STS, 21 de Septiembre de 1998
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 7057/1992 |
| Fecha de Resolución | 21 de Septiembre de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Septiembre de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Santos de Gandarilla Carmona, en nombre y representación del Ayuntamiento de Benifayó (Valencia), contra la sentencia núm. 335/92, dictada, con fecha 10 de marzo de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 883/89, sobre acuerdo municipal por el que se dispone que los escritos internos que se redacten en valenciano se adecuen a la normativa ortográfica de la Academia de Cultura Valenciana. Ha comparecido como apelado D. Guillermo , representado por la Letrada Dª María Jesús Alvarez Pascual.
En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 10 de marzo de 1992, sentencia por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "I. Se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Guillermo , contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Benifaió, de 26/Abril/88, por el que se dispone que los escritos internos en valenciano se adecuarán a la norma ortográfica que dicte la Academia de Cultura Valenciana, así como contra la desestimación presunta, mediante silencio administrativo, del Recurso de Reposición entablado frente al anterior. II. En consecuencia, se anula y deja sin efecto alguno el mencionado Acuerdo Municipal, por no aparecer ajustado a derecho. III. No procede hacer imposición de costas".
Notificada dicha sentencia, por la representación procesal del Ayuntamiento de Benifayó se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquélla las actuaciones para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia declarando conforme a derecho el Acuerdo Plenario de 26 de abril de 1988.
Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien dejó transcurrir dicho plazo sin evacuar el trámite conferido.
Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 16 de septiembre de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El acto administrativo originariamente impugnado en vía contencioso-administrativa es el adoptado sesión plenaria del Ayuntamiento de Benifayó, con fecha 26 de abril de 1988, por el que se acuerda "que los escritos y publicaciones en idioma valenciano que por este Ayuntamiento se originen internamente y los que vayan dirigidos a órganos u organismos que los puedan recibir también en Valenciano, se adecúen en cuanto a su ortografía a las normas dictadas por la Sección de Lengua y Literatura de la Academia de Cultura Valenciana".
La Sentencia de primera instancia dictada, con fecha 10 de marzo de 1992, por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que es objeto de impugnación en el presente recurso de apelación, anuló dicho acto partiendo de la exigencia de que cada Administración Pública debe adoptar sus decisiones y acuerdos en el marco de sus respectivas competencias, según principio que derivaba del artículo 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA).
En la búsqueda de un soporte jurídico atributivo de la pretendida competencia del Ayuntamiento para dictar el Acuerdo corporativo impugnado, el Tribunal a quo acude a los artículos 3.2 y 148.1.17 de la Constitución (CE), al artículo 7 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (EAV, LO 5/1982, de 1 de julio), a la Ley autonómica 4/1983, de 23 de noviembre, que reguló el Uso y la Enseñanza del Valenciano (LUEV), a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), Ley 7/1985, de 2 de abril, y al Texto Refundido de Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y concluye que en dicho conjunto normativo no existe referencia a la competencia que quiso ejercerse y que resulta necesaria para la validez del acto impugnado.
Por otra parte, la Sala de primera instancia fundamenta su decisión en el carácter metajurídico de la cuestión consistente en decidir las normas ortográficas del idioma valenciano. Un idioma, explica, "en cuanto modo particular de expresarse un determinado pueblo, por su carácter de instrumento de comunicación, conlleva la existencia de un conjunto de reglas y términos organizados a través de un sistema gramatical y junto con otros factores, como la fonética, la morfología, etc., viene en gran medida definido por su ortografía; por ello es obvio que el Ayuntamiento de Benifayó, al decidir que ésta se ajustara a las normas dictadas por la sección de lengua y literatura de la Academia y Cultura Valenciana, ejercitó una injerencia en el campo de la ciencia lingüistica que no le incumbía. Y no le incumbía por cuanto, las decisiones en el ámbito ortográfico son estrictamente científico, por lo que su debate, estudio y decisión incumbe, en exclusiva, a los teóricos de la lingüistica y no a la Administración local".
La Administración apelante, en su escrito de alegaciones, se refiere, en primer lugar, a que la presunta ilegalidad del Acuerdo debería haber quedado constatada en el momento en que la moción pasó por la Comisión Informativa de Cultura, órgano ante el que el Secretario del Ayuntamiento debería haber hecho la pertinente advertencia. Con ello se alude a una eventual extemporaneidad del informe de dicho Secretario emitido con posterioridad a la aprobación de la moción, pero que no constituye, en modo alguno, argumento válido para acoger el recurso puesto que no representa adecuada crítica de la fundamentación de la Sentencia de primera instancia, que hace abstracción de tal circunstancia; es indiferencia, en cuanto advertencia o reparo de la ilegalidad, a la legalidad o ilegalidad intrínseca del acto y, en fin, fue emitido con ocasión del recurso de reposición interpuesto por quien después acudiría a la vía contencioso- administrativa.
Resulta incuestionable que uno de los requisitos de validez de los actos administrativos es que sea dictado por Administración y órgano administrativo competente (arts. 40.1, 47 y 48 LPA; arts. 53, 62 y 63 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJ y PAC); y es la eventual incompetencia del Ayuntamiento para dictar el acto impugnado, ratio decidendi de la Sentencia apelada, la cuestión que también resulta decisiva al resolver la presente apelación.
