STS, 6 de Julio de 1999
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| Número de Recurso | 5957/1993 |
| Fecha de Resolución | 6 de Julio de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Julio de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, del Tribunal Supremo, compuesta por los Excmos. Sres. anotados del margen, el recurso de casación nº 5957/93, interpuesto por el Ministerio de Sanidad y Consumo, representado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 22 de junio de 1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso administrativo 48987, en el que se impugnaba la Orden del Ministerio de Sanidad y Consumo de 1 de febrero de 1.990, que establece los modelos oficiales de receta médica para la prestación farmacéutica en el Sistema Nacional de la Salud. Siendo parte recurrida, la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, que actúa representada por el Procurador D. Fernando Bermúdez de Castro Rosillo.
Por escrito de 1 de marzo de 1.990, la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden de 1 de febrero de 1.990, del Ministerio de Sanidad y Consumo, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 22 de junio de 1.993, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. Bermúdez de Castro en nombre y representación de FEDERACION EMPRESARIAL DE FARMACÉUTICOS ESPAÑOLES, contra la Orden a que se contraen éstas actuaciones, debemos anular por no ser ajustadas a Derecho, debiendo oírse a la entidad recurrente, en la elaboración de la citada Orden Ministerial, con todas las consecuencias inherentes a esta declaración. Sin expresa imposición de costas".
El Abogado del Estado por escrito de 23 de julio de 1.993, manifiesta su intención de preparar recurso de casación contra la citada sentencia y por providencia de 20 de septiembre de 1.993, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, el Abogado del Estado interesa, se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra que declare ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada, en base a un único motivo de casación, aducido al amparo del artículo
95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción y por infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa se desestime el mismo, alegando en síntesis que la sentencia recurrida ha aplicado adecuadamente lo dispuesto en los artículos 105 de la Constitución y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al exigir, que se le diera audiencia a la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles en la elaboración de la Orden impugnada.QUINTO.- Por providencia de 5 de mayo de 1.999, se señaló para votación y fallo el día veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles y anuló la Orden de 1 de febrero de 1.990, por no haberse oído en su elaboración a la citada Federación, y ello, valorando en su Fundamento de Derecho Tercero: "TERCERO.- El Tribunal Supremo, interpretando estos preceptos, ha reiterado, por una parte, que el trámite de sometimiento a informe de los ciudadanos, a través de las organizaciones y asociaciones que los representen, es preceptiva y de obligada observancia y, por otra, que la referencia a la Organización Sindical ha de entenderse hoy dirigida a las Asociaciones sindicales nacidas al amparo de la Ley 19/1977, de 1 de Abril. En este sentido la sentencia de 29 de diciembre de 1986 que expresa: "cuando la disposición exceda del ámbito puramente doméstico de la organización administrativa y vaya a afectar de forma seria a los intereses de los administrados, habría de estimar preceptivo el informe del art. 130.4". Y, siguiendo la influencia de la Jurisprudencia en lo referente a la interpretación de los preceptos aludidos y, en relación con la oposición de la recurrente, hemos de decir, con la sentencia antes citada, que la finalidad del procedimiento establecido para la elaboración de disposiciones generales es la de garantizar "la legalidad, acierto y oportunidad de aquéllas". El art. 105.a) de la Constitución, prevé la audiencia de los ciudadanos, directa o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les "afecten". Así, hay que llegar que el trámite que se examina es de preceptiva observancia, cuando se dan ciertos condicionamientos, como que se trate de disposiciones que "afecten" seriamente a los intereses de los administrados, y al menos que el trámite no resulte "posible" o se oponga a ello "razones de interés público", debidamente consignados. Ninguna de estas situaciones concurren, por el contrario, la propia Administración ha considerado oria a las asociaciones de consumidores, y por ello que la Administración conceda el trámite de audiencia a la entidad demandante, cuyos miembros están directamente afectados por el contenido de la disposición general debe ser una exigencia lógica como ha señalado la Jurisprudencia. Y por no constituir su cumplimiento formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial, está ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo".
