerdo sobre la aprobación de los presupuestos, y así se acordó, sino que se dio cuenta expresamente del contenido de los artículos 126 y 127.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de 1.986, el primero de los cuales se refiere precisamente a la posibilidad de prescindir por razón de urgencia de los informes previos aún en el caso de que fueren preceptivos, y en el segundo de ellos se limitan las funciones de la Comisión Especial en él regulada al estudio e informe de las cuentasmencionadas genéricamente en el mismo, y de modo más concreto en los artículos 189 y siguientes de la Ley de Haciendas Locales.
La estimación del recurso de casación por los dos motivos invocados obliga a esta Sala a actuar en funciones de juzgador de instancia, resolviendo con plenitud de jurisdicción sobre el recurso contencioso entablado por la Administración del Estado frente al acuerdo aprobatorio de los presupuestos de 1.990 y 1.991.
No puede plantearse duda de ninguna clase acerca de que se postula por dicha representación la anulación de la aprobación inicial de dichos presupuestos, efectuada en sesión plenaria de 22 de abril de
1.992, si bien basándose únicamente el recurso judicial en la falta de acreditación de haberse prescindido del dictamen de la correspondiente Comisión Informativa -sin especificar cuál-, así como por la infracción de los apartados 2 y 3 del articulo 82 del R.D. 2.468/86 ya mencionada.
La previa exigencia del informe de las Comisiones correspondientes tiene, ciertamente, carácter preceptivo según el articulo 126.1 de dicha disposición, aunque con las salvedades apuntadas al resolver sobre los motivos de casación alegados. Por otra parte, y con la excepción de la denominada Comisión Especial de Cuentas, no es obligatoria la constitución de ningún organismo de esta naturaleza en los Ayuntamientos, constando además la inexistencia de cualquier tipo de Comisión Informativa en el de Burgohondo que no sea precisamente la de Cuentas, a la que no estaba conferida otra misión que el examen, estudio e informe sobre los extremos contables ya citados, ajenos al procedimiento de elaboración de los presupuestos anuales, que se rige por los artículos 143 y siguientes del R.D. Legislativo de 18 de abril de 1.986 y el R.D. de 20 de abril de 1.990. Consecuencia de todo ello, habrá de ser la desestimación de los motivos de nulidad en que se apoya el recurso contencioso y el mantenimiento de la validez del acto impugnado.
Sin embargo, no puede escapar a la percepción de esta Sala la circunstancia, realmente insólita y frontalmente opuesta a lo que se ordena en el articulo 150 de la Ley de Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1.988, de que no se cuestione la validez del acto de aprobación inicial de los Presupuestos de los años 1.990 y 1.991 precisamente en 22 de abril de 1.992, pese a que en el apartado 2 del articulo indicado se ordena que la aprobación definitiva de los Presupuestos ha de llevarse a cabo antes del 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio que deba aplicarse, previéndose en el apartado 6 del mismo articulo que si al iniciarse un ejercicio económico no hubiese sido aprobado el Presupuesto correspondiente al mismo, se entenderá prorrogado automáticamente el del ejercicio precedente hasta la entrada en vigor del nuevo Presupuesto debidamente aprobado.
El Presupuesto anual de una Entidad Local está constituido por la expresión cifrada de las obligaciones a reconocer y los derechos a liquidar en el ejercicio correspondiente, que ha de coincidir con el año natural, según explicitan los artículos 143 y 144 de la misma Ley, insistiéndose en el articulo 145 en que es obligación de dichas Entidades la elaboración y aprobación anual del mismo. A lo largo de la norma fundamental citada se desarrollan los trámites que han de cumplirse en la elaboración del presupuesto anual, y también el lapso temporal dentro del cual han de verificarse los trámites preparatorios de la aprobación inicial; pero lo que sí resulta ineludible es que la aprobación definitiva del mismo habrá de efectuarse antes del día 31 de diciembre del año anterior a aquel que hubiera de aplicarse, entrando en vigor una vez publicado en la forma prevista legalmente, sin que sea dable efectuar la tramitación y aprobación de la previsión presupuestaria para un año determinado luego que el ejercicio hubiese concluido.
A todo ello ha de añadirse que la doctrina de esta Sala ha venido sosteniendo (Sentencias de 27 de octubre de 1.970, 31 de enero de 1.975 y 7 de mayo de 1.986) que las causas de nulidad radical y absoluta de los actos administrativos pueden y deben ser apreciadas de oficio, aunque no hubiesen sido alegadas por los interesados en impugnarlos.
Sin embargo, y atendiendo a los límites dentro de los que a este Tribunal es dable moverse en la tramitación y resolución de un recurso como el de casación, únicamente cabe dejar constancia de esta circunstancia, sin que quepa decretar la nulidad del acto de aprobación presupuestaria por razones diferentes de las invocadas por la Administración en su planteamiento judicial. El recurso que posibilita el articulo 43.2 de la Ley de 27 de diciembre de 1.956 con respecto al planteamiento, efectuado de oficio por el Tribunal, de otros motivos distintos a los alegados en el caso de que estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, es solamente posible en el curso de la instancia ordinaria judicial, ya se trate de la primera, ya del trámite de apelación; pero no puede extenderse a los supuestos casacionales, en los que la actividad del Tribunal se encuentra constreñida a loslimites fijados en los distintos casos del articulo 102. Y si bien es cierto que una interpretación progresiva y armónica de lo estipulado en el articulo 102.1.3º podría permitir no limitar el contenido del pronunciamiento "que corresponda" a una estricta resolución sobre el fondo del tema planteado en el recurso, no lo es menos que sí está expresamente preceptuado que ese pronunciamiento "que corresponda" ha de efectuarse "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate", sin que sea lícito por tanto hacerlo sobre la base de motivos no alegados por las partes, y sobre los que tampoco han podido pronunciarse.
No procede hacer expresa imposición de costas en el presente recurso ni en la instancia.
Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Burgos, anulando en consecuencia dicha resolución. Y que entrando a conocer del fondo del asunto, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra el acto de aprobación inicial de los Presupuestos llevado a cabo por el Ayuntamiento de Burgohondo por no resultar, en virtud de los motivos alegados, que éste no sea conforme a Derecho. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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