A estos efectos, resulta necesario realizar algunas consideraciones de carácter general. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la autonomía local supone el reconocimiento de un ámbito competencial propio de los Entes que integran la Administración local. Si bien, a diferencia de lo que ocurre con las Comunidades Autónomas, en las que la autonomía se prefigura por el propio bloque de constitucionalidad (Constitución y respectivo Estatuto de Autonomía), las competencias que integran la autonomía local no se establecen directamente por la Constitución, que no garantiza un ámbito competencial concreto, sino que su reconocimiento se deja al legislador ordinario, quien, sin embargo, debe respetar un contenido indisponible que constituye la garantía institucional que incorpora la Norma Fundamental (SSTC 4/1981, de 2 de febrero, 32/1981, de 28 de julio y 214/1989, de 21 de diciembre).Como señalaba esta Sala, en Sentencia de 23 de mayo de 1997, el sistema legal de atribución de competencias a los Entes locales se sintetiza en los siguientes puntos: a) la LRBRL establece las "directrices para llevar a cabo la asignación de competencias" que no puede ignorar el legislador autonómico (STC 214/1989); b) la LRBRL efectúa una declaración de capacidad para actuar en lo que se refiere al fomento y administración de los intereses peculiares de cada Ente local, de manera que pueden actuar válidamente o promover actividades y servicios en el ámbito de las necesidades y aspiraciones de sus respectivas comunidades; c) la misma LRBRL establece un núcleo competencial mínimo que supone el reconocimiento de un "círculo de protección" competencial, sin perjuicio de las que correspondan a los Ayuntamientos por atribución de la legislación específica o como consecuencia de la atribución que efectúan las Leyes sectoriales del Estado o de la Comunidad Autónoma; y d) por último, conforme al artículo
7 LRBRL, pueden existir competencias de las Entidades locales delegadas ejercidas bajo la dirección y control de la Administración delegante.
En segundo término, la potestad de autoorganización de los Ayuntamientos es una de las manifestaciones más características de la autonomía municipal que comprende el establecimiento y regulación de las relaciones de ámbito interno, funcionalmente requeridas para el desenvolvimiento de la actividad cuya gestión autónoma se encomienda al Ente local, dentro siempre del marco que diseñan los principios de competencia y legalidad. De manera que, cualquiera que sea la forma de entender éste último, como vinculación positiva o como vinculación negativa, la norma legal constituye siempre un límite infranqueable al ejercitarse las potestades administrativas de los Entes Locales.
Es cierto, como sostiene el Ayuntamiento que recurre ante esta instancia, que el texto de la moción que se convirtió en el acuerdo plenario jurisdiccionalmente debatido no constituye una vulneración del principio de no discriminación lingüistica, ni infracción de cooficialidad de lenguas establecida en los artículo 3 CE y 7 EAV, pero, frente a la apariencia que proporciona su tenor literal, no resulta posible acoger la tesis de la Administración apelante de que constituya "una norma de funcionamiento de régimen interno". Así sería, sin duda, si pudiera verse en el Acuerdo una simple recomendación de estilo o una aspiración de corrección gramatical en el uso del idioma, pero ello sería desconocer su verdadero alcance y significado al subyacer en la decisión municipal un intento de normalización lingüistica del valenciano. Así resulta de la propia fundamentación de la moción que daría lugar al Acuerdo plenario recurrido en la que se dice que "la necesidad imperiosa de acomodar la política oficial al mundo real en el que vivimos cada día, obliga a denunciar la catalanización que se pretende, consistente en la normalización de una lengua extraña para una gran mayoría del ciudadano medio que habla valenciano, y en unas reglas ortográficas que se hallan bien lejos de la realidad lingüistica del pueblo valenciano..." Y a esta misma conclusión nos lleva la consideración del tema debatido en la STC 75/1997, de 21 de abril, en la que se trató de si la denominación "lengua valenciana" empleada por el Estatuto de Autonomía de la Comunidad tiene un carácter excluyente e impide el uso de cualesquiera otras, con referencia expresa a la denominación académica de "lengua catalana".
Precisado en los términos expuestos la trascendencia del Acuerdo municipal, debe rechazarse la apelación y confirmarse la Sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana por las siguientes concretas razones:
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La normalización lingüistica de un idioma cooficial entra en el ámbito o esfera de intereses de la comunidad local, pero excede de ella para afectar, de modo prioritario, a los de la Comunidad Autónoma, por lo que no puede invocarse la referida capacidad de promoción de intereses propios de la colectividad municipal que reconoce el artículo 1 LRBRL.
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No es que no se reconozca legalmente una competencia municipal para la normalización lingüistica del valenciano, sino que tal competencia está legalmente atribuida a la Comunidad Autónoma. Así resulta de la LUEV, fundamentalmente de los artículos 18.2 y 34 al disponer: el primero, que el Consell velará por que la incorporación del valenciano se lleve a cabo de un modo comprensivo con las diferencias y niveles en el conocimiento y uso del valenciano que hoy existen y cuya superación es uno de los objetivos más importantes de la propia Ley; y, el segundo, sobre todo, que el Gobierno Valenciano asumirá la dirección técnica y la coordinación del proceso de uso y enseñanza del Valenciano asesorando al respecto a todas las Administraciones públicas y particulares y adoptando cuantas medidas contribuyan al fomento de su uso y extensión.
Las razones expuestas justifican la desestimación del recurso sin que se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el puebloespañol,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Benifayó (Valencia), contra la sentencia núm. 335/92, dictada, con fecha 10 de marzo de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 883/98; sentencia que confirmados sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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