En el único motivo de casación, el Abogado del Estado al amparo del nº 4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo, por estimar en contra de lo afirmado por la sentencia recurrida que la Administración había dado cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 105 de la Constitución y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al haber sometido el proyecto de Orden al conocimiento del informe de los Consejos Generales de Oficiales de Farmacéuticos y de Médicos, así como de las Asociaciones de ámbito nacional de Consumidores y Usuarios, y que el no someter el proyecto de Orden a la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, no puede generar la nulidad de la Orden, pues el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos es el que representa a los farmacéuticos, conforme a la Orden de 21 de septiembre de 1.934, los Estatutos de los Colegios, los artículos 2 y 3 de la Orden de 16 de mayo de 1.957, el Reglamento del Consejo General, la Ley de 13 de febrero de 1.974 de Colegios Profesionales y la Orden de 26 de diciembre de 1.978, citando además en apoyo de su tesis la sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de abril de 1.984 y las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 19 de enero y 22 de mayo de
1.991. Y procede acoger tal motivo de casación, pues sin perjuicio de reconocer con la sentencia recurrida, que el trámite de audiencia, que los artículos 105 de la Constitución y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo establecen, es un trámite de preceptiva observancia, y que, no se trata del cumplimiento de una formalidad accesoria sino de un "requisito y garantía esencial ligado a la validez del resultado del procedimiento elaborativo", sin embargo, en lo que esta Sala no está conforme, es en considerar, que ese trámite de audiencia exigía, en el caso de autos, que se oyera a la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, y en que, esa falta de audiencia concreta generara la nulidad de la Orden, cual así lo declaró, pues de una parte, si el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, tiene atribuida, entre otras en las normas que el Abogado del Estado cita, la representación de los titulados profesionales farmacéuticos o profesionales de farmacia, como el Tribunal Constitucional además reconoce en la sentencia de 25 de abril de 1.984, y si además, el propio Tribunal Constitucional reconoce la fundamentación de tal representación y declara que ello posibilita un "intento pausible de simplificación de los trámites", es claro, que con esa audiencia ya se podía y debía estimar suficiente la audiencia a los farmacéuticos, en la elaboración de la Orden sobre establecimiento de receta médica para la prestación farmacéutica en el Sistema Nacional de la Salud, incluidos los doce mil a que la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles dice representa, pues se trataba de oír a los Farmacéuticos afectados por la Orden, los farmacéuticos a quienes representa el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos y por tanto una audiencia, a la Federación aquí recurrente, además, de la otorgada al Consejo Generalcitado, era tanto como tramitar una doble audiencia para las mismas personas, aunque, obviamente, por distinta representación. Y de otra parte, y prioritariamente, porque la exigencia de audiencia que el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo dispone, según los propios términos del precepto y la reiterada doctrina de esta Sala, sentencias de 22 de mayo de 1.991, 8 de mayo de 1.992, 10 de octubre de
1.994, 14 de octubre de 1.997 y 15 de junio de 1.999, alcanza a las Entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de los intereses generales o corporativos, y excluye por ello a las Asociaciones o Entidades de carácter voluntario, como es ciertamente el supuesto de autos.
Y en nada obsta a lo anterior el que la parte recurrida ponga en su análisis especial énfasis en algunos términos del artículos 105 de la Constitución, cuando refiere, "Asociaciones reconocidas por la Ley", y del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo, cuando refiere "SIEMPRE", "Demás Entidades", y "salvo cuando se opongan a ello razones de interés público debidamente consignadas en el anteproyecto", pues de una parte, la exigencia constitucional está concretada en la Ley de Procedimiento Administrativo, artículo 130 y por ello a sus términos se ha de estar, y de otra, si bien es cierto, que esos términos, "siempre", demás entidades"....aparecen en el precepto no hay que olvidar, que todos ellos se refieren a las demás entidades que "por Ley ostenten la representación y defensa, y por ello, se ha de entender, cual esta Sala reiteradamente ha reconocido, y se ha señalado que la exigencia de la audiencia, lo es, para esas entidades que por Ley ostenten una determinada representación y éste no es el caso de autos, pues, no es solo que la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles es voluntaria como ella misma en su escrito reconoce, sino que la representación legal de los farmacéuticos titulares de las farmacias la tiene el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos. Por último, hay también que señalar, que en nada empece a lo anterior el que el Ministerio en otras ocasiones posteriores haya oído en supuestos similares a la Federación aquí recurrida, pues el Ministerio puede y podía oír a cuantas entidades estimara pertinentes, y ciertamente si se trata de una Asociación que puede aportar elementos o datos que contribuyeran a la mejora de la Orden, sería incluso conveniente, pero no hay que olvidar que aquí se trata de determinar si esa audiencia era obligada y en forma tal que su falta de audiencia generara la nulidad de la Orden, y en ese particular, hay que reiterar, que la audiencia de la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, no era obligada conforme a lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo y por tanto esa falta de audiencia no puede generar la nulidad de la Orden.
La estimación del único motivo de casación aducido por el Abogado del Estado, obliga a casar y anular la sentencia recurrida, y en su consecuencia conforme a lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, esta Sala ha de resolver el recurso de acuerdo con los términos en que está planteado el debate.
Y a este respecto, si bien las partes en este recurso de casación se han limitado a analizar si era o no preceptiva la audiencia a la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles, esta Sala al casar la sentencia recurrida ha de analizar las demás alegaciones vertidas por las partes en la Instancia, y siendo así, que el recurrente en la Instancia, impugnó la Orden, en base substancialmente a la falta de audiencia, -que ya se ha dicho que no era obligatoria ni podía por ello justificar la nulidad de la Orden impugnada-, y que aparte de ello, se limitó, por un lado, a señalar algunas irregularidades, que aparte de no concretadas, no tienen entidad para justificar la nulidad de pleno derecho que en el suplico de su demanda solicitaba, en razón a que se han cumplimentado los trámites, informes y audiencia que los artículos 129 y 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo disponen para la elaboración de las Disposiciones Generales; por otro, meramente a referir la infracción del principio de jerarquía respecto al Real Decreto 1910/84 de 26 de diciembre, que la Orden trata de desarrollar, cuando solo refiere dos supuestos, los relativos al momento de la firma de la receta por parte de los farmacéuticos y al deber de exigencia del D.N.I. a los usuarios en algunos supuestos, y en ellos se advierte claramente, que la Orden está, complementando el Real Decreto, de acuerdo con sus propios términos, cual de su propio texto y de los numerosos informes se advierte; y como en fin, el recurrente no ha concretado en que supuestos de hecho o datos basa la alegación desviación de poder que meramente refiere, es obligado, por todo ello desestimar el recurso contencioso administrativo.
Conforme a lo dispuesto en los artículos 102 y 131 de la Ley de la Jurisdicción, cada una de las partes abonará las costas causadas a su instancia en este recurso de casación y no ha lugar a una expresa condena en costas, respecto a las causadas en la Primera Instancia.
Que estimando el recurso de casación interpuesto por el Ministerio de Sanidad y Consumo, representado por el Abogado del Estado contra la sentencia de 22 de junio de 1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso contencioso administrativo48987, debemos casar y anular la citada sentencia y al tiempo desestimar el recurso contencioso administrativo citado nº 48987 interpuesto por la Federación Empresarial de Farmacéuticos Españoles contra la Orden de 1 de febrero de 1.990, por aparecer la misma ajustada a Derecho en el particular que aquí se impugna. Sin que haya lugar a expresa condena en costas respecto a las de la Primera Instancia, y debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Marti García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
STSJ Galicia 53/2012, 25 de Enero de 2012
...de carácter general o corporativo, por cuanto la preceptividad de la audiencia excluye las asociaciones de carácter voluntario ( STS 6 de julio de 1999 ). No obstante también ha sostenido ( STS 27 de mayo de 2002 ) que, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden materi......
-
STSJ Galicia , 27 de Diciembre de 2002
...o defensa de intereses de carácter general o corporativos afectados por dicha disposición" en lo que también ha coincidido la STS de 6-7-99. La sentencia TS de 2 de junio de 1999, tras poner de manifiesto ciertas fluctuaciones en la jurisprudencia en lo que se refiere a la exigibilidad de l......
-
STSJ Galicia , 11 de Octubre de 2000
...o defensa de intereses de carácter general o corporativos afectados por dicha disposición" en lo que también ha coincidido la STS de 6-7-99 . La sentencia TS de 2 de junio de 1999 , tras poner de manifiesto ciertas fluctuaciones en la jurisprudencia en lo que se refiere a la exigibilidad de......
-
STSJ Galicia 5/2008, 16 de Enero de 2008
...de carácter general o corporativo, por cuanto la preceptividad de la audiencia excluye las asociaciones de carácter voluntario (STS 6 de julio de 1999 ). No obstante también ha sostenido (STS 27 de mayo de 2002 ) que, dado que la finalidad del precepto es hacer efectivo en el orden